從芬太尼前體出口管控看中美禁毒合作新動向 解讀商務部公告73號

一、前言

2025年11月10日，商務部會同公安部、應急管理部、海關(guān)總署和國家藥監(jiān)局聯(lián)合發(fā)布商務部公告2025年第73號（關(guān)于調(diào)整《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學品管理目錄》《特定國家（地區(qū)）目錄》的公告），宣布將美國、墨西哥、加拿大增列入《特定國家（地區(qū)）目錄》，并對向這三個國家出口的13種易制毒化學品的出口實施許可證管理。這一看似技術(shù)性的行政許可措施，實則是中美在芬太尼問題上重新走向合作的標志。

本公告的出臺并非孤立事件，而是中美兩國在經(jīng)貿(mào)、禁毒等領(lǐng)域長期博弈與政策協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。通過10月底的中美元首釜山會晤和雙方經(jīng)貿(mào)團隊在吉隆坡展開的磋商，雙方就以下事宜達成一致意見：美方取消對中國商品加征的10%“芬太尼關(guān)稅”，中方則加強對北美地區(qū)的易制毒化學品的出口管理。

中美雙方在禁毒領(lǐng)域所展現(xiàn)的合作姿態(tài)，并非一蹴而就。要深刻理解此番政策調(diào)整的戰(zhàn)略意義，首先必須厘清芬太尼及其前體化學品的管制體系，并回顧中美兩國在此問題上錯綜復雜的分歧與合作歷程。

二、芬太尼及其前體化學品的管制與中美分歧

眾所周知的是，在2025年初，特朗普政府以中國未能有效管控芬太尼前體化學品出口為由，通過行政命令對中國商品加征最高達20%的關(guān)稅。中方對此多次指出，美方以芬太尼為由對中國加征關(guān)稅“毫無根據(jù)”，是“典型的保護主義、單邊主義和霸凌主義行徑”。實際上，中美在芬太尼議題上的互動，遠非近期才開始，它經(jīng)歷了一個從執(zhí)法合作到貿(mào)易摩擦，再尋求新的解決方案的復雜過程。

（一）芬太尼及其前體化學品的國際與國內(nèi)管制

芬太尼是一種強效合成阿片類藥物，自其于1959年首次被合成以來，其一直被用作醫(yī)療領(lǐng)域的止痛藥和麻醉劑。由于芬太尼具有濫用和成癮風險，聯(lián)合國于1964年將其納入國際管制范圍。

我國長期以來一直嚴厲打擊芬太尼類物質(zhì)犯罪。在2013年版《麻醉藥品品種目錄》中，列管13種芬太尼類物質(zhì)。在《非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補目錄》中，2015年10月列管乙酰芬太尼等6種芬太尼類物質(zhì)；2017年3月列管卡芬太尼、呋喃芬太尼、丙烯酰芬太尼和戊酰芬太尼4種芬太尼類物質(zhì)；2018年9月列管四氫呋喃芬太尼和4-氟異丁酰芬太尼2種芬太尼類物質(zhì)2019年4月，中國發(fā)布《關(guān)于將芬太尼類物質(zhì)列入〈非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補目錄〉的公告》，將25種芬太尼類物質(zhì)列入管制目錄，超過聯(lián)合國規(guī)定管制的21種。

針對芬太尼類物質(zhì)前體的管制，我國已列管4-ANPP、NPP、4-AP、1-boc-4-AP、Norfentanyl等5種芬太尼類物質(zhì)前體，聯(lián)合國2024年之前納入管制的芬太尼類物質(zhì)前體已經(jīng)全部完成列管。聯(lián)合國在2024年底納入管制的4-哌啶乙烯縮酮、1-叔丁氧羰基-4-哌啶酮，我國公安部等六部門已于2025年6月20日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于將4-哌啶酮和1-叔丁氧羰基-4-哌啶酮列為易制毒化學品管理的公告》，將其列入《易制毒化學品管理條例》附表《易制毒化學品的分類和品種目錄》予以管制。

