城鄉的開放融合與國家的未來｜獨思錄 x 鄭永年

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獨思錄

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10.31.2025

第43錄

總第86錄

大灣區評論 x IIA出品

《城鄉的開放融合與國家的未來》

城鄉一定要互相開放。

Prof.

Zheng

Yongnian

PREFACE

第43錄 編者按

當前中國不少城市在發展進程中面臨同樣難題：一方面要在外部環境更復雜的背景下穩住增長，另一方面又要解決城中村、功能老化等城市更新的硬任務，單靠土地開發和大拆大建難以推動高質量發展。

本文的核心判斷是：真正能激發老城市新活力的，不是以GDP為導向的更新，而是把“高水平對外開放”的理念下沉到城市層面，通過制度型開放引進全球資本、人才和規則，打通城鄉和區域之間的雙向流動，讓城市發展從“以地生財”轉向“以制度聚能、以開放促新”。

無論從經濟發展的角度還是從提高人民幸福指數的角度或者從國家未來的角度看，城市化、鄉村振興和城鄉一體化都已經成為、也必須成為國家政策中最重要的一項議程。不過，迄今為止，人們更經常地傾向于把這三個領域分別論述并尋求各個領域的發展方向和手段。著眼未來，要解決這三個領域各自面臨的問題，我們迫切需要把這三個領域統籌融合起來，考量三者之間事實上的有機關系，精確地診斷問題，找到解決問題和實現可持續發展的方案。

01從“城+市”

重新理解城市化

先來討論城市化。今天這個領域的重點是城市更新，但各地城市更新的目標、手段和方式都不是那么清楚。討論城市化，首先就需要界定什么是“城市”。無論東方還是西方，對城市的界定實際上由兩部分組成，即“城”+“市”。

“城”是人居住的地方。有人居住就需要進行內部的管理，也需要對外部的防衛，因此“城”需要邊界，也是有邊界的。以前有城墻——城墻就是一種邊界，人們在里面居住，需要修筑城墻來防備外界的干擾。而“市”則不同：“市”是我們生活、交易的市場。“城”是有邊界的，“市”則沒有邊界。城市其實是一個“小寫”的國家，而國家可看作是一個“大寫”的城市。概括而言，無論是發展也好，更新也好，一個城市，既要有“城”，也要有“市”。

成都充滿煙火氣的夜市（圖源：四川在線）

中國的城市和西方近代以來的城市，在發展過程中有很不一樣的地方。在近代西方，正如很多人類學家、社會學家的研究結果所發現的，“市”具有自發性，是社會自發形成的，主要體現為先有“市”，由“市”發展成為城。在傳統中國，主要體現為先有“城”，往往是軍事要塞或者政治管理中心。當然，這也不是絕對的。在中國，以前人們在農村趕的集市都是在交通要道，大家覺得哪里交易方便就去哪里，這是農村老百姓生活的一種自然體現。“城”的發展是有規劃的，涉及軍事和邊防，比如中國傳統上的很多城就是軍事要塞，管理職能特別重要。不過，很多“城”也逐漸發展出“市”，成為城市，“城”和“市”的存在是互為依賴的。

從這種簡單樸素的理解出發，我們會發現以北上廣深為代表的中國城市，實際上已經呈現出了諸多需要糾正的問題。

1

很多城市是“城大市小”甚至“有城無市”

很多城市為了管理的方便，把小商小販“清理”出去。其結果是，這些地方逐漸變成了“城”大于“市”，“市”小于“城”，“城”越來越大，“市”越來越小，感覺是“有城無市”。很多大城市一到晚上，就好像人走樓空的辦公區一樣，冷冷清清的。城市本應是多種不同的人聚集的地方——有的人喜歡到高檔的地方喝一杯咖啡，也有人喜歡在路邊喝一杯咖啡。無論在哪個國家，城市應當是不同社會群體共同生存的地方，要滿足多元化的需要，而不應一味追求人口的“高端化”。

