明確發力點 深入推進以人為本的新型城鎮化——訪經濟學家、中國國土經濟學會首席專家范恒山

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出“深入推進以人為本的新型城鎮化”。這不僅關乎城市的未來，更與我們每個人的生活質量緊密相連。

　　該如何理解“十五五”時期新型城鎮化的核心部署，這些部署對城市未來發展有何關鍵影響？本期，我們請到中國國土經濟學會首席專家、國家發展改革委原副秘書長范恒山為讀者“劃重點”。

　　范恒山指出，新型城鎮化是黨的十八大以來推進的重大發展戰略，它涉及面廣、拓展度深、帶動力強，既是建設社會主義現代化的主要內容，也是重要支撐。《建議》再次對推進新型城鎮化、推動城市發展提出明確要求，這充分體現了國家推進新型城鎮化建設的堅定意志、清晰思路和明確政策，我們必須準確把握這一政策導向。

　　以協同聯動為指向

　　優化提升城市群和都市圈

　　中國城市報：《建議》提出“加快城市群一體化和都市圈同城化”。這一部署對我國推進新型城鎮化、構建大中小城市協調發展格局有何重要意義？當前我國城市群與都市圈發展呈現出怎樣的現狀，面臨哪些突出挑戰？

　　范恒山：“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確提出“發展壯大城市群和都市圈”，黨的二十大報告進一步強調“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局”，這無疑是我國推進新型城鎮化的重要戰略導向。

　　建設城市群、都市圈，目的是將超大、特大城市和大城市的引領輻射作用，與一般城市的襄助回旋作用有機結合，實現核心引擎與分布式能量的一體聯動。通過城市群、都市圈建設，不僅能增強經濟社會發展的驅動力，還能減少掣肘、暢通循環、強化互補、拓展空間。截至2025年10月，我國共有19個城市群，囊括了全國各個重大區域，還有18個國家級都市圈。

　　城市群、都市圈的本質特征是協同聯動。而當前我們的城市群、都市圈發展還存在一些問題，比如城市間的經濟社會互動不深入，協同發展的條件不扎實，低水平同質化現象仍然存在，中心城市對一般城市和鄉村的虹吸效應還大于輻射效應。一些省會城市在追求高首位度的過程中，大幅擴大管轄范圍，GDP總量的提升部分源于行政區劃調整，導致部分省份出現“一城獨大”的局面，強勢吸納周邊資源要素，擠壓了中小城市和農村的發展空間。

　　中國城市報：未來應從哪些方向發力，打通發展堵點以真正實現一體化與同城化目標？

　　范恒山：《建議》要求“加快城市群一體化和都市圈同城化”，這明確了城市群、都市圈建設的關鍵不在于規模大小和首位度高低，而在于同城化、一體化。要圍繞協同聯通提升城市群、都市圈的品質，做好“聯”“分”兩篇文章，進而實現“同”與“異”的有機統一。

　　“聯”的關鍵體現在兩個方面。一是新老基礎設施要連，不僅要解決斷頭路、瓶頸路問題，更要實現同標準、同品質，通過一體化的基礎設施尤其是以數字化為代表的新型基礎設施，為市場聯通、體制對接和統一大市場建設奠定物理基礎。二是基本公共服務要聯，這既是同城化、一體化的關鍵標志，也是中小城市參與都市圈建設的動力所在，更是群眾共享城市群、都市圈發展紅利的核心保障。對中小城市而言，參與都市圈建設不是為了被虹吸資源，而是為了接受輻射、開展協作并享受優質公共服務；對群眾來說，高速公路等交通設施的感受度可能不直接，但醫療、教育、衛生、科技、文化等基本公共服務的獲得感更為強烈，城市群、都市圈建設的成效最終要體現在群眾獲得的實際福利上，而非管轄范圍的大小。

　　“分”即合理分工，分工的目的是實現更好的協同，核心是產業合理分工，因為城市間最大的損害來自產業同質競爭。推進城市群、都市圈產業發展要做到三點：一是體現特色，通過特色化發展形成錯位互促優勢；二是有機銜接，協作共建產業鏈供應鏈，實現相互補充、相互支撐，避免“大而全”“小而全”的布局；三是合作共建，對于戰略性新興產業和未來產業，由于各地資源和科技實力有限，若各自為政容易造成資源浪費，應通過合作聯動共建共享比如聯合建設產業園區，避免重復建設。

　　以務實精細為指向

　　推動城市高質量發展

　　中國城市報：《建議》提出“堅持城市內涵式發展，大力實施城市更新，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市”。這一目標的提出，是為了解決當前城市發展過程中的哪些問題？

