從“各自為政”走向“有機(jī)融合”，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)如何推動(dòng)涉老政策有機(jī)銜接？

自2016年國(guó)家啟動(dòng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”）制度試點(diǎn)以來，國(guó)家先后發(fā)布了多個(gè)關(guān)于長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度建設(shè)的政策文件，包括籌資體系、待遇水平、失能等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、人才培養(yǎng)等多方面。這十年來試點(diǎn)工作總體進(jìn)展順利，階段目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)，被稱為在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)之外的“第六險(xiǎn)”，旨在為失能人員提供基本生活照料和與之密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理，以減輕失能人員家庭護(hù)理費(fèi)用負(fù)擔(dān)。

目前，在籌資方面，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度建立了政府、個(gè)人、用人單位、慈善機(jī)構(gòu)等多元籌資渠道；在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)方面，完善了全國(guó)統(tǒng)一的失能等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行“兩定”管理辦法；在待遇給付方面，明確了長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)基金支付的36項(xiàng)基本服務(wù)項(xiàng)目；在人才培養(yǎng)方面，做好長(zhǎng)期照護(hù)師培養(yǎng)培訓(xùn)工作，推進(jìn)長(zhǎng)期照護(hù)專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。

《2024年全國(guó)醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2024年49個(gè)國(guó)家試點(diǎn)城市參加長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)人數(shù)18786.34萬(wàn)人，享受待遇人數(shù)146.25萬(wàn)人。2024年基金收入279.60億元，基金支出131.08億元。長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)有8837家，護(hù)理服務(wù)人員有29.28萬(wàn)人。

盡管多項(xiàng)政策相繼出臺(tái)并推進(jìn)實(shí)施，但在實(shí)際落地過程中，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)涉及到醫(yī)保、民政、衛(wèi)健等多個(gè)職能部門，由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，部門間職責(zé)交叉、標(biāo)準(zhǔn)不一、資源分散，不僅影響政策執(zhí)行的一致性和公平性，也顯著制約了制度整體效能的充分發(fā)揮。

一、“多軌并行”下的困局：碎片化政策亟待整合

最新數(shù)據(jù)顯示，截至2024年底，我國(guó)60歲以上老年人達(dá)3.1億，占全國(guó)人口的22%。伴隨著我國(guó)老年人，特別是高齡老年人絕對(duì)數(shù)量增多，失能老年人數(shù)量也在快速增加。與自理老年人相比，失能老年人照護(hù)需要投入更多時(shí)間精力，也帶來更多的支出負(fù)擔(dān)，讓許多失能老年人家庭承受著較大壓力，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)在破解“一人失能，全家失衡”困局、促進(jìn)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，發(fā)揮了重要作用。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)針對(duì)失能人群的保障體系呈現(xiàn)“九龍治水”的特點(diǎn)。其中，醫(yī)保部門主管長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)，民政系統(tǒng)向中度以上失能老人發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)券，殘聯(lián)則負(fù)責(zé)重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼。這些政策雖各有側(cè)重、初衷良好，但在實(shí)際運(yùn)行中卻面臨三大痛點(diǎn)：

一是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成認(rèn)定混亂與群眾負(fù)擔(dān)加重。醫(yī)保、民政、殘聯(lián)分別采用不同的失能評(píng)估工具和等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)。比如在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)方面，醫(yī)保依據(jù)《長(zhǎng)期護(hù)理失能等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》，民政部門執(zhí)行《老年人能力評(píng)估規(guī)范》，殘聯(lián)則依賴國(guó)家《殘疾人殘疾分類和分級(jí)》。同一失能老人在申請(qǐng)不同政策時(shí)往往需重復(fù)接受評(píng)估，不僅流程繁瑣、耗時(shí)費(fèi)力，還因標(biāo)準(zhǔn)差異導(dǎo)致待遇認(rèn)定結(jié)果不一致，影響公平性與公信力。

二是資金使用效率低下，重復(fù)補(bǔ)貼造成公共財(cái)政資源浪費(fèi)。當(dāng)前，各類補(bǔ)貼分散于醫(yī)保、民政、殘聯(lián)等不同渠道，缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致部分符合條件的失能人員在享受長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的同時(shí)也在享受養(yǎng)老補(bǔ)貼、殘疾人補(bǔ)貼。不僅同一服務(wù)項(xiàng)目被多頭報(bào)銷，甚至可能會(huì)誘發(fā)騙保風(fēng)險(xiǎn)，削弱了財(cái)政資金的使用效益與運(yùn)行安全。

