紀法實踐講堂｜秦前紅：加強巡視監督與其他監督貫通協調

【作者簡介】秦前紅，武漢大學紀檢監察研究院院長、教授

巡視監督在全面從嚴治黨中具有重要戰略地位，是黨和國家監督體系的重要組成部分。近年來，各地在巡視監督與其他監督貫通協調機制方面進行了積極探索，形成了黨內監督貫通、國家監督協調、社會監督聯動三種模式。2024年修訂的《中國共產黨巡視工作條例》（以下簡稱《條例》）進一步明確和細化了巡視工作的領導體制和工作機制。在完善黨和國家監督體系的大背景下，應以此次條例修訂為契機，充分發揮巡視監督的統籌協調作用，強化其貫通性，針對不同監督類型制定相應的銜接規范，加快巡視監督與其他監督的信息互通共享，深化巡視整改聯動閉環機制建設。

一、巡視監督與其他監督貫通協調的時代背景與理論基礎

巡視監督的初步形態源于中國古代的監察體系。在馬克思主義理論的指導下，結合黨的實踐和中國實際情況，巡視制度在黨的建設、國家改革與發展進程中發揮了重要作用。進入新時代，巡視監督成為黨和國家監督體系的關鍵一環，黨中央不斷強化對中央巡視工作的領導，確立了中央巡視工作的指導方針，每次巡視結束后都認真聽取巡視情況匯報。在十八屆中央委員會的任期內，黨中央共組織開展了12輪中央巡視，在黨的歷史上首次實現一屆任期內對巡視對象的全面覆蓋。進入十九屆中央委員會時期，中央首次將中央紀委國家監委機關、中央辦公廳、中央組織部等重要部門納入巡視范圍，進一步強化了巡視工作的力度和效果。黨的二十大報告提出：“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，完善權力監督制約機制，以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調，讓權力在陽光下運行。”黨的二十大召開后，二十屆中央巡視將常規巡視、專項巡視、機動巡視等多種方式相結合，高效推進巡視全覆蓋任務，目前已接近完成50%的全覆蓋目標。

2024年修訂的《中國共產黨巡視工作條例》是自2015年8月黨中央印發實施《中國共產黨巡視工作條例》以來的第二次修訂，體現出以習近平同志為核心的黨中央對巡視工作的高度重視。《條例》首次以黨內法規形式明確巡視工作應當加強與其他監督的貫通協調，將“協同性”作為巡視工作的重要原則。作為黨內監督的戰略性制度安排，巡視監督與各類監督貫通協調是完善黨和國家監督體系的關鍵環節。從理論上看，巡視監督與其他監督的貫通協調根植于黨的自我革命理論和整體性治理理念。作為政治監督的核心形式，巡視監督具有權威性、政治性和全覆蓋特征，而紀檢監察監督側重執紀問責、審計監督擅長專業核查、人大監督體現人民主權、輿論監督反映群眾訴求，各類監督在職能上的互補為貫通協調提供了可能空間。《條例》將“落實巡視監督以及審計、財會、統計等其他監督發現問題整改的情況”列為巡視重點，這是基于不同監督形式的功能差異而作出的制度設計。從實踐需求看，這些監督必須統籌聯動、一體推進，協同配合、銜接貫通。因此，建立健全貫通協調機制是破解各類監督碎片化問題的必然選擇。這種協調不是簡單疊加，而是通過制度設計將各類監督的優勢轉化為治理效能，使監督工作在決策部署指揮、資源力量整合、措施手段運用上更加協同，體現了中國特色社會主義監督制度不同于西方三權分立等控權理論的鮮明特色。

二、巡視監督與其他監督貫通協調的實踐進展與典型模式

新時代以來，黨和國家監督體系不斷完善，這個體系包含黨內監督、國家監督、社會監督等多種監督，而“黨的執政地位，決定了黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本的、第一位的”。巡視是黨內監督的重要組成部分，是我們黨為了加強自身建設，確保黨的紀律和規矩得到遵守，維護黨的先進性和純潔性而設立的。近年來，各地不同部門圍繞巡視監督與其他監督協同進行了積極探索，形成了一批可復制、可推廣的實踐經驗，這些探索大致可分為與黨內監督貫通、與國家監督協調、與社會監督聯動三大主題類型。