　　范恒山：黨的十八大以后，中央城市工作會議召開了兩次，雖然面臨的環境和任務不同，但都對城市工作作出了精準部署，核心目標是實現城市高質量發展。

　　城市作為區域政治、經濟、文化、社會活動的中心，既要自身實力過硬、提升品質，更要發揮帶動作用，尤其是帶動農村發展。城市發展不僅關乎自身，更影響地區乃至全國發展。

　　過去這些年，得益于新型城鎮化戰略和城市發展戰略的實施，我國城市發展迅速、面貌煥然一新，但仍存在兩大問題。一是創新能力不足，發展仍依賴資源要素投入，而當前資源要素聚集難度不斷加大，這條道路已難以為繼，這也是國家提出高質量發展、內涵式發展的重要原因，既是質量提升的要求，也是適應發展環境變化的必然選擇。二是不少城市高調建設數字城市、智慧城市、韌性城市、海綿城市等，但實際應對災害的能力不足，一旦遭遇災害便措手不及，造成人民生命財產損失，即便一些特大、超大城市也存在這樣的問題。

　　今年召開的中央城市工作會議強調，以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現代化新路子。這些部署既明確了目標，也直指現實問題。

　　中國城市報：若要將高質量發展從理念落到實處，城市層面需要聚焦哪些重點領域、采取哪些關鍵行動，才能確保發展既符合國家要求，又能切實回應人民群眾對美好生活的向往？

　　范恒山：城市更新不是另起爐灶，而是實現城市再造的重要途徑，必須以高質量發展為主題，以內涵式發展為主線。我將城市高質量發展概括為“發展力”“愉悅度”“安全性”三個關鍵詞，這三個方面足以評價城市發展質量。

　　“發展力”即可持續發展能力，是城市保持蓬勃活力、實現持續運轉的關鍵，沒有可持續發展能力，其他發展都無從談起；“愉悅度”即滿足人民日益增長的美好生活需要的能力，這與國家的相關要求高度契合；“安全性”即城市抗風險的水平和能力，往往一場災害就能暴露城市發展的短板，缺乏安全性的城市談不上高質量發展。

　　圍繞這三個關鍵詞制定政策措施，重點要在務實精細治理上面下功夫。一是著力形成富有特色和成長性的產業結構，無論是傳統產業轉型、戰略性新興產業發展還是未來產業謀劃，都要聚焦增強可持續發展能力。在產業遴選、培育和發展中要把握四項原則：充分依托資源要素基礎；最大化發揮自身比較優勢，因為比較優勢就是競爭力和市場利潤，切忌舍本求末；積極對接科技創新的最新且最適用成果，不盲目追求最新技術，而是選擇適合本地發展的技術；提前謀劃搶占未來發展先機，確保產業在區域競爭中具備優勢。

　　二是務實構建精準管理、快速反應的安全保障體系，要優化城市空間結構，推動從單中心向多中心發展，加強對建筑密、道路窄、環境差的老舊區域更新，推行“小區+公園”模式，重視城市微更新，避免只關注高大上項目而忽視微觀治理；加強公共工程建設，以城市生命安全工程為牽引，全面提升基礎設施和公共安全保障項目質量；壓實工作責任，不留死角、不存模糊空間，避免一陣風式管控，推動安全管控向實、深、細、快方向推進；夯實科技支撐，通過數字化、智能化提升風險預測、應急響應、精準管控和救援恢復能力，推動安全軟件研發、裝備生產和產業發展。

　　三是大力塑造積極創造、主動作為的發展氛圍，通過體制創新、貼心服務和精神培育，賦予市民以“激情生產、愉悅生活”的最大活動空間，包括構建國際一流營商環境，提升城市煙火氣，培育健康向上、開放包容的城市文化和市民精神等。

　　以一體融合為指向

　　促進城鄉共同繁榮發展

　　中國城市報：在推進城鎮化與城市建設過程中，城鄉融合始終是關鍵議題。當前推動城鄉深度融合，最核心的突破口在哪里？

　　范恒山：城市發展不僅是為了自身，更要帶動周邊地區和農村發展，否則城鎮化就失去了重要意義。城鄉融合始終是城鎮化推進和城市建設的重要內容，中央文件在部署城市工作時，從未忽視農村及城鄉融合。

　　長期以來，農村為城市發展提供了有力支撐，現在到了城市回饋農村的階段。而農村是國家現代化建設的薄弱環節，僅靠自身難以實現現代化。我國現代化的主要矛盾在農村，解決這一矛盾的主要力量在城市，僅靠“一畝三分地”無法實現農業農村現代化，城市在推動城鄉融合發展中肩負重要使命。

　　實現城鄉融合，關鍵要通過改革推動城鄉要素雙向流動。通俗地說，就是“農村人員要進城，城市資源要入鄉村”。一方面要深化戶籍制度改革和公共服務制度改革，若戶籍制度不完善、公共服務不均衡，農村人口進入城市后就難以落戶、享受不到同等待遇，如此便無法真正融入城市；另一方面要推進農村土地“三權分置”改革，以此為城市優勢企業、先進技術、現代經營模式以及其他有效資源進入農村創造條件。城市企業進入農村后，只有規模經營才能充分“大展拳腳”，進而推動一二三產業融合發展。

■中國城市報記者 鄭新鈺