特稿 | 香港大埔火災看城市安全與防災的規劃視角

導讀

在現代結構建筑構成的城市高密度街區，一場席卷幾乎整個街區的火災，全面檢驗了從建筑單體防火、街區尺度防控到城市層面的緊急響應和協同救援的多尺度全鏈條消防防災體系，對我國高密度街區眾多的城市影響尤為深遠。除持續提升消防裝備與救援能力外，更應重視火災中暴露出的蔓延危險性、空間連續性和功能連續性的結構性耦合短板，這應成為今后災難性街區火災風險識別的重點。在此種災害情景下，街區尺度的消防栓、消防登高場地乃至消防撲救面構成的消防系統能力評估及相應布局改進策略是當前城市更新中亟需解決的技術問題。

本文字數：9619字

閱讀時間：29分鐘

作者 | 馬東輝，夏陳紅，王志濤，王威

中國城市規劃學會城市安全與防災規劃專業委員會，北京工業大學建筑與城市規劃學院

2025年11月26日下午2時51分，香港大埔區宏福苑發生1948年以來最嚴重火災，火場涉及7棟32層超過42年使用期限的高層住宅。事發時該街區8棟建筑均在進行為期超過一年的不停業室外維修，截至11月28日凌晨5點，已造成死者達94人（包括1名消防人員），傷者78名（12人危殆、28人嚴重、16人穩定、22人出院），其中包括11名消防人員，且仍有愈250人失聯的慘重悲劇[1]。火災超過24小時后，火勢已被控制在1984套住宅單位中的其中4個。

11月26日拍攝的火災救援現場（新華社 記者陳鐸 攝）

2016年，習近平總書記提出了新時代防災減災救災思想，開啟了統籌安全與發展國家戰略的新局面，提升城市韌性已成為推動高質量發展的重點任務，作為韌性城市核心基礎的城市安全與防災工作的極端重要性進一步凸顯。大埔火災的慘痛教訓促使我們必須從規劃視角快速反饋、汲取經驗，以應對日益嚴峻復雜的挑戰。

綜合目前報道，香港在此次火災中展現出高效的救災響應效率與清晰的時序和空間秩序。香港消防處4小時內將火警升到5級，出動超過200輛消防車、57輛救護車和1200名消防救護人員，動用11條消防喉及8架旋轉臺鋼梯車展開全面救援。26支隊伍處置市民求助，啟動重大事故控制中心，統籌及協調9間公立醫院急癥室，急癥室及深切治療科、燒傷科等部門醫護人員全力以赴投入救援，2間醫院派員負責現場傷者分流及緊急治理，另有2間醫院燒傷中心及1家醫院高壓氧治療中心也隨時準備接收傷者。

1000名警務人員協調居民疏散、救援及緊急支援，房屋、民政、基層醫療及社福、教育等多部門緊密協作安排過渡性房屋、中轉屋或臨時收容中心及交通接駁，開設9處臨時庇護中心（到當晚9:30，使用人數約900人），配套庇護中心和救援醫院設立醫療站和綜合援助站，協調超過250位醫生和超過250位其他醫護專業人員全天處理基本醫療評估和轉介服務、處理輕微創傷、處方藥物以及心理支援等非緊急醫療需求，派出教育心理學家及大埔區學校發展組人員為受影響學生提供適切支援，調遣社工、臨床心理學家和專業支援人員為受影響居民提供福利協助，醫務社工為傷者及相關家屬提供情緒支援。

腳手架、保護幕、保護網、防水油布、塑膠帆布及發泡膠等材料被有關報道中引用的專業人士分析中顯示潛在的耐火（阻燃）性能問題，在火災大尺度蔓延和加重傷亡方面可能有不可忽視的角色。從此次火災火警級別提升情況看，半小時左右火災從單個建筑火災發展到街區尺度，建筑滅火系統構成的消防屏障被快速突破，街區設定火災次數下的消防設施救援能力很快達到極限，消防處動員了超過總量30%的消防車、12%的消防人員。從建筑內部到街區再到城市尺度的火災緊急處置、避難、救助及安置，以及消防能力建設都受到了嚴峻挑戰。消防系統從滅火設備、給水系統、消防栓、消防站都陷入嚴苛的檢驗，這些城市安全與防災系統的關鍵構成是城市規劃中的重點內容，已經初步展開在火災現場，促使我們有機會打破防災常規，在沒有專業評估和鑒定信息之前，第一時間提供規劃與防災結合時的視界與認知。