與黨內監督貫通。“紀巡”聯動機制成為與黨內監督貫通的代表性模式。《條例》明確巡視組可抽調紀檢監察機關骨干參與，為這種機制的貫通提供了制度依據。河北省在“紀巡”聯動的探索方面作出示范。2025年，河北省委巡視機構與省紀委監委協同合作，構建了“五方會商”問題線索處置機制，該機制涵蓋巡視辦、巡視組、案管室、信訪室以及監督檢查室。通過紀檢監督與巡視工作的緊密聯動，有效凝聚了監督合力，顯著提升了巡視發現問題線索的精準度和成案率。此外，河北省委巡視辦制定會商工作方案，推動提升會商效率，保障會商過程規范化程序化。據統計，自十屆河北省委第五輪巡視啟動以來，河北省積極運用“五方會商”機制，累計移交問題線索1252件。與前四輪巡視相比，該機制使巡視發現問題線索的成案率平均提高了7.7%。

與國家監督協調。巡視監督與國家監督的結合，是完善黨和國家監督體系的重要內容。國家監督涵蓋人大監督、行政監督、司法監督、審計監督等多種形式，這些監督各有其職責范圍和監督重點。首先，“人大+巡察”協同監督開創了監督的新路徑。巡視監督作為黨內監督的重要形式，具有高度的政治權威性和組織權威性。人大監督作為國家權力機關的監督，享有派生自人民的第一性監督權，具有法律權威性和廣泛的民意基礎，兩者結合，能夠形成強大的監督合力，增強監督的權威性和公信力。在“人大+巡察”協同監督的探索上，湖南省芷江侗族自治縣建立了人大與巡察辦季度聯席會議制度，在開展《中華人民共和國中小企業促進法》的執法檢查工作中，該縣人大常委會邀請縣委巡察辦全程參與，形成優化營商環境專項監督情況報告，向縣委提出重要建議。此舉既發揮了人大監督的法定第一性監督的優勢，又借助巡察的政治穿透力，形成了黨和國家的監督合力。在人大外，巡視機構也可為其他國家監督機構提供支持，如協助開展專項檢查、提供監督線索等。例如，海南海口等地探索實施了“巡察+統計”聯動監督機制，將巡察工作的權威性與統計工作的專業性有機結合，更精準地發現經濟領域的問題。這種模式的核心是通過人員互通、信息共享、成果共用實現優勢互補，讓專業人士通過巡視監督的貫通功能更方便地進入專業監督領域。

與社會監督聯動。在反腐敗體系建構的思路中，社會方面的作用不容忽視。社會監督的主體在所有監督里最為廣泛，包括人民群眾、社會組織、媒體等，這種廣泛的監督主體不僅可使監督覆蓋社會的各個領域，形成全方位、多層次的監督網絡，而且體現了人民民主權利，是人民群眾參與國家和社會管理的重要途徑。在信息時代，“巡察+媒體”模式是巡視監督與社會監督結合的重要創新，通過與媒體合作，借助媒體的傳播力和影響力，巡察機構能廣泛收集群眾意見和相應線索。例如，江蘇省泰州市不僅靈活運用“大喇叭”到村、“宣傳單”入戶、“聯系卡”等人民群眾喜聞樂見的方式發布巡察信息，定制發放帶有巡察標志字樣的生活用品，讓群眾充分知曉巡察、擴大巡察影響，還充分運用信息化手段，全面推廣“碼上巡察”，積極打造“泰巡一點通”“e路同巡”等巡察線上平臺，通過“大數據”賦能智慧監督，更加全面準確掌握真實情況。這種模式將自上而下的巡視監督與自下而上的群眾監督相結合，既拓寬了問題來源渠道，又增強了巡視工作的社會公信力。