（二）中美在芬太尼治理方面的分歧

中美在芬太尼治理上曾有過成功的執(zhí)法合作。早在2017年12月，兩國執(zhí)法部門便聯(lián)合成功破獲了首起芬太尼走私案件。當時，根據(jù)美國國土安全部移民海關(guān)執(zhí)法局駐廣州辦公室通報的線索，中國公安部組織警力順線偵查，全鏈條摧毀了一個非法加工、販賣、走私芬太尼等毒品的犯罪團伙，繳獲芬太尼11.9公斤。該案于2019年11月由河北省邢臺市中級人民法院一審公開宣判。這一案件成為中美執(zhí)法部門個案合作的成功典范。2022年7月，美國白宮國家禁毒政策辦公室高級顧問在國會聽證中稱，中方在2019年實施的管制政策使得從中國直接運往美國的芬太尼及芬太尼類物質(zhì)幾乎降為零，其還特別指出，中國執(zhí)法機構(gòu)在西半球截獲大量芬太尼前體及“前前體”化學品。

盡管存在執(zhí)法合作，但美國國內(nèi)阿片類物質(zhì)危機持續(xù)加劇。美方在未能充分解決其國內(nèi)監(jiān)管不力這一根本問題的背景下，逐漸將矛頭指向中國，質(zhì)疑中國對芬太尼前體化學品的出口監(jiān)管有效性，認為相關(guān)物質(zhì)能夠不受限制地通過海關(guān)渠道進入國際貿(mào)易流向，并最終流入美國。2023年9月15日，美國總統(tǒng)拜登將中國列入美國全球主要非法毒品生產(chǎn)國和販運國名單，其背景是2022年12月《美國法典》第5555(b）條的修訂，將“主要非法毒品生產(chǎn)國”的定義擴展至“對美國構(gòu)成重大影響的非法毒品的前體化學品的生產(chǎn)國”。對此，我國外交部作出回應：“美方所謂認定沒有事實根據(jù)，純屬惡意抹黑，中方對此堅決反對，已向美方提出嚴正交涉。”

2025年2月1日，美國政府以“打擊芬太尼走私”為由，對所有中國輸美商品加征10%的關(guān)稅，同時，美國還將對墨西哥、加拿大輸美商品加征25%的關(guān)稅，其中，對加拿大能源產(chǎn)品的加稅幅度為10%。同年3月3日，美國再次以芬太尼問題為由，提出對中國輸美產(chǎn)品再加征10%關(guān)稅。至此，美國對所有中國商品加征的20%芬太尼關(guān)稅延續(xù)至2025年10月30日，目前仍有10%的加征關(guān)稅。

三、商務部公告2025年第73號的規(guī)范解析

商務部公告2025年第73號的公布本質(zhì)上是對《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學品管理目錄》《特定國家（地區(qū)）目錄》進行的一次調(diào)整，其上級規(guī)范由低至高的位階依次是《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學品暫行管理規(guī)定》《易制毒化學品進出口管理規(guī)定》《易制毒化學品管理條例》和《對外貿(mào)易法》。以下，本部分將結(jié)合上述法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件，對商務部公告2025年第73號展開解析。

（一）何謂“易制毒化學品”

按照《易制毒化學品管理條例》的定義，易制毒化學品分為三類：第一類是可以用于制毒的主要原料，第二類、第三類是可以用于制毒的化學配劑。目前，《易制毒化學品進出口管理規(guī)定》同樣遵循了上述定義，其具體種類見《易制毒化學品管理條例》附表所列可用于制毒的主要原料及化學配劑。

需要說明的是，《易制毒化學品進出口管理目錄》與《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學品管理目錄》并非一一對應的關(guān)系。譬如，乙醇、碳酸鈉（純堿）和碳酸氫鈉（小蘇打）等常見的食品原料或添加劑，其并未被列入《易制毒化學品進出口管理目錄》，但屬于《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學品管理目錄》的管理范圍。對于上述物項，此外，商務部公告2025年第73號新增的13種受管控物質(zhì)，同樣并非全部屬于我國過往法律意義上的易制毒化學品。例如，“1,4-二氧雜-8-氮雜螺[4.5]癸烷”在此前從未被列入易制毒化學品的相關(guān)目錄中，但其系合成芬太尼的關(guān)鍵前體、在化學合成中相對容易被轉(zhuǎn)化為受嚴格管制的4-哌啶酮，故我國對其流向美墨加三國實施嚴格管控。