規劃視角

1

從“火場”到“街區”

——火災演化與街區空間的結構性關聯

消防處的火警升級過程在印證，本次火災呈現出火勢在極短時間內突破單棟建筑的物理邊界，迅速擴展至街區尺度的罕見演化特征。火場可能由最初的某一棟樓的火災，因房屋間距、氣象條件可能外加外墻維修施工材料的空間分布性，導致火勢的快速外卷，突破建筑火災消防屏障，迅速向相鄰樓棟擴展，形成建筑群火災特征的街區性火場。

本次受災范圍包括元洲仔里—廣宏街—大埔公路所圍合的街區單元，依據公開衛星影像與開放地理信息，初步測算用地面積約為2.8-2.9公頃，容積率在3.6-3.8左右，塔式高層樓宇呈序列式布置，樓棟間距有限且公共空間高度集中，使街區從空間結構上具有明顯連續性與高度暴露性，屬典型中等規模高密度住宅街區。因此，理解此次火災的致災機理與損失機制，不應局限于單棟建筑，應拓展至街區尺度的空間組織與系統運行分析，助力典型街區火災的解釋框架構建。

本次火勢快速發展形成街區火災，與其在街區層面形成的由規劃形態與臨時施工結構疊加構成的蔓延危險性、空間與功能連續性的強耦合空間結構特征是分不開的。

街區形態體現了在高密度土地約束下采用高層群組提升居住容量的典型邏輯，使樓棟高密度、等距排列，構成緊湊的整體化空間單元。建筑立面、平臺空間、功能轉換架空層系統與公共區域共同構成高度連續的街區空間界面，形成天然的空間連續性，當有腳手架、防護網、帆布等維修施工結構提供耐火性不規范材料空間分布場景時，使熱輻射、飛火與火焰外卷在樓棟間更易迅速橫向躍遷、跨界傳播，形成了“失控性”的火災立體連續性蔓延。典型“街區尺度火場”的形成，單棟建筑防火功能失效是起因，而街區空間組織與臨時施工結構疊加構成的強耦合空間引致了系統性的極端不利后果。

宏福苑救援受阻、損失嚴重的另一層面可能在于街區內部形成了高依賴度、低冗余的功能連續性。該街區雖由道路清晰圍合，但內部道路尺度與平臺空間主要依據生活性交通與居民日常需要構成，所表現出的內部交通組織、消防可達性、垂直疏散體系與平臺公共功能在空間分布和時間運作上也高度重疊，在街區尺度火場救援與逃生時反而受到制約，暴露出這類設計對災難性場景缺乏冗余機制的致命弱點。

分析由此形成的功能連續性，即表現為當火勢跨越多棟建筑后，街區內部道路偏窄、缺乏獨立消防通道與多點可安全滅火登高空間及可實施撲救操作面，使消防力量實施多線滅火效能嚴重不足；而高層建筑依賴單一垂直逃生系統，在缺乏避難層或跨樓棟多維連通空間的情況下，使居民急速暴露于煙火的風險大增，再疊加平臺與社區功能空間在臨近樓棟多處發生火災下直面危險突顯，加之此類開放或半開放公共空間防火分區措施不到位，緊急逃生和轉移避險作用大受限制，使街區整體在滅火與疏散上陷入被動態勢。

建筑防火設計、街區消防設施配置的傳統模式，在街區尺度火災的蔓延危險性、空間連續性與功能連續性三者形成空間結構性強耦合時，系統性不足的結構脆弱性缺陷充分暴露，并具備極強的放大級聯效應，高密度是存在這種火災風險街區的典型空間形態特征。

規劃視角

2

由“點”到“面”

——現代高層建筑結構群特大火災的蔓延控制

據香港消防處，火災發生后約9分鐘火警升為三級，此后不到4小時升為最高五級。香港火警分為五級，最高可升級為災難警報，依據火勢蔓延程度、被困人數、現場危害性及需要動員的消防力量決定。本次火災出動超過200輛消防車、1200名消防救護人員，動用11條消防喉及8架旋轉臺鋼梯車救援，超過20小時候仍有殘火持續。受火建筑32層，高度接近100米，也給滅火救援和人員疏散帶來挑戰，據樓宇銷售信息，老年人比例超過36%，進一步加劇了安全疏散的考驗。