8月28日，“政府開放月”活動上，上海楊浦區、普陀區展示了各自在優化基層營商環境方面的探索。在老小區環繞中開商業街、辦集市，在大學、大廠、社區交互最多的地帶打造活力街區，不同的故事線（圖源：央廣網）

我年輕的時候去上海，發現街邊什么樣的服務都有：擦皮鞋的、理發的、賣報的、賣肉包子的。現在的城市看起來的確越來越漂亮了，但能夠滿足多元化需要的服務卻越來越少。從滿足人的需要而言，這并不是一個好現象。如果我們去看歐洲的一些城市，總能看到各種不同的服務；相比之下，我們的城市提供的服務遠遠不夠多元化。

2

我們的城市開放性不足

如之前所說，“城”是有邊界的，而“市”不應當有邊界。也就是說，“市”應當是開放的。但是我們現在的城市因為開放度不足，越來越像“城”，而不像“市”。這種不開放或者封閉性的表現在很多方面都能看到。

第一，戶口制度依然存在。中國在過去的幾千年并沒有戶口制度。戶口制度是1949年中華人民共和國成立以后，為了滿足當時國家主導的重工業發展的特殊需要而設立的。然而直到今天，即使戶口制度已經亟需加快推進改革，卻仍然受到很多既得利益的阻礙。早期的既得利益群體是城市居民，現在是農民也成為了既得利益群體。以前農村學生寒窗苦讀考上大學，是為了把農村戶口轉成城市戶口；但現在很多來自農村的大學生不愿意放棄農村戶口，是因為他們在農村還有土地，不想放棄那塊土地。戶口制度的存在有效阻礙著城市的開放。未來中國的城市如何實現開放，依然有來自戶口制度的挑戰。

第二，城市消化農村人口的速度還是太慢。北上廣深，無論哪一個城市，我們都不能缺少這些進城務工的農村流動人口。如果沒有他們，誰來提供那么多城市所需要的服務呢？但是，盡管很多農民進城已經很長很長時間了，現在各個城市也在加快出臺政策接納他們，但速度還是太慢。盡管這些群體早已經是城市運作的有機組成部分，但卻還沒有獲得城市居民應當享有的權利。

第三，城市心態和文化環境依然存在排他性。像北上廣深這樣的大城市，盡管都是中國內地國際化程度比較高的城市，但不難觀察到，這種國際化更多體現在生產產品或者貨物的國際化，而非人的國際化。比如深圳的商品、貨物銷往全世界，世界市場上許多東西都是我們這邊生產的，但是在人的層面，我們是否做到了同樣的開放？如果我們在深圳和廣州街頭走上一個小時，見到外國人的概率其實并不大，但在新加坡和香港的外國人的比例就非常高，更不用說是紐約和舊金山那樣的國際化大都市了。這里面有一個問題：中國以前窮，外國人不來中國是可以理解的；但現在中國的經濟發展起來了，一些大學的工資水平也并不比西方大學低，為什么外國人還是那么少呢？我認為，還是因為城市心態不夠開放、民粹主義的聲音過大。城市需要有良好的文化環境，如果文化環境不好，即使工資高、工作條件不錯，生活環境不會很好，大家還是不愿意來。因此，城市文化環境還需要朝著開放這一目標前進。

3

城市更新仍受“GDP主義”意識的主導

例如，廣州、深圳都有很多城中村，現在一些地方的思路依舊是把城中村拆掉，然后蓋高樓大廈。但實際上，北上廣深的住房已經太多了，為什么還要把城中村拆掉，去蓋高樓大廈呢？城中村需要被改造，必須具備城市應當具備的基礎設施，但這并不指向大建大拆。正如前面所說的，我們的城市，“城”越來越大、“市”越來越小，而城中村恰恰代表著“市”，它是生活的地方，是交易的地方——浙江省著名的三農問題專家顧益康先生就曾提到過，我們不能總是把城中村拆掉蓋高樓大廈。城中村是一個消費的地方，比如我們自己就經常去城中村吃美食。