（二）何謂“特定國家（地區(qū)）”

從規(guī)定的位階來看，《易制毒化學品進出口管理規(guī)定》與《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學品暫行管理規(guī)定》的效力層級一致，只不過，《易制毒化學品進出口管理規(guī)定》第五十四條規(guī)定了“《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學品暫行管理規(guī)定》中與本辦法規(guī)定不一致的，從其規(guī)定”。換言之，《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學品暫行管理規(guī)定》還屬于特別法，應當優(yōu)先適用。

特定國家通常被認定為毒品制造、走私或濫用風險顯著高的區(qū)域。原先被列入《特定國家（地區(qū)）目錄》的緬甸、老撾和阿富汗，屬于公認的毒品產(chǎn)地。商務部公告2025年第73號新增的三個國家，美國和加拿大顯然不屬于此列，但卻是芬太尼及相關(guān)物質(zhì)的流入國，此外，正如上文所述，美國政府在今年年初也對墨西哥和加拿大輸美商品加征關(guān)稅。

（三）易制毒化學品的出口監(jiān)管

我國向來嚴格管控易制毒化學品的出口。早在1988年，我國開始對醋酸酐、乙醚、三氯甲烷三類可供制造毒品的化學品實施管控。1993年，我國對《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥品公約》所列舉的22種易制毒化學品實施出口許可證管理，并于同年發(fā)布《易制毒化學品進出口管理暫行規(guī)定》和《易制毒化學品進出口管理規(guī)定》。2005年，商務部等多部門聯(lián)合出臺《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學品暫行管理規(guī)定》。至此，我國出口易制毒化學品的法規(guī)體系基本形成。

盡管易制毒化學品并不屬于嚴格法律意義上的兩用物項，但依據(jù)《易制毒化學品進出口管理規(guī)定》，經(jīng)營者申請進出口易制毒化學品，應通過商務部兩用物項和技術(shù)進出口管理電子政務平臺如實、準確、完整填寫《易制毒化學品進（出）口申請表》，并提交電子數(shù)據(jù)，商務主管部門審查后并作出是否許可的決定，發(fā)放《兩用物項和技術(shù)進（出）口批復單》，經(jīng)營者憑《兩用物項和技術(shù)進（出）口批復單》依據(jù)《兩用物項和技術(shù)進出口許可證管理辦法》有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)兩用物項和技術(shù)進（出）口許可證。

為防止易制毒化學品被用于制造毒品，《易制毒化學品管理條例》還專門設(shè)立了國際核查制度。根據(jù)《易制毒化學品進出口國際核查管理規(guī)定》，《國際核查易制毒化學品管理目錄》所列易制毒化學品的進口、出口實行國際核查管理制度。上述管理目錄雖僅羅列了33種易制毒化學品，但這并不意味著國際核查的范圍僅限于此，如果企業(yè)向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學品，那么相關(guān)貨物均需實施國際核查。

四、結(jié)語

總體而言，商務部公告2025年73號針對美加墨三國實施的《向特定國家（地區(qū)）出口易制毒化學品管理目錄》，不僅是中美經(jīng)貿(mào)談判的成果，也是中國持續(xù)履行國際禁毒義務的體現(xiàn)。例如，美國緝毒署在5月發(fā)布的年度報告中指出，2024年全年芬太尼純度持續(xù)下降，這與墨西哥制毒團伙獲取關(guān)鍵前體化學品受阻的跡象相符。美國海關(guān)及邊境保護局數(shù)據(jù)也顯示，2024年在邊境截獲的芬太尼數(shù)量有所減少，且將繼續(xù)下降。考慮到美國目前仍對所有中國輸美商品仍保留10%的加征關(guān)稅，未來中美在打擊芬太尼非法販運方面仍有進一步合作的空間。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所 海關(guān)與財稅團隊 陸怡坤律師