惲爽接受《中國(guó)城市報(bào)》專訪：“十五五”時(shí)期城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在創(chuàng)新

導(dǎo) 讀

10月23日，黨的二十屆四中全會(huì)在北京閉幕，為下一個(gè)五年擘畫了新的藍(lán)圖。“十五五”時(shí)期城市發(fā)展有哪些新亮點(diǎn)？近日在第十屆清華同衡學(xué)術(shù)周期間，清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院黨總支書記、院長(zhǎng)惲爽接受了中國(guó)城市報(bào)記者的專訪，就城市更新、智慧城市、創(chuàng)新城市、城市高質(zhì)量發(fā)展等談到了她的看法。

內(nèi)容來(lái)源：《中國(guó)城市報(bào)》，2025年10月27日 第08版

作者：《中國(guó)城市報(bào)》記者 張阿嬙

清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院黨總支書記、院長(zhǎng)惲爽

Q1

中國(guó)城市報(bào)：今年可謂城市發(fā)展的“大年”。時(shí)隔十年，中央城市工作會(huì)議于今年7月再次召開(kāi)；緊接著8月底，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）發(fā)布。作為城市領(lǐng)域的資深專家，您如何看待當(dāng)前我國(guó)城市所處的發(fā)展階段？與以往相比，這次會(huì)議和相關(guān)政策有哪些顯著的側(cè)重點(diǎn)？

惲爽：和十年前的節(jié)點(diǎn)相比，城市發(fā)展已經(jīng)到了必須要“變”的階段了。城市發(fā)展是隨著歷史的演進(jìn)不斷迭代，因此我們要觀察在歷史發(fā)展的脈絡(luò)中，要往哪個(gè)方向有目標(biāo)性的轉(zhuǎn)變。比如這次會(huì)議提到，要“以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)”，把“創(chuàng)新”放在首位，足以表明創(chuàng)新的重要性，也是當(dāng)前城市發(fā)展最需要迫切解決的問(wèn)題。

再比如，在“十四五”時(shí)期，城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展通道；今年中央城市工作會(huì)議明確，我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。這兩個(gè)轉(zhuǎn)向是明確的，同時(shí)值得注意的是，“為主”一詞背后，并未完全否定增量擴(kuò)張的發(fā)展階段，但已經(jīng)不是主戰(zhàn)場(chǎng)了。

Q2

中國(guó)城市報(bào)：近些年從中央到地方，不管是《政府工作報(bào)告》，還是中央城市工作會(huì)議，針對(duì)城市更新的筆墨越來(lái)越重，您如何看待現(xiàn)階段的城市更新？

惲爽：城市更新就是新的主戰(zhàn)場(chǎng)，但具體如何來(lái)做，而且如何能夠達(dá)到更高標(biāo)準(zhǔn)的要求，實(shí)際上是需要探討的。早期的城市更新，其實(shí)就是拆舊建新；再后來(lái)提到的織補(bǔ)、針灸式的城市更新，也更多是圍繞在空間層面；但最新一輪的城市更新，它身上需要肩負(fù)的東西就很多了，既要提高人們生活的幸福感，等于要補(bǔ)短板，同時(shí)還要肩負(fù)著歷史文化傳承、城市特色彰顯的任務(wù)，有文化、有內(nèi)涵。此外，城市更新還要肩負(fù)著高質(zhì)量發(fā)展的重任。

Q3

中國(guó)城市報(bào)：您認(rèn)為當(dāng)前推動(dòng)城市更新的主要?jiǎng)恿κ鞘裁矗坑置媾R著哪些挑戰(zhàn)？

惲爽：城市更新首先要解決的就是動(dòng)力問(wèn)題。現(xiàn)在的城市更新的內(nèi)涵和外延要比過(guò)去豐富很多，所以我們需要探討的已經(jīng)不僅僅是空間的優(yōu)化，還要涵蓋很多其他方面，包括：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史傳承、制度創(chuàng)新等等。因此我認(rèn)為，推動(dòng)城市更新最主要的動(dòng)力就是建設(shè)高質(zhì)量人民城市的理想。

現(xiàn)在制度創(chuàng)新是更迫切要解決的問(wèn)題，不是單點(diǎn)性的制度創(chuàng)新，是系統(tǒng)性的制度創(chuàng)新。針對(duì)地方城市來(lái)說(shuō)，城市更新有的城市可能是市長(zhǎng)牽頭，分管市長(zhǎng)來(lái)執(zhí)行；有的城市可能是放在住建部門，設(shè)置等級(jí)不一樣，其能協(xié)調(diào)的資源也不一樣，動(dòng)力也不一樣。因此要達(dá)到這一輪城市更新的綜合性目標(biāo)，就需要一個(gè)系統(tǒng)性的機(jī)制，改變過(guò)去認(rèn)為簡(jiǎn)單的自上而下，或者是自下而上就能把事干好的方式，允許網(wǎng)絡(luò)式創(chuàng)新機(jī)制發(fā)揮作用。

我認(rèn)為，未來(lái)的城市更新應(yīng)該是一個(gè)系統(tǒng)性的整體變革過(guò)程，而不是孤立的單點(diǎn)突破。這意味著各個(gè)局部的創(chuàng)新提升需要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化的鏈接實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。