三是服務(wù)供給體系割裂，難以形成合力。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、殘疾人托養(yǎng)中心、長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)等服務(wù)主體分屬不同系統(tǒng)管理，服務(wù)內(nèi)容交叉重疊又標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏統(tǒng)一規(guī)范和有效銜接。失能老人的服務(wù)需求無法在一個(gè)體系內(nèi)閉環(huán)滿足，家庭被迫在多個(gè)部門間奔波協(xié)調(diào)。同時(shí)，由于缺乏智能化、全過程的監(jiān)管機(jī)制，服務(wù)質(zhì)量參差不齊。

正如浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授、浙江省長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)研究中心主任戴衛(wèi)東在文章中指出：“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)涉及醫(yī)保、民政、衛(wèi)生健康等多個(gè)部門，部門間職責(zé)交叉，存在數(shù)據(jù)壁壘，政策銜接不暢，制度運(yùn)行相互掣肘。對(duì)服務(wù)過程和服務(wù)質(zhì)量的精細(xì)化、智能化監(jiān)管體系尚未完全建立，欺詐騙保現(xiàn)象開始冒頭。長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)與基本醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、殘疾人福利、社會(huì)救助等制度的邊界及其銜接機(jī)制不清晰，整合難度大，浪費(fèi)了公共財(cái)政資源?！?/p>

二、以長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)為支點(diǎn)，做好各類涉老政策有機(jī)銜接

2024年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的意見》提出，要合理確定經(jīng)濟(jì)困難失能老年人護(hù)理補(bǔ)貼覆蓋范圍和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，做好長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能老年人護(hù)理補(bǔ)貼等政策的銜接工作。同時(shí)，開展縣域養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新試點(diǎn)，支持試點(diǎn)地區(qū)優(yōu)化資源配置。

2025年7月，?民政部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)施向中度以上失能老年人發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)補(bǔ)貼項(xiàng)目的通知》，在全國(guó)范圍內(nèi)組織實(shí)施向中度以上失能老年人發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)補(bǔ)貼項(xiàng)目，這一普惠性民生政策將有力降低失能老年人照護(hù)支出壓力，更好滿足失能老年人照護(hù)服務(wù)剛需。

如何做好長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能老年人護(hù)理補(bǔ)貼等政策的銜接工作？降低失能老年人照護(hù)支出壓力？或許可以在山東省濱州市陽(yáng)信縣的創(chuàng)新做法當(dāng)中窺知一二。

建立統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，是改革的第一步。陽(yáng)信縣力推使用《老年人能力評(píng)估規(guī)范》和《長(zhǎng)期護(hù)理失能等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，以長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度為骨架，將民政的“六助”服務(wù)（助餐、助浴、助潔、助行、助急、助醫(yī)）及“喘息服務(wù)”與長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的護(hù)理服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行整合，明確服務(wù)邊界，形成服務(wù)清單。對(duì)于符合長(zhǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)條件的殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和具備相應(yīng)服務(wù)功能和資質(zhì)的“如康家園”，及時(shí)納入長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，就近就便提供服務(wù)。

“整合后，我們將享受長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)服務(wù)的失能人員和納入長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的服務(wù)機(jī)構(gòu)都是按照長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)來的。因?yàn)橛行┤朔厦裾蛘邭埪?lián)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，但卻不符合長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)”，陽(yáng)信縣醫(yī)保局副局長(zhǎng)劉希坤說，這在一定程度上避免了服務(wù)重復(fù)、資源浪費(fèi)的問題。

浙江省溫州市也有類似做法，其全面上線“多評(píng)合一”服務(wù)模式，整合長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)失能等級(jí)評(píng)估、殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼資格評(píng)估、老年人能力評(píng)估等多項(xiàng)評(píng)估事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)“一次申請(qǐng)、一次上門、一次評(píng)估、結(jié)果共用”。

