投資于人，什么意思

2025年初，“投資于人”被首次寫入政府工作報告。如今，這個提法也出現(xiàn)在“十五五”規(guī)劃建議中，并與“投資于物”的發(fā)展邏輯，形成了承上啟下而又對立統(tǒng)一的關(guān)系。

相比從前“以人為本”的理念，眼下“投資于人”的提法，顯得更實際和具體，它明確了切切實實的資金資源傾斜，又希望從中發(fā)掘新的增長空間，并為此呼喚一種新的投資觀、政績觀、發(fā)展觀。

對此，南風窗與上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院特聘教授陸銘展開了對話。他受聘擔任國家“十五五”發(fā)展規(guī)劃專家委員會專家，而多年來，他從城市經(jīng)濟學、空間經(jīng)濟學的視角觀察生產(chǎn)要素、人力資本如何在城市和區(qū)域中流動、集聚和積累，思考那些關(guān)于“發(fā)展”的問題，去建言獻策。

上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院特聘教授陸銘

過去40年，圍繞基建、房地產(chǎn)而展開的投資與建設(shè)，助力了中國經(jīng)濟的高速擴張，也塑造了地方發(fā)展的“硬邏輯”——只要有項目、有土地、有資金，就有增長。然而，當人口紅利逐漸消退、外部環(huán)境趨緊、投資回報率持續(xù)下行，“以物為中心”的增長方式正在觸及邊界。

“投資于人”的提出，正是對這一增長模式的補充與完善。

中國正在經(jīng)歷一場從“物的積累”到“人的積累”的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變——這是資源投入的再分配，也是政策理念的更新：未來的競爭，不再取決于誰建得更多，而是取決于誰能讓人更有活力、更有創(chuàng)造力。

它需要社會各界進一步解放思想，理解人的需求、人的選擇、人的規(guī)律。

突出人的價值

南風窗：從“投資于物”到“投資于物和投資于人緊密結(jié)合”，怎么看待這背后的重要轉(zhuǎn)變？

陸銘：“投資于人”有三個含義。第一，從全世界人類經(jīng)濟和社會發(fā)展的普遍規(guī)律來講，會經(jīng)歷一個物質(zhì)資本快速積累到逐漸放緩的過程，而后人力資本的積累成為新的經(jīng)濟增長動力。

我們國家也是這樣，早期在發(fā)展水平相對低的時候，大量的物質(zhì)投資，比如基礎(chǔ)設(shè)施、城建、制造業(yè)的廠房產(chǎn)線開工，大大促進了生產(chǎn)力水平。到了經(jīng)濟發(fā)展的中后期，投資于物的邊際效益增長減弱，而新的生產(chǎn)力尤其需要科技創(chuàng)新，依賴于對人的投資。

2024年5月17日，四川南充，蓬安縣職業(yè)中學的學生在學習工程測量測繪技術(shù)

第二，普遍規(guī)律基礎(chǔ)之上，中國還有自己的結(jié)構(gòu)性問題。在經(jīng)濟高速增長時期，我們在一些領(lǐng)域的“投資于物”過頭了，產(chǎn)生一些結(jié)構(gòu)扭曲。因為我們對官員的激勵和考核，總是要最大化本地的GDP和稅收，制造業(yè)領(lǐng)域的招商引資成為地方政府的焦點，稅收體系也依賴于生產(chǎn)端的增值稅。

投資于物見效快，等一個地方投資過度、產(chǎn)能過剩問題暴露出來的時候，官員也已經(jīng)離任升遷了；而對于“投資于人”，地方政府總覺得短期看不到回報，沒那么重視。

第三，受傳統(tǒng)觀念影響，許多人對消費和服務還是有觀念上的障礙，比如文娛旅是奢侈浪費，或者企業(yè)比較容易接受花錢買機器，但不大愿意為培訓、咨詢等服務付費，也制約了跟“投資于人”相關(guān)的內(nèi)容。

熱鬧的演唱會現(xiàn)場，是人們放松心情的好去處/圖源：圖蟲·創(chuàng)意

現(xiàn)在我們講要讓消費成為拉動經(jīng)濟增長的新動力，實際上大量潛力就來自教育、健康、文旅這樣一些消費領(lǐng)域，既包括公共基礎(chǔ)服務的消費，也包括個性化服務的消費，需要社會從“投資于物”向物與人并重轉(zhuǎn)變。