2017年 杭州共有69411戶住戶完成簽約，完成69個村整村征遷“清零”。2018年開年伊始，杭州主城區計劃再完成56個村的整村征遷 3個村的綜合整治。同時全年完成住戶拆遷4萬戶，確保80%以上安置房項目實現開工，回遷安置1萬戶（圖源：網絡）

我們還要認識到，粵東西北間的發展不均衡在短期內是解決不了的。其實，我們可以將粵東西北看作是生產端，那里的人們養雞、養鴨、種蔬菜，為珠三角城市中的城中村提供農產品。也就是說，農村地區可以是生產端，而城中村則是消費端。這種可能性說明了，城市更新需要改變現有的思路。

更為重要的是，我們的住房早已經蓋得太多了。很多機構估算過，即使中國未來五年、十年不再蓋一間房子，連存量仍然都消化不了。在這樣的情況下，如果還要按照原來的思路去改造城中村，是很不妥的。正如決策層一再強調，要把老舊設施改造好，做到“改舊換新”，而不是一味地追求“新”。城中村的改造也應當遵循這一思路，而不是一味拆除重建。

02把“高水平對外開放”

用到城市更新上

接下來想就如何以高水平對外開放激發老城市新活力，談些看法。

我們國家未來的高水平開放應該表現在幾個方面，包括規則、規制、管理和標準的制度型開放，自主的單邊開放等。同時，我們現在為了經濟發展，提出了“雙循環”戰略，就是內循環和外循環。我認為可以把高水平開放的概念應用到城市更新上，其中有幾個方面是可以展開討論的：

中國的城市化、鄉村振興和城鄉融合必須結合起來討論，任何一塊孤立地討論都已經講不通了。比如城市化，如果不講鄉村振興，不講農村人口的流出，那就講不通現在城市的新增人口從何而來，城市擴張所需的土地從何而來。現在大城市的自然生育率都非常低，新增人口其實大部分都是農村來的——農民有錢以后就到城市里買房子，有錢以后就把小孩送到城市讀書。這其實也是為什么我們現在總在說“農村的衰敗”。農村的生產要素都往城市流動，農村自然就會顯得“衰敗”。不管從哪個角度來說，中國城市的發展，農村的發展，城鄉的融合，這三個領域必須要放在一起，各自所面臨的問題才能得到解決。

我們要加大發展“市”的力度，而非發展“城”的力度。“城”的方面我們已經夠大了。像北上廣深這樣的超大城市、各個省會城市現在越來越大，這個趨勢如果不能逆轉，會是非常危險的。日本有三分之一的人口集中在東京周邊，韓國有一半的人口集中在首爾。從安全角度講，發生戰爭了怎么辦？大家不要盲目地相信以后不會再有戰爭。有些人認為，歐洲很落后，城市很小。那么，是不是歐洲人沒有能力去發展大城市呢？還是他們有意不去發展大城市？德國的城市化率是70%多，但德國有80%的人口居住在十萬人左右甚至以下的小城鎮。歐洲其他國家也如此。比如，諾丁漢是英國的第六大城市，但諾丁漢的中心城區只是一小塊地方，它是把周邊幾十個鄉鎮利用交通設施互聯互通連起來形成的城市格局。這也是一種城市化的方式。像我們這樣高樓大廈、高度集中的城市化，一旦發生戰爭或者發生類似新冠疫情那樣的公共衛生事件，風險就極大。

更為重要的是，我們要考慮如何建設有助于年輕人生育的城市。不難發現，城市越大，年輕人的生育率就越低，尤其是亞洲的城市。我以前甚至說過，中國的城市如果走上像日本、韓國這樣的城市化道路，那么以后的人口危機會很嚴重，就會演變成為“絕子絕孫的城市化”。我們已經提出了城市要“宜居、宜業、宜游”的政策，但是沒有把“宜育”放進去。我們去年的人口增長已經降到954萬。人口學家估計，未來還會繼續下降，直到每年500-600萬才會穩定下來。如果人口持續下降或者零增長，那我們的整體經濟情況就會完全不一樣。現在部分高校已經出現招生困難。我們現在高校一年可以招生1300萬人。如果出生人口數字降到每年600萬呢？那表明屆時大約有一半高校就過剩了。所以我覺得，談論城市化和城市更新，必須把如何改善人口情況和生育情況考慮進去。