在上述基礎(chǔ)上，陽(yáng)信縣進(jìn)一步探索待遇銜接機(jī)制的創(chuàng)新。對(duì)于同時(shí)符合長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)與民政養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)補(bǔ)貼條件的失能老年人，陽(yáng)信縣建立了待遇抵扣機(jī)制。在享受長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)待遇后，個(gè)人自費(fèi)部分可通過民政發(fā)放的電子消費(fèi)券按規(guī)定比例進(jìn)行抵扣?！伴L(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)補(bǔ)貼相結(jié)合，進(jìn)一步減輕了失能人士的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。”

劉希坤介紹了一個(gè)例子——因患腦血栓長(zhǎng)期臥床多年，重殘一級(jí)、生活不能自理的史樹云老人，2025年9月份其家屬在山東三慈健康管理有限公司陽(yáng)信分公司護(hù)理人員的幫助下申請(qǐng)了每月500元的居家養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)券，在享受長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)政策后，個(gè)人自付部分由消費(fèi)券按比例支付。也就是說，當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)居家服務(wù)每月600元服務(wù)費(fèi)，醫(yī)保報(bào)銷70%，即420元；個(gè)人自付30%，即180元。消費(fèi)券政策結(jié)合后，個(gè)人自付部分由消費(fèi)券按比例支付。此外，殘聯(lián)還為其家庭提供每月193元的助殘補(bǔ)貼及適用的康復(fù)器具。

為了實(shí)現(xiàn)資源整合和服務(wù)優(yōu)化，陽(yáng)信縣搭建了一個(gè)綜合服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享和“一站式”集成。通過建立跨部門的失能人員信息共享機(jī)制，醫(yī)保系統(tǒng)中的長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)待遇人員信息、民政系統(tǒng)的失能老年人信息、殘聯(lián)的重度殘疾人信息等得以互聯(lián)互通，實(shí)行協(xié)同化管理。今年9月建成并投入使用的失能人員綜合服務(wù)中心（長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)綜合服務(wù)中心），集成了政策受理、失能評(píng)估、等級(jí)評(píng)定、護(hù)理服務(wù)、康復(fù)指導(dǎo)等多項(xiàng)功能，成為示范性的失能照護(hù)服務(wù)綜合體。

據(jù)介紹，縣域內(nèi)12家長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)，不僅服務(wù)著1386名長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)待遇享受人員，還依托融合政策，延伸服務(wù)了1080名民政系統(tǒng)的失能老人和278名殘聯(lián)系統(tǒng)的重度殘疾人，通過精準(zhǔn)去重（重疊享受人員分別為487人和8人），實(shí)現(xiàn)了服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的高效利用和覆蓋面的有效擴(kuò)大。

三、邁向“有”與“優(yōu)”并重的長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度新階段

長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的重要性不言而喻，它不僅關(guān)乎億萬(wàn)老年人的基本尊嚴(yán)與生活質(zhì)量，更是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、完善社會(huì)保障體系的關(guān)鍵一環(huán)。

當(dāng)前，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度建設(shè)已從“有”邁向“優(yōu)”的新階段，亟需在強(qiáng)化主體保障功能的同時(shí)，推動(dòng)與基本醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、殘疾人補(bǔ)貼等政策的有機(jī)銜接與協(xié)同發(fā)力。唯有厘清邊界、打通壁壘，才能既防止重復(fù)補(bǔ)貼造成的資源浪費(fèi)，又能堵住因標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)位導(dǎo)致的保障盲區(qū)。

從試點(diǎn)制度走向全國(guó)統(tǒng)一體系，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)面臨的不僅是服務(wù)能力提升問題，更是籌資機(jī)制可持續(xù)性、待遇公平性、管理規(guī)范性等深層次挑戰(zhàn)。未來，必須加快建立政府、用人單位、個(gè)人、社會(huì)力量合理共擔(dān)的多元籌資機(jī)制，完善動(dòng)態(tài)調(diào)整的待遇支付標(biāo)準(zhǔn)，依托信息化手段提升跨部門協(xié)同效率。唯有如此，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)才能真正實(shí)現(xiàn)從“有”到“優(yōu)”的躍升，成為支撐“老有所護(hù)、弱有所扶”社會(huì)愿景的堅(jiān)實(shí)制度基石。

作者 | 不知

來源 | 中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)

編輯 | 崔秀娟 高鵬飛

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