這不是說不要“投資于物”了，“投資于人”也包含相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和物質(zhì)條件的需要，比如建學校和醫(yī)院。

松 綁

南風窗：教育、醫(yī)療是政府“投資于人”的主要領(lǐng)域，過去這部分民生支出一直都在，有什么不足？從“投資于人”的視角出發(fā)，有哪些關(guān)鍵的問題需要解決？

陸銘：教育是城市經(jīng)濟可持續(xù)增長的決定因素之一。但中國人平均受教育年限大概要比發(fā)達國家低三四年，新加坡和韓國等，都是在二戰(zhàn)以后進入高收入國家行列的，這些新興的高收入國家在進入高收入國家行列之前，就已經(jīng)普及高中階段教育，這方面我們還有差距。

中國教育還面臨資源的空間錯配問題。今天人口流動的規(guī)模非常大，2020年，全國流動兒童7109萬人，留守兒童6693萬人，受人口流動影響的兒童合計1.38億人，占中國兒童總?cè)丝诘?6.4%。尤其是人口流入多的一些超大和特大的城市，還不能滿足外來人口子女的入學需求，仍然有積分門檻，積分達標才能上公辦學校。

9月，成都市教育部門創(chuàng)新實施幼兒滿三歲即時入園政策，打破以往“每年9月集中入園”的固有模式/新華社記者 王曦 攝

我們的目標是公共服務按照常住人口來配置，中小學教育資源的空間分布跟目前人口流動之后的空間分布更好地匹配。換言之，孩子跟爸媽進城，就能在城里接受普惠的公辦教育。

教育也影響就業(yè)質(zhì)量。大學生、社會青年如何順應科技發(fā)展趨勢和新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，靈活就業(yè)人員如何提高就業(yè)質(zhì)量，都需要加大人力資本投資。

醫(yī)療也面臨人口跨地區(qū)再配置的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)在人口流入地總體來講資源是不夠的，人口流出地出現(xiàn)了資源閑置，但質(zhì)量仍然存在巨大的差別

當中還有個盲點，醫(yī)療需求是分層次的。人們有基礎(chǔ)保障性的醫(yī)療需求，也有高品質(zhì)醫(yī)療服務的需求。我們國家總體上是把醫(yī)療和教育當作公共事業(yè)來對待的，面向大眾做基礎(chǔ)保障，但是高收入人群有意愿有能力為高端服務買單，所以有很多人出國篩查癌癥、做醫(yī)美，在海外買商業(yè)保險，因為一些高端服務，國內(nèi)欠缺，養(yǎng)老也是同理。

高端服務不被納入公共支出的范圍，就應該放開市場，允許包括海外資本在內(nèi)的各類資本進入，既可以創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和經(jīng)濟增長的空間，也滿足了多元的消費需求，不需要舍近求遠到國外去消費，把稅收、就業(yè)崗位給了別的國家。

醫(yī)療也面臨人口跨地區(qū)再配置的挑戰(zhàn)/圖源：圖蟲·創(chuàng)意

南風窗：也就是說，投資于人的“資”并不局限于“財政資金投入”，來源和形式是多樣的？

陸銘：屬于公共服務的，應該是由政府來投入，但是一些“準公共服務”，或者是醫(yī)療、健康、教育這些具有公共服務性質(zhì)、但存在差異化需求，而政府的資源有不足，民間又有投資的意愿，為什么不可以把它放進來，讓社會各類資金進入這個領(lǐng)域一起做事？

比如上海是一個國際化大都市，有很多海外人才在這里就業(yè)安家，他們的子女需要讀國際學校，資源非常緊張。我們在二十屆三中全會時已經(jīng)提出，可以讓國外的理工科大學到中國辦分校，還有外資的獨資醫(yī)院，都開了口子。在財政承壓的情況下，讓社會資金辦教育是一種不花公共財政的辦法，未來可以再放得開一點。