現有報道顯示，受災建筑均為鋼筋混凝土結構，屬于典型的現代結構形式，耐火性能好，在國內也是最為常見的建筑類型。對于高層建筑，在各個國家和地區往往都是防火標準最嚴的，此次發生的火災可能是二戰以來香港人員死亡最嚴重的現代建筑結構群火災，災難發生發展機理和特大人員傷亡原因更加值得反思。

我國城市是世界上18層以上高層建筑最多的國家，50米以上的高層建筑面積超過100億平方米，許多高密度街區在空間與功能的空間結構組織上，已呈現出類似香港這種類型的連續性與耦合特征。同時，隨著房屋使用年限的增長，在以城市更新為主要特征的城鎮化穩定發展階段，遭遇高密度街區火災的幾率會越來越高。高層建筑樓層多、功能復雜、設備繁多、可燃因素多，造成了更大的火災危險。同時，高層建筑的樓梯井、電梯井、管道井等豎向通道在火災時易形成煙囪效應，使煙火和高溫氣體以極快速度向上蔓延，形成建筑內部空間火災“由點到面”的快速空間立體演化過程。

高層建筑的人員疏散困難，消防救援也面臨極大挑戰。盡管我國規范從2005年開始在《高層民用建筑設計防火規范》中有了設置避難層（間）規定，以扮演垂直方向上“安全中轉站”角色，后續整合形成統一的《建筑設計防火規范》（GB50016-2014）及標準改革中研編《建筑防火通用規范》（GB55037-2022）時得到了繼承，并逐漸由“宜”強化為“應”，但我國基本借鑒和延續了建筑高度超過100米的高層民用建筑實行更加嚴格消防安全管理的理念，而高層民用建筑高度在80-99米（24-32層）基本上是各地高密度街區的常態，一旦形成建筑群火災，逃生救援實施受限更多，此類街區成為火災逃生疏散最困難的地區。

從高密度街區的高層建筑群體來看，火災蔓延主要通過熱輻射、飛火與火焰直接接觸等物理途徑實現，由于建筑間距不足、建筑幾何形態不利，疊加建筑材料燃燒性能控制不當等不利因素，在風環境的共同作用下，極易形成動態、連鎖、跳躍式蔓延的街區空間建筑之間火災“由點到面”災難性蔓延演化過程。高密度街區火災因街區人員、承災體和財富的高度集聚，表現出突出的級聯效應、規模效應和放大效應，火災損失巨大，對其火災風險防控和救援提出了嚴峻的挑戰。

類似本次香港火災高層建筑經歷長時間高溫過火后，混凝土結構及鋼筋損傷嚴重，建筑內部不同區域火災溫度的變化和差異，也導致了其相應部位結構構件遭受不同程度的損傷，整個建筑結構的安全性能大幅下降。如此規模和持續時間火災的后續損傷檢測、鑒定評估和加固改造，因其火場強度高和分布復雜性，會面臨評估準確性、加固技術相容性、結構受力體系復雜性等多方面的嚴峻挑戰。

城市特大火災防控核心在于把握兩個尺度“由點到面”的蔓延機理，爭分奪秒針對性施加控制措施。首要源頭初起滅火是最根本措施，而“由點到面”的火災控制本質上是一個空間滅火與火災蔓延進行的時間賽跑。

一般來說，火災發展過程可分為初起、發展、猛烈、下降和熄滅五個階段，《城市消防規劃規范》在考慮15min消防時間分配基礎上，確定了由接到指令出動1min和行車到場4min構成的5min時間作為消防站空間布局的準則，旨在初起階段實施火災控制，有利于控制和撲滅火災。相應建筑防火規范中，通過在水平和垂直方向劃分設置防火分區和防煙分區，分區之間采取隔離措施以在一定時間內從空間上遏制火災向建筑其余部分蔓延。