三、巡視監督與其他監督貫通協調的現實梗阻與破解之道

從實踐成效來看，上述探索已經取得了顯著成果。然而，必須認識到，盡管《條例》明確了巡視工作的領導體制和工作機制，但體制問題的解決并不意味著所有問題都能迎刃而解。在巡視監督與其他監督的貫通協調機制方面，仍存在諸多需要進一步完善的地方。

第一，在貫通機制層面，雖然《條例》明確了紀檢監察機關、組織部門等應協助和支持巡視工作，但在實際操作中，各監督主體之間的協同關系尚未完全理順，尤其是跨層級監督在程序銜接上存在模糊地帶，導致各監督部門責任邊界不夠清晰，影響了監督資源的高效利用，而且巡視與其他監督在監督流程、重點任務的銜接上也不夠緊密。另外，當前信息共享機制不夠完善，現有數據共享機制與資源整合平臺建設缺乏統一標準，不同部門、不同層級之間信息流通不暢，制約了監督合力的有效發揮。

第二，在責任劃分方面，部分領域監督責任劃分還不夠精細，導致問責的精準性受到影響，出現監督效能削弱或責任推諉的現象。《條例》雖然以列舉法規定了各巡視主體、各層級、各單位的巡視責任，但在責任層次區分上仍有不清晰的情況。在縱向層面，中央、省、市、縣等各級巡視機構的具體職責和工作重點存在重疊，導致責任劃分不夠清晰。在橫向層面，盡管《條例》作出了相關規定，但在涉及多部門協同監督的事項中，各部門的具體責任仍難以明確界定。

第三，在外部環境層面，基層情況千差萬別，巡視監督與其他監督在基層的落地面臨諸多挑戰。雖然《條例》首次把村以及社區黨組織納入縣級黨委巡察范圍，擴大了巡視巡察范圍，但實踐中一些基層單位對巡視工作仍存在抵觸情緒，不積極配合，影響了《條例》實施過程中的監督效果。另外，社會監督、輿論監督等外部監督環境還不夠完善，未能充分發揮對巡視監督的補充作用。一方面，部分社會公眾對巡視監督的重要性認識不足，認為巡視工作是黨內的事務，與自己關系不大，缺乏參與監督的積極性和主動性。一些人即使知曉自身有監督的權利，也因擔心可能遭受打擊報復等因素而選擇沉默。另一方面，雖然我國憲法法律對公民的監督權進行了規定，但在社會監督參與巡視監督的具體實踐中，缺乏專門的、細化的條款來保障監督主體的合法權益，如對舉報人保護的措施不夠完善，導致一些人因擔心自身安全和利益受損而不敢監督。

總的來說，實現巡視監督與其他監督的貫通協調是一項復雜的系統工程，需要從多個維度協同發力，構建黨委統一領導、巡視機構統籌協調、各類監督貫通協同、人民群眾參與支持的立體化監督格局。唯有如此，才能真正形成監督合力，最大限度釋放監督效能。

突出巡視監督的統籌作用。巡視具有貫通性，不僅具備連接各項監督的“紐帶”作用，而且可以起到激活各項監督的“前哨”作用。《條例》對巡視工作體制的完善與發展，展現了以制度建設為主線的修例思路，《條例》第五條對相關主體協助、支持、配合、參與巡視提出了要求。在此原則下，應以巡視監督為監督樞紐，強化紀檢監察機關、組織部門協助責任和有關職能部門支持巡視的職責，在已有的巡紀配合、巡審聯動等協同監督模式基礎上，繼續推動并深化巡視監督與宣傳、統戰、政法、保密、審計、財政、統計、信訪等多部門的協同合作，加強巡視監督與行業監督的聯動與融合，突出巡視監督對各項監督的統籌作用。

