CCSC會議④｜世界旅游城市聯合會專家委員會副主任張輝：“十五五”中國旅游產業創新與發展路徑

11月19日，世界運河歷史文化城市合作組織（WCCO）的品牌活動之一——2025運河城市精品景區合作機制（CCSC）會議在桂林興安召開。圍繞運河文化保護傳承、文旅產品創新研發、市場資源共享等主題，專家學者們共同探索文旅產業創新發展新路徑，攜手打造世界級運河文化旅游目的地。世界旅游城市聯合會專家委員會副主任、中國旅游發展與改革咨詢委員會委員、國家文化和旅游部“十四五”規劃專家委員會委員、北京交通大學現代旅游研究院院長張輝，分享了“十五五”中國旅游產業創新與發展路徑。大運河傳媒現整理專家錄音，以饗讀者。

大運河傳媒訊 （董明 朱桂艷）在“十五五”開局之際，中國旅游產業正站在高質量發展的新起點。張輝在CCSC會議上系統闡述了“守正創新、提質增效、融合發展”三大原則，并提出十大發展路徑，涵蓋需求側改革、綠色旅游、體制機制創新、國土空間規劃等關鍵領域。張輝強調，旅游不僅是經濟產業，更是民生產業與文化載體，必須從“有意思”走向“有意義”，推動旅游與文化、生態、社會協同發展。

“十五五”旅游發展的目標與方向

根據2025年10月28日發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》及權威研究分析，“十五五”旅游規劃的核心方向將圍繞旅游強國建設展開，重點聚焦高質量供給、文旅融合、國際競爭力提升等領域。 “十五五”中國旅游發展的目標和方向什么？習總書記在去年5月 17 號的重要批示上已經說清楚，三個原則：守正創新、提質增效、融合發展。

守正創新是旅游發展的方向問題。守什么正，創什么新？我認為守正就要守有意義的旅游，有文化目的的旅游，綠色的旅游，賦能的旅游。現在的很多旅游現象沒有守正，疫情后，中國旅游出現了很多熱點，貴州村超、淄博燒烤、特種兵、天水麻辣燙、開封王婆說媒等等，這種現象我總結一下是：有意思、無意義。如果中國旅游都朝著這個方向走，以文塑旅的目標怎么實現呢？旅游賦能社會經濟發展怎么實現？所以中國旅游發展要有意義，在此基礎上圍繞制度、產品、模式、組織、管理進行創新。

提質增效是旅游發展需要解決的核心問題 。中國現在有358 家5A 景區，有相當一部分的5A 景區是沒有效益或者效益很低的，作為一個高品質的或高等級的旅游景區，如果你沒有效益，怎么來體現你的品質體現你的核心競爭力？提質增效不僅是我們景區要做，旅游相關的各行各業，包括旅行社、酒店等等，都應該在十五五期間放大它的經濟效益和社會效益。

融合發展是中國旅游發展的路徑問題。目前整個旅游的新玩法、新空間、新地標都層出不窮，這些要通過旅游與相關產業的深度融合才能實現。

“十五五”旅游產業創新與發展的路徑

那么十五五中國旅游產業創新與發展的路徑是什么？怎樣實現守正創新、融合發展和提質增效？今天主要從宏觀層面談一談。

（1）以民生產業的特點為出發點，解決旅游需求側的制約問題

如總書記所說，旅游是民生產業，從這個角度出發，要解決旅游需求側的自由。中國旅游發展了 45 年，我們推動旅游發展往往是從供給側來發力。市場有兩側，需求側和供給側。由于我們采取了政府主導性戰略，或者長期處在一個短缺經濟下的思維，往往從供給側來發力。我們有一個這樣的邏輯，有供給就會有需求，通過供給側發力來帶動需求的發展。但隨著中國社會經濟發展，不僅要從供給側發力，更重要從需求側發力。2023 年下半年以來，中國入境旅游發展非常快，怎么發展起來的呢？就是從需求側發力，從解決入境旅游的便利化問題入手，如簽證便利化、支付便利化、網絡便利化。

再看國內旅游從哪來的？從1999年開始，我們采取上借下拉形成三個黃金周，結果我們國內旅游井噴了，每年以 12% 的速度增長，達到了 2019 年的 60 億人次。再看中國出境旅游怎么發展，2007年我們采取兩個辦法，一是調整了中國公民每年換匯的額度，從2萬美金調整到5萬美金。二是公安部門和外交部門放寬了中國公民辦理護照的條件，結果中國的出境旅游開始每年以 20% 的速度增長， 2019 年出境旅游達到了1億人次。你看，無論近年的入境旅游發展，還是國內旅游發展，出境旅游發展，都是從需求側推動。因此，十五五要想推動中國旅游發展，在保持供給側發力同時，要研究需求側的問題。