針對建筑之間火災蔓延管控，我國《建筑防火通用規范》依據建筑物的耐火等級、建筑高度、使用功能、火災危險性等因素，通過設置防火間距的方式（必要時可采取防爆/火墻等措施）防止著火建筑在一定時間內引燃相鄰建筑，在火災初期通過及時滅火掐滅“點”的發展態勢，在火災發展過程中通過設定時間和條件下有效的防火分隔來控制“面”的蔓延，最終將災難限制在最小范圍，形成遏制火災“由點到面”進一步發展的空間措施。

城市的登高滅火能力通常是有限的，據報道，香港消防處的登高消防車滅火高度只有20米左右，旋轉臺鋼梯車只有50多米，在我國由于造價高，大多城市數量很少。據報道，登高達100m的云梯消防車全國只有40輛。因此，超過18層的高層建筑一旦內部滅火效能不彰，體內蔓延通常難以控制。但是，當高層建筑火災一旦在體內蔓延難以遏制，城市市政給水壓力難以支持進行更高層空間的滅火，若登高消防車或云梯消防車能力受限，再遭遇不利氣象條件，按照基于一定時間控制引燃相鄰建筑規定的防火間距被突破的風險急劇增大。我國《城市綜合防災規劃標準》規定的防火隔離帶是針對街區之間的，而高密度街區建筑之間往往采取了更接近規范界限值的做法，分析到此，街區火災已厄運臨頭。

高密度城市街區布局因各種不利因素的存在會大大加重面臨的火災風險與逃生救援挑戰，而對火災致災因素、蔓延因素進行嚴格管控和治理的要求，及加大適用消防救援裝備配置的需求，都將對城市穩定發展階段的運行與管理形成越來越大的壓力。

規劃視角

3

從空間短板到系統短板，

城市災害的放大器

城市防災是一個復雜系統，由從建筑、街區到城市、區域等不同尺度的孕災（建筑）環境，災害防御（消防）-應急保障（供水、供電、通信）-應急服務（庇護中心、救護醫院、援助站）等防災設施、應急響應系統及管制體系等多個相互關聯的子系統構成，其運行在空間與層級上相互支撐、相互制約、相互級聯，緊密互動，任何環節或節點的局部短板都可能在災害場景中觸發連鎖效應，被迅速放大為整體性效能衰減甚至失效的風險。本次災害中，蔓延、空間與功能連續性的強耦合脆弱性導致的疏散救援效能下降、50-100m的高臺滅火能力局限、高密度街區作業面嚴重不足、登高場地不足等消防系統短板成為火災控制不利和持續蔓延的因素，具有顯著的“短板放大器”效應。

因此，從復雜系統視角分析城市防災，有助于識別隱性的脆弱節點，理解災害由點及面的放大機制，并為提升城市韌性提供系統化路徑。

城市防災系統具有非線性、動態性和涌現性等復雜系統特征，而系統內各組件高度互聯，其韌性不僅取決于單個要素，更取決于組件之間的互動方式。當基層環節的漏洞無法被上層治理結構及時糾偏，便可能在災時暴露為關鍵弱點，形成“短板”。對于城市在防災設施與空間資源方面存在冗余不足與容錯能力偏低情形，局部故障一旦發生，往往會沿系統網絡迅速擴散。基于復雜系統理論，城市防災不能停留在“孤立整改”層面，需轉向“系統治理”，從整體視角識別、治理跨系統、跨空間尺度的脆弱節點。

本次火災充分暴露了空間短板與系統短板疊加耦合形成“短板效應放大鏈條”。空間上，維修工程形成的“全包圍”施工狀態，使腳手架、防護網等材料在外墻之間形成連續可燃界面，顯著降低了火災擴散的空間閾值，而火災擴展到街區尺度，大大影響了消防撲救作業面和登高場地運用；機制層面，監管不到位、施工材料檢驗流于形式以及施工未分期安排，使風險長期暴露而未得到有效化解。

與之對照，倫敦格蘭菲爾大廈火災同樣體現了“短板放大器”效應：外墻可燃包層導致火勢迅速垂直蔓延，而真正顯著放大災害的是系統層級的失效，包括建筑法規的執行缺失、居民被指導采取的“原地不動”策略等，使局部火情升級為整棟災難。此外，2023年北京長峰醫院火災則展示了另一類系統性失效，醫院的違法施工與管理混亂，使豎井未封堵、疏散通道狹窄等空間短板長期存在。但本質上放大災害的，是系統層級監管漏洞（如施工監管、消防驗收等形式化）與應急處置中的信息延誤、操作失誤，體現了防災系統中“監管-操作-應急”鏈條的斷裂，物理風險因基層違規行為及相應監管不彰而持續，最終爆發。