03縣域城鎮化與

廣東“百千萬工程”的意義

近年來，廣東省委、省政府提出，要深入實施“百千萬工程”，深入推進“以縣城為重要載體的新型城鎮化”。我覺得，發展縣級城市這點非常重要。我們一定要打造很多縣級城市，并把更多的優質資源引向那里，因為縣級城市就像一個“社團”，年輕人在那里生活，生活壓力會小一些。一旦到了大城市，大家生育的欲望就降低了，談戀愛都不想談，更不要說結婚生小孩了。無論怎么說，如果考慮到人口的變化，我們必須要打造“宜育城市”。我們要把工作重心從“城”轉向“市”，因為“市”就是生活，就是多元化，這是我們所需要加強的。

關于印發《廣東省2024-2025年“百千萬工程”典型村片區培育項目名單》的通知（圖源：廣東省農業農村廳官網截圖）

城鄉一定要互相開放。如果說農民進城是“中國夢”，那么像我們這種退休的知識分子和城市的中產階層“下鄉”，也是一種“中國夢”。正如前面所討論的，現在農村的資源大量涌入城市，人們有錢了就到城市買房子，有錢了就把小孩送到城市讀書。而農村雖然在政府推動下努力實現鄉村振興，但大量的農民還是想進城，從城市流向農村的人還是很少。在這樣的局勢下，農村光靠政府的投入是遠遠不夠的。因此，如何激發社會資本的下鄉是非常重要的。以前大家擔心的是土地的過分集中問題，因為傳統上，土地的高度集中造成了不可承受的惡果。不過，現在的技術控制手段完全可以避免中國歷史上多次發生的土地集中問題。關鍵是，要允許更多的城市中產階層參與進來，允許高質量的房地產、宅基地流動起來。這樣，城鄉之間才能實現雙向流動，無論城市還是農村，都可以實現可持續發展。在世界范圍內，隨著社會的進步和思想意識的變化，城市居民和農村居民的權利必然趨同。也就是說，城市居民和農村居民不再是一個身份意識，而只是一種居住概念。

要實現這些目標，我們更需要很多體制機制上的改革。比如我們提倡多年的“廣佛同城”，盡管地鐵交通等物質意義上的互聯互通已經做得非常好了，但是在社保等“軟件”方面還沒有結合起來。這方面，珠三角可以向長三角學習。我們在調研時發現，江蘇的地級市發展相對比較均衡，浙江各個縣的發展也比較均衡。無論是江蘇還是浙江，各個城市之間的勞動分工做得比較好。而我們珠三角的九個城市的勞動分工不夠，惡性競爭還比較多。因此我們需要體制機制改革，需要省一級政府來加強協調，減少惡性競爭，多一些合理的勞動分工之上的良性競爭。

總的一句話，城市的價值不僅僅在于GDP。我們的城市是個體安家、個體安身立命的地方。我們迫切要總結一些經驗：哪些地方我們做對了，繼續做下去，哪些地方做得不對，不應當做下去了，哪些地方還有很大的改進空間。唯有如此，才能使城市對我們每個普通老百姓——無論是城市居民還是鄉村農民——的生命變得更有意義。

*本文根據作者在2025年度粵港澳大灣區發展廣州智庫論壇上的發言（2025年9月29日）整理修訂而成。

大灣區評論 x IIA出品

《獨思錄》

第43錄（總錄第86錄）

城市的價值不僅僅在于GDP。我們的城市是個體安家、個體安身立命的地方。我們迫切要總結一些經驗：哪些地方我們做對了，繼續做下去，哪些地方做得不對，不應當做下去了，哪些地方還有很大的改進空間。唯有如此，才能使城市對我們每個普通老百姓——無論是城市居民還是鄉村農民——的生命變得更有意義。

——鄭永年

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