舉個例子，10 年前我們已經意識到要通過帶薪休假來解決我們公共假期過于需求集中的淡旺季的問題，提出到2025 年全國實行帶薪休假。很好，但這里頭的靈魂在我們的教育，孩子不放假，大人能帶薪嗎？我們是兩假期制度，寒假和暑假。寒假基本上用不成，因為要過年了，放暑假的 7、8 兩個月，全國各個景區人滿為患，都是大人帶著孩子去旅游，主要是研學。能不能在需求側調整下，兩假期制度變成四假期制度，再配合我們帶薪休假，旅游需求就不會像暑期那樣過于集中。這方面浙江已經開始實踐，增加了春假和秋假，但時間太短，只有一周時間。再比如大家知道我們現在進入度假旅游時代，度假旅游的一個最好的形式就是房車。我們在車輛管理中對應的駕照，只有 a 本和 c 本，沒有房車概念。拿 c 本的人來講，你要想開房車，對不起，按照小轎車對待，不能超過 6 米。大家想一想，我們中國人出去度假，是一種家庭度假，兩個大人帶著自己的孩子，甚至帶著雙方老人， 6 米的房車，空間太逼仄了。所以我們要在需求側上做點文章，拿 c 本的人經過一個特殊考試就可以開 6 米以上 10 米以下的房車，那像新疆、西藏、甘肅、內蒙的旅游玩法將發生實質性改變，通過這樣的需求側調整可以帶動旅游裝備制造業發展。所以十五五期間，需求側發力已經成為推動中國旅游高質量發展的關鍵。

（2）以綠色旅游方式為切入點，解決旅游的三大和諧問題

要以綠色旅游方式為切入點來解決和諧問題，這更是我們現在目前中國旅游高質量發展的重點。綠色旅游核心表現在三個和諧，人與自然、人與人及人的自身和諧。人與自然的和諧，主要是通過景區賽道；人與人的和諧，是通過旅游街區賽道來完成；人的自身和諧要通過度假區賽道來完成。但這三個賽道都存在了很大的問題。我給你舉個例子，云南野象谷要沖5A級景區，野象谷是兩個主人，旅游者是一個主人，野象也是一個主人。所以國外為什么把旅游者不叫旅游者，叫到訪者，你是到人家訪問的。野象的生活習性和人的旅游方式必然有沖突。 5A 級景區強調的是以人為本，那 1000 分都站在以旅游者為本的基礎上來思考，包括標識體系、游覽體系、游客中心、游步道等等，但在野象谷，如果你以人為本以游客為本，來思考游線、燈光、標識、接待設施，那就肯定破壞了野象的生存的環境，這就是人與自然的和諧問題。人與人的和諧問題更多，特別是旅游進入到場景化以后，旅游街區既有原住民，也有旅游者，還有商鋪，就存在著三區合一，你既是景區又是街區，還是社區，在旅游發展中怎么處理人與人和諧問題啊？第三個是人的自身和諧的度假區。

我們做了 85 家國家級度假區，最近暫時停了。為什么要停呢？現在很多地方連度假區到底干什么都弄不清楚，實際上度假區第一個放空，第二個要賦能，度假區在放空的環境、放空的設施的共建方面我們做的還很差，在賦能方面更做的不夠。

（3）以機制與體制改革為突破點，解決旅游深度融合問題

要以體制與機制改革為突破點來解決旅游深度融合。我們提出文化和旅游的深度融合，但是文化和旅游是兩個不同的機理，文化是一個事業單位，旅游是一個企業單位，文化和旅游的融合必然發生機制碰撞，有些問題很難解決。比如暑期研學游，大量的游客沖著博物館去，所以博物館的預約就成了大問題影響到旅游的體驗和行程。開早場、開夜場就可以解決這個問題了，為什么開不了呢，人家是事業單位，朝九晚五，憑什么要加班呢？不改革這類問題，文化和旅游深度融合僅僅停留在表面上。再比如說旅游和航空公司，最近我看了一個資料，中國的二線城市、三線城市的航線減少率達到了 30% 多。因為這些地方要發展旅游，就要開航線，就要給航空公司補貼。最近經濟下行，地方政府拿不出錢補貼，航空公司就把航線取消了。所以要解決深度融合問題，必須在機制上、體制上來形成新的創新、新的政策。

（4）以國土空間旅游功能新增為切入點，解決旅游空間形態構建問題

要以國土空間旅游功能的新增為切入點，來解決旅游空間問題。發展旅游必須是要有空間的，發展觀光旅游要有景區空間，發展度假區度假旅游要有度假區，發展技能性旅游要有基地，發展研學旅游要有營地。不同的空間形態從哪來？原來觀光旅游是借窩下蛋，像5A級景區，要么是風景名勝區，要么是文保單位，要么是宗教場所，要么是森林公園。

現在進入度假時代，我們要創造度假區、創造基地、創造營地，你就必須要有新的空間，涉及到功能區劃。旅游用地，一直是困擾中國旅游發展的問題。每一個國家都有國家度假地，連日本都有北海道國家度假地，我們 14 億人口，度假地在哪？旅游的高質量發展和旅游強國建設，涉及到空間形態怎么去構建。