這些案例說明空間短板往往承擔著“引燃”作用，而系統短板則在時間維度和組織維度上放大災害，兩者疊加構成“從點到面，從局部到整體”的多層級放大鏈條。

抑制城市防災系統中的“短板放大器”效應，需要從系統性補短和整體韌性建設入手，通過規劃、監管與技術協同形成阻止短板聯動與放大的結構性條件，阻斷短板耦合與放大路徑。其次，構建基于國土空間規劃的區域風險評估與短板識別機制，將防災納入城市更新、街區改造和高層建筑整治的空間規劃環節，形成“空間—設施—治理”一體化的風險管控體系，減少短板在空間上的聚集與耦合。再者，推動跨部門風險治理，通過多方數據整合，實現對風險鏈、應急資源和設施運行狀態的實時感知與協同調度，以降低“信息短板—操作短板—應急短板”之間的級聯故障概率。最后，提升社區自組織能力與公眾參與度，使基層單元能夠在日常運行中主動識別短板隱患、開展基礎性防災準備，并在災害初期形成有效的自我響應。

規劃視角

4

城鎮化穩定發展期安全防災

的高質量發展仍險關重重

暫勿論何種起火源頭，還是建筑材料使用及監管存在的薄弱環節、維修安全生產漏洞、街區尺度火災防范的挑戰，擬或動用了該城區如此大規模消防隊伍與給水設施救災的凝重，火災發生證實了“宏福苑”是香港當下被拂去灰塵的“那個最短板”，找到這些“最短板”，采取各自適宜的措施，是城市安全與防災的最主要工作，災害經驗表明1%乃至1‰的短板往往才是城市災害點火的發動機、致災體和放大器。

據GDDAT，過去15年僅自然災害，我國年損失水平大致在GDP的0.3-1.28%。從香港大埔火災看我國進入城鎮化穩定發展期的城市，經歷了快速發展期沉淀下來的隱患與短板是我國今后相當長一段時間城市安全與防災的最關鍵問題。

近幾年城市工作中發現，除了消防隱患之外，我國仍有3-10%的抗震不設防城市房屋，正常使用下多次發生房倒屋塌事故的城中村自建房(2023年有測算表明，21城符合“城中村舊改”規模達到9.3億㎡)，短板房屋是大規模災害的致命隱患，城市建設用地中位于抗震不利和危險地段、洪澇用地和高風險地段、地質災害防治不到位地段的，仍有一定存量，危化品重大危險源的個人風險和社會風險空間防御與管控仍面臨艱苦挑戰……

防災設施特別是關鍵基礎設施不時暴露出應急保障能力欠缺問題。供水管網老化、超限服役、部分管材差、平均漏損率高，水壓偏低達到0.4-0.6Mpa,平時即安全保供水平不高，災時應急保障能力極難樂觀；2024年海南遭受“摩羯”臺風襲擊，電力系統不僅暴露出部分骨干網架損壞重、恢復慢等問題，水廠等保底對象也暴露出應急保障不到位的防災基礎設施弊病，應急通信外，民用通信系統防災能力弱疊加當前生產生活的高度依賴，也成為影響災后恢復的重大瓶頸；23.7北京特大洪澇災害中門頭溝地區109國道暴露出的生命通道設防不當、端端不暢、節點不強等更是“致命”現象，類似綜合管廊的建設難，城鎮化穩定發展期關鍵基礎設施保障能力提升在多個方面仍處于繼續破題階段。

因此城鎮化穩定發展期，城市安全防災系統健全周期下的韌性城市建設，擬或城市韌性維度下的城市安全防災規劃建設重點需要回歸初心，需要更堅決地落實習近平同志開創的新時代兩個堅持、三個轉變的基本思想，解決好下面幾個基本問題：