南風窗：可以理解為，“投資于人”可投的不是只有錢，政策本身也是稀缺資源。

陸銘：政府只需要釋放點空間出來就可以了。再往下就是商業(yè)資本、慈善基金等等。比如慈善資金可以參與托管服務，為城市外來人口的子女、農(nóng)村貧困地區(qū)提供放學以后的服務。但政策收緊之后，一些公益機構(gòu)處境艱難，找場地都很困難。現(xiàn)在各地黨群服務中心建得那么好，可不可以開放空間，更好地利用起來，讓社會力量為困難家庭提供孩子照看服務？

通俗地說，客觀需求，如果政府資金跟不上，沒法全包下來，就釋放軟性的空間，讓其他力量參與，這方面需要更多的思想解放。

在貴陽市南明區(qū)紅巖東郡社區(qū)誠善助老公益互助服務點，志愿者帶領(lǐng)老人們在午餐前做手指操/新華社記者 楊文斌 攝

南風窗：地方政府往往追求短期回報，而教育、健康投資回報周期很長，這種張力該如何化解？

陸銘：修改地方政府官員的激勵和考核體制，同時要求地方官員深刻理解中央精神，改變自己的政績觀：不要把短期經(jīng)濟增長的數(shù)字當作政績，要追求更加長期、全局、多維的發(fā)展目標。

但主觀上就算明事理，考核激勵機制更加重要。到目前為止，我們很多時候還在考核地方官員的GDP增長和稅收增長，如果稅收基于增值稅，增值稅又與地方的制造業(yè)投資發(fā)展相關(guān)，而服務業(yè)有很多小企業(yè)，難收稅，那么地方政府就只能熱衷“投資于物”。

破除壁壘

南風窗：許多城市都以豐厚待遇求賢，為什么你說“搶人不等于投資于人”？

陸銘：這要看地方政府用什么方式搶，搶的是誰？第一，搶的是高學歷的，可是學歷沒那么高、但勞動技能高的人就不需要嗎，就像香港龐大的家政服務群體極大便利了各類家庭；第二，用補貼的方式“搶人”，實際上是用公共資源補貼本就具有更多競爭優(yōu)勢的人。

換句話來講，如果給農(nóng)民工子女造學校的時候缺錢，補貼大學生來找工作就有錢，這是政績觀的問題。公共資源的分配應當追求公平，用補貼的方式吸引人才是用來對待國際移民的，本不應用來引導國內(nèi)人口流動。

2025年9月20日，江蘇南京，求職者在招聘會上尋找適合的崗位

南風窗：是否可以理解為，吸引國際人才要設(shè)置門檻，但是對內(nèi)它應該破除壁壘？

陸銘：是的，破除壁壘，不區(qū)分本地人外地人，更加強調(diào)公正性，而公正跟效率并不矛盾。城市的人才競爭應該是以生活質(zhì)量留人，而且要普惠。城市環(huán)境、營商環(huán)境好了，有合適的就業(yè)機會，基礎(chǔ)設(shè)施和教育好了，低收入家庭能安居樂業(yè)一家人團聚，高收入群體的服務需求也能更好地被滿足，人就來了。

南風窗：西部、東北等人口流出地區(qū)如何理解“投資于人”，是要留住人，還是提升人的流動能力？中國部分地方仍以“留人”為政績，在意常住人口增減，如何看待“人流動的權(quán)利”與“地方發(fā)展的矛盾”？

陸銘：地理因素是城市經(jīng)濟可持續(xù)增長的另一個決定因素。在中國加入全球化的進程中，因為國際貿(mào)易基于海運，越靠近沿海大港口，越有得天獨厚的節(jié)省貿(mào)易成本的優(yōu)勢，而對那些遠離港口的內(nèi)陸地區(qū)相對不利。

但一個國家不同地區(qū)各有分工，分別承擔貿(mào)易壓艙石、糧食安全、能源安全等不同功能。西北和東北，更多承擔了糧食安全、能源安全、生態(tài)安全、國防安全這些功能和其他新的發(fā)展需要。而在人口流失的過程當中，有效聚焦這些新功能、新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人均收入反而提高。

2025年10月28日，山東棗莊，農(nóng)民在晾曬玉米

舉例子來講，農(nóng)村人口流失了以后，很多地方有條件發(fā)展現(xiàn)代大農(nóng)場，生產(chǎn)效率更高。那么相應的“投資于人”，就要去考慮如何優(yōu)化你的資源配置，讓農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓、學校、醫(yī)院等，跟常住人口需求一致起來。