（5）以國家區域戰略為支撐，解決地區旅游發展不平衡問題

要以國家區域戰略為支撐來解決我們旅游發展不平衡問題，就涉及到我們空間關系問題，我們有東北、西北、中部、沿海，受經濟發展的階段性影響，每一個地區來講解決旅游重點問題是不一樣的，所以不能采取一刀切的辦法，要針對不同地區來進行施策。比如，新疆發展階段是觀光旅游階段，浙江江蘇已經進入了度假時代，要根據區域發展戰略來進行調整。

（6）以功能和場景創新為立足點，盤活旅游資源與資產

要以功能與場景創新為利益點來盤活旅游資源。從 2012 年到2018 年，全國在旅游領域砸了8萬億資產，有相當一部分資產是無效資產、低效資產，這些資產資源怎么去盤活？恐怕是 十五五必須要解決的問題，要通過功能和場景來盤活資源。目前的A級景區全國是 18000 家，除了少數頭部景區，其他景區為什么還要守著觀光旅游這條路？那你可以通過功能化的改造，朝度假區走、朝營地走、朝基地走，如盤活山水資源發展基地旅游。頭部景區要挖掘自己的文化內涵，朝著世界級景區努力，這個也是推動旅游高質量發展的關鍵。

（7）以打造世界級旅游城市和中國式旅游文化建設為切入點，解決入境旅游發展問題

要以打造世界級旅游城市和中式旅游文化建設為切口。一個國家的旅游發展，入境旅游是根本，但是我們把入境旅游這個根本丟了，地方一說發展旅游，從來沒有入境旅游概念，都是國內旅游。2023 年來，總書記多次批示以后，把這個根本找出來了。發展入境旅游有兩個點，第一要打造世界級旅游城市。桂林是唯一一個世界旅游城市，未來來講，西安、成都、北京、上海這些都應該成為世界級旅游城市，因為它是發展入境旅游的基本點。

第二是中式旅游文化。這 45 年來，我們重視硬件，但是對中式旅游文化建設是忽視了。比如山東提出了好客山東概念，但不能僅僅停留在口號上，怎么樣落實接待方式，怎么樣落實禮儀？實際上從中華民族的傳統來講，有朋自遠方來，不亦樂乎，是最高的待客禮節。但是我們在這塊沒做好。要解決入境旅游發展問題，一定要把中式旅游文化高高舉起，來形成全世界認同的文化體系。特別是從度假區旅游來講，把山水文化、國學文化、傳統文化、中醫藥文化結合在一起，打造最牛的中式度假文化，當然還有中式的觀光文化等等，很多很多。大家想想，韓國做了一個醫美，就成為世界的重要旅游目的地，那中國可挖掘的文化太深太深了。

（8）以縣域旅游發展為著眼點，解決旅游城鄉一體化問題

要以縣域旅游發展為著眼點，解決城鄉一體化。縣域旅游的發展是我們中國旅游的很重要的一個空間，把縣這一塊抓好，那我們的國內旅游發展，我們入境旅游發展就有基點了。我們最早搞全域旅游發展，就是要把縣域旅游做起來。縣域是連接城市旅游和鄉村旅游的一個節點，把它做好了，對整個城市旅游，對鄉村旅游是做了貢獻。特別是鄉村旅游可以說是中國旅游形態中對社會發展貢獻率最高的一個。最早鄉村旅游的 1.0 版的農家樂，現在我們發展 3.0 版民宿，原來我們認為農家樂是低檔次，現在誰敢說民宿是低檔次旅游？它代表了一種身份。一方面旅游者的愿意去住民宿，第二個一大批有知識的青年，一大批企業家回鄉搞民宿，為我們鄉村振興奠定了很深厚人才基礎。

（9）以支柱產業培育為切入點，解決旅游便利化問題

要以支柱產業培育解決旅游便利化問題。十五五部門要思考怎么樣通過政策調整，創新路徑來解決旅游便利。不僅是旅游者的便利化，還有旅游經營主體的便利化。發展旅游市場，一邊是需求，一邊是供給。現在旅游大部分民營企業家在這創業，那你還必須要解決他的便利化問題。我們不能讓企業家只講情懷，要實現旅游者的便利化，同時也要為旅游經營者提供便利化，這是政府的責任。

（10）以構建新型旅游治理體系為基本點，解決旅游高質量發展問題

要以構建新型旅游治理體系為基本點。我們怎么樣把政府力量、企業的力量調動起來？關鍵一點就是我們中間的協會、商會。這些年，旅游主要是政府重視，政府主導，但是我們忽視了主體，所以要構建政府、企業、協會，形成合力的治理體系。這對下一步中國旅游高質量發展起著關鍵作用。

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制作 曹宇

編校 延晨 徐蓉

一審 桂艷 張莉

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