一是堅持把風險短板納入規劃永不間斷。沒治好的災害源、危險源，脆弱的承災體，保障服務差的防災設施，具有類比事故脆弱特征的高暴露街區，災難性致災體，脆弱群體等，在持續規劃建設時關注保留的那個目錄，每次縮短一些，就能從根本上不斷降低人員傷亡和經濟損失。

二是堅持“中災正常、大災可控、巨災可救”的城市防災基本目標。工程設防為基礎、防災設施為重點、空間防御為保障、應急救災為補充是城市防災系統的基本構成。空間防御的重點任務是找到重點設防與防護和應急保障與服務對象，做好應急避難、醫療、消防、指揮、物資等服務布局，融合應急供水、交通、供電、通信等基礎設施保障布局，打造強韌的空間防災系統。

三是不斷探索完善用地安全的規劃管控與治理。用地防災選址和安全布局一直是規劃行業關注的重點問題，作為重要空間治理措施的災害風險區是最近幾年國土空間規劃中安全與防災的焦點之一，探索災害致災風險（Hazard）線的評估、劃定和管制仍需要堅持完成。災害源致災體的防護空間，蓄滯洪、澇水調蓄、災害效應緩沖等容災空間，非工程措施納入防災效用和長期治理的適災空間，災后救援、避難、救助等場所需要的服務空間，是傳統規劃防災設施用地、防災功能復合廊道等基礎上的防災空間新面向，是治理災害風險的“新型工程措施”，與當前城市更新的切合性更強，今后可能會產生需采取多種措施達到抗災設防標準的“復合設防空間”。

四是空間治理和災害治理的相互促進是城市更新發展的可用動力。新形勢下，城市更新是一個長期任務，而災害治理中的防災能力系統性提升也無法一蹴而就，數十年尺度的長周期效應在許多國家都得到了體現。日本的防災街區整備、大地震特別舉措等，美國的HMGP（Hazard Mitigation Grant Program）、BRIC（Building Resilience of infrastructure and community）、PDM（Pre-Disaster Mitigation）、FMA（Flood Mitigation Assistance）等長期專項支持舉措，成為了都市更新、社區治理、關鍵基礎設施平災水平一致性提升的關鍵動力。我國城鎮化穩定發展階段，由于我國城鎮化快速發展的階段性特征，各類設施進入性能衰退期也具有明顯的階段波動特征，城市更新需求和防災需要空間與時間上高度切合，探索中國式的兩者相互成就路徑愈顯迫切。

城市安全防災的底線和短板仍是“十五五”期間和2035年前災害治理的重中之重，城市安全與防災的工程與空間系統也依然是城市韌性建設的基石，工程設防和空間防御是城市中國土安全防災的物理維度，以災害致災風險區為核心風險防治要素，防災設施和防災空間為核心效能要素，風險控制線為核心管制要素，災害重點防御區和災害重點防御工程為核心治理要素，穩固基礎，優化增量，形成剛性、彈性和韌性相配合的空間安全秩序，實現和保持多水準防災目標下的諸階段、各環節性態要求，形成新時代國土空間設防、布局、管制和治理的城市安全與防災系統，以建立國土空間安全價值，實現可持續發展。

參考文獻（上滑查看全部）

[1]政府各部門全力應對大埔五級火警，大埔火警特別通知，大埔五級火警，加開臨時庇護中心和跨部門援助站，教育局公布大埔五級火警相關安排，https://sc.isd.gov.hk

[2]陸韜, 劉燕, 李佳, 董驍. 我國供水管網漏損現狀及控制措施研究[J]. 復旦學報(自然科學版), 2013, 52(6): 807-810+816.

[3]中華人民共和國住房和城鄉建設部，國家市場監督管理總局，城市綜合防災規劃標準GB\T 51327-2018，中國建筑工業出版社2019.

[4]中華人民共和國住房和城鄉建設部，國家市場監督管理總局，城市消防規劃規范GB 51080-2015, 中國建筑工業出版社2015.

[5]中華人民共和國住房和城鄉建設部，國家市場監督管理總局，建筑防火通用規范GB 55037-2022 中國計劃出版社2023.

[6]中華人民共和國住房和城鄉建設部，國家質量監督檢驗檢疫總局，建筑設計防火規范GB 50016-2014（2018年版） 中國計劃出版社2018.

[7]http://m.digipub.cc/dy/article/KFC4NVN50556ALLY.html

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