地方政府需要摒棄孤立競爭的思維，避免人為增加壁壘，不能因為當?shù)貙W生跑到外地就業(yè)了，就認為當?shù)貙逃耐顿Y白費了。當然，中央政府要更多為人口流出地的教育承擔責任。

我在《空間的力量》中寫過這樣的話：“任何大國的存在，都是因為這個國家的人民愿意通過協(xié)調(diào)地區(qū)間的矛盾來追求全體人民的公共利益。”中國各個省和城市之間的關(guān)系只是一國內(nèi)部地區(qū)之間的關(guān)系，在對待生產(chǎn)要素，特別是勞動力跨地區(qū)流動這一問題時，各地區(qū)若采取類似“國家間”的思維模式，中國作為一個大國的“公共利益”將會嚴重受損。

更充分的流動

南風窗：你倡議給大城市松綁，并提高經(jīng)濟的集聚度。面對大城市“擁擠”和小城市“空心化”的矛盾，貧富分化問題，“投資于人”該如何引導資源合理流動，達到你在書里所說的“在集聚中走向平衡”？

陸銘：這要聯(lián)系到經(jīng)濟地理作為城市可持續(xù)增長決定因素的第二條作用。由于現(xiàn)代經(jīng)濟，尤其服務業(yè)的發(fā)展，它需要人口達到足夠的規(guī)模、密度和流量，這方面大城市比小城市有利，小城市比農(nóng)村有利，人往高處走，隨著就業(yè)機會從農(nóng)村流向城市，從小城市流向大城市。

經(jīng)濟學當中，生產(chǎn)要素的集聚往往是在一些本來自然地理條件就比較好的地方發(fā)生。一個國家要發(fā)展經(jīng)濟，當然是選擇地理自然條件好的地方承載經(jīng)濟發(fā)展，這樣效率更高，也更有利于提高國際競爭力。

南風窗 施澤科 攝

大城市擁堵的問題，是這個大框架下的一個子問題，可以另行治理。一個未被充分意識到的誤區(qū)是通過疏散城市人口減少擁堵，而實際上越往外疏散越堵，因為在服務業(yè)為主的城市，人的工作地點在市中心，如果人被疏散到郊區(qū)去，通勤距離變遠，軌交設(shè)施又不完善才擁堵。擁堵本質(zhì)上是治理方式出了問題，主要不是人多導致的。

至于空心村，社會一直對此有負面評價。輿論上說，不要空心村，要人回來，但現(xiàn)代農(nóng)場規(guī)?；?jīng)營是不是空心村的另一種解決方案？留守兒童、婦女、老人能不能跟著進城，而由政府提供公租房、廉租房？當然，就算城市里條件都具備，也有老人不愿意進城，這個現(xiàn)象全世界都有，對這部分群體，再通過社會救助、養(yǎng)老院、醫(yī)院的合理供應加以保障，這是公共政策要做的。

至于集聚與平衡的關(guān)系，如果把平衡理解為地區(qū)間的“總量平衡”，它就是矛盾的。如果理解為地區(qū)間的“人均平衡”，它不僅不矛盾，通過更加順暢的生產(chǎn)要素的循環(huán)和流動，它還能促進人均意義上的平衡。中國正在經(jīng)歷經(jīng)濟和人口同步集聚，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間人均GDP差距縮小的過程。

大國有很多復雜的社會問題需要治理，但首要的基本問題應當優(yōu)先充分解決，比如讓人口充分流動起來，地區(qū)間的人均收入均等化。流動起來，最起碼很多人的收入比在老家高了，能觸及的資源更多了。把主要矛盾解決了，再著手城市內(nèi)部的二次分配、促進公共服務均等化，乃至慈善事業(yè)的三次分配，縮小人和人之間在實際生活福利上的差距，而不是以限制流動的方式，擱置了最基本的問題。

我們要做的是創(chuàng)造條件，讓人能夠自由尋找適合自己的地方，無論去留，都不需要特殊鼓勵或強求，而是順勢而為、量體裁衣。歸根結(jié)底，“投資于人”只是一個手段，它不是賬本上的數(shù)字，最終是要提高人民的福祉。

本文首發(fā)于《南風窗》雜志2025年第24期

作者 |施晶晶

編輯 | 何承波

值班主編 | 張來

排版 | 八斤