區分不同監督類型制定銜接規范。為了確保監督工作的協調性和有效性，應做好巡視與其他監督在規范層面的協調銜接。應區分不同監督類型并制定銜接規范，既可以專門制定出臺銜接規范，也可以在相應黨規國法中增設銜接條款。《中華人民共和國監察法》已于2024年完成修正并且在2025年正式實施，其與包括《條例》在內的眾多規范存在交集而具有實現銜接的必要。從法制統一的角度，應適時修訂完善《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》《中國共產黨組織工作條例》等相關黨內法規，在其中細化與巡視監督機制銜接的條款。同時，鼓勵和支持下級黨委根據《條例》的授權，結合實際制定巡察工作的實施細則或配套規定，明確巡視巡察機構與其他機制的銜接，進而增強可操作性。

健全巡視與其他監督的信息互通共享機制。有效的監督信息互通共享是實現巡視監督與其他監督貫通協調，確保監督體系有效性的關鍵。首先，應建立數據資源共享平臺。數據資源是數字監督建設的核心要素，數據資源平臺的建設可以提高巡視監督和其他監督的信息匯聚、交換和共享效率。要按照二十屆中央巡視“研究建設巡視巡察數據庫”的部署，結合數字紀檢監察體系和其他監督機構數字政策建設需要，加快建立統一的監督數據平臺。其次，開發監督智能分析模型。監督建模在數字監督體系建設中具有舉足輕重的地位，其成功實施直接依賴于監督模型背后算法對數據的深入分析、挖掘和提煉。開發監督智能分析模塊，能夠充分利用大數據、人工智能等技術手段，對海量數據進行快速處理和精準分析，為監督工作提供有力的技術支撐，提升監督的精準度和效率。最后，規范數據使用權限，在保障信息安全的前提下打破“數據壁壘”，為巡視組提供精準指引。針對不同黨政機關信息化辦案平臺保密等級不一致的問題，可以通過法律修改來協調各系統之間的保密要求。此外，更理想的是構建一個跨部門反腐敗綜合辦案平臺，協調巡視與其他監督機構之間的不同保密要求，以實現數據充分共享和資源整合。

深化整改聯動的閉環機制。《條例》進一步完善了巡視整改機制，通過增設專門章節，對巡視整改和成果運用作出明確且具體的規定。這些機制有助于及時發現各類問題。巡視工作的質量不僅取決于問題的發現，更關鍵的是后續的辦理、落實和整改工作。只有通過有效地辦理、落實和整改，才能確保巡視發現的問題得到徹底解決，從而推動巡視監督取得實效，實現以巡促改、以巡促建、以巡促治的目標。因此，在《條例》建立健全了整改機制的情況下，各地應以此為制度原點，繼續構建并細化“發現問題—移交辦理—整改落實—成果運用—回頭看”的整改聯動閉環機制。對巡視發現的問題，有針對性地建立監督成果協同共用與分層轉化目錄，實行“一張清單”移交相關監督主體，明確整改責任和時限，由紀檢監察機關將巡視整改納入日常監督，組織部門作為考核評價重要依據。對普遍性問題，由主要負責的職能部門借鑒相應地方經驗開展專項整治。此外，建立整改成效評估機制，邀請人大代表、政協委員參與評議，評估結果向社會和媒體公開，增強巡視結果的社會公信力。

四、結語

巡視監督與其他監督的貫通協調，不僅是一項技術操作，更是一項關乎黨和國家監督體系完善的政治性工程。《條例》為這項工作提供了制度遵循。各級黨組織應深入學習貫徹習近平總書記關于巡視工作的重要論述，以“協同性”原則為指引，破解機制梗阻、強化技術支撐、培育協同文化。站在新的歷史起點上，要以《條例》修訂實施為契機，持續完善巡視監督與其他監督的貫通協調機制，使各類監督在黨的領導下各展所長、同向發力，為全面從嚴治黨、完善黨和國家監督體系以及推進國家治理體系和治理能力現代化提供堅強政治保障，讓巡視這一“黨之利器、國之利器”在新時代煥發更強大的生機與活力。

來源：《中國黨政干部論壇》2025年第10期

《紀法實踐大講堂》專題統籌：秦前松，出品：中實智庫廉政法治研究中心。