以北京市亮馬河地區(qū)的改造為例，這個(gè)項(xiàng)目并非由單一部門主導(dǎo)，而是整個(gè)朝陽(yáng)區(qū)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多個(gè)部門共同完成的。正是因?yàn)橛辛诉@種跨部門的協(xié)作機(jī)制，才能夠有效解決復(fù)雜的問(wèn)題。這也反映出城市更新不僅僅是物理空間的改變，更是對(duì)城市治理能力的一次考驗(yàn)，它代表了北京城市治理的成果。

Q4

中國(guó)城市報(bào)：“錢從哪來(lái)”也被視作是城市更新的一大重要挑戰(zhàn)，您怎么看待這個(gè)問(wèn)題？

惲爽：城市更新包含多種類型，其中一部分屬于民生類、補(bǔ)短板的公益類項(xiàng)目，比如老舊小區(qū)改造，這部分啟動(dòng)資金最好由政府承擔(dān)；另外還有一類是純經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，比如廠房改造等，這類項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)交給市場(chǎng)機(jī)制來(lái)決定其可行性和收益情況。

城市更新工作既要分類也要分層，即使是政府主導(dǎo)的舊改項(xiàng)目也不代表政府部門又要改硬件、又要運(yùn)行軟件，專業(yè)的事可以交給專業(yè)的人來(lái)做，市場(chǎng)上有很多專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)際上更擅長(zhǎng)運(yùn)營(yíng)。

但現(xiàn)實(shí)中我們有時(shí)會(huì)看到，有些地方的政府喜歡大包大攬，“軟硬”兼顧，這個(gè)包袱就永遠(yuǎn)背在政府身上，每過(guò)幾年就得再投資；但如果這個(gè)社區(qū)軟件運(yùn)行得好，它就會(huì)變成一個(gè)良性循環(huán)，延長(zhǎng)使用壽命和運(yùn)營(yíng)周期。居民看見(jiàn)社區(qū)變好了，就愿意交物業(yè)費(fèi)來(lái)維護(hù)它，那么運(yùn)營(yíng)方就會(huì)持續(xù)有正向的收入回報(bào)。目前，國(guó)外有很多建成已經(jīng)100年以上的住宅，后期運(yùn)營(yíng)得也挺好，因?yàn)樗奈飿I(yè)費(fèi)和公共維修費(fèi)用都收的很高，用于建筑及其設(shè)施的維護(hù)和修繕。同時(shí)房屋定期評(píng)估，增值的部分業(yè)主和政府都能獲益。

因此我認(rèn)為，即使是保民生也要“軟硬”分開(kāi)。要讓城市更新的改造溢價(jià)一部分留在業(yè)主手里，一部分能留在運(yùn)營(yíng)商手里，這樣才能讓運(yùn)營(yíng)商有資金來(lái)保持健康的運(yùn)維，比如定期置換管道設(shè)備等等。

而針對(duì)第二種經(jīng)營(yíng)性的城市更新，政府的角色主要是搭建平臺(tái)，確保項(xiàng)目能夠快速推進(jìn)，避免因時(shí)間成本過(guò)高給企業(yè)帶來(lái)額外負(fù)擔(dān)。同時(shí)，也要保證項(xiàng)目的合規(guī)性，只要不觸碰紅線，具體的業(yè)態(tài)選擇可以交給市場(chǎng)主體自主決定。

這一類城市更新的痛點(diǎn)主要集中在時(shí)間上。對(duì)于擁有自持物業(yè)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，他們更愿意自行投入資金進(jìn)行改造升級(jí)，因?yàn)檫@樣他們對(duì)時(shí)間的掌控度更高，即使周期較長(zhǎng)也能接受。但對(duì)于需要支付租金成本的企業(yè)而言，他們就會(huì)更加謹(jǐn)慎，因?yàn)闀r(shí)間成本難以準(zhǔn)確預(yù)估。此外，產(chǎn)權(quán)不清的情況也會(huì)增加項(xiàng)目的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性。

Q5

中國(guó)城市報(bào)：關(guān)于規(guī)劃調(diào)整機(jī)制，特別是老舊廠房、低效樓宇和閑置商業(yè)設(shè)施的功能轉(zhuǎn)換問(wèn)題，您認(rèn)為當(dāng)前存在哪些挑戰(zhàn)？

惲爽：這是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。當(dāng)這些建筑改變用途時(shí)，往往面臨規(guī)劃不符的情況。不僅涉及規(guī)劃許可，還牽扯到土地性質(zhì)變更、出讓金補(bǔ)繳等問(wèn)題。最大的難點(diǎn)在于權(quán)責(zé)界定不清——誰(shuí)來(lái)決定新的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)？如何公平合理地拆分費(fèi)用？這些問(wèn)題都需要政府部門勇敢擔(dān)責(zé)，出臺(tái)可操作的具體細(xì)則。目前很多政策只是方向性的，缺乏落地措施，導(dǎo)致執(zhí)行困難。

Q6

中國(guó)城市報(bào)：老舊住房改造一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。您如何看待“自主更新、原拆原建”的模式？

惲爽：這傳達(dá)了兩個(gè)信號(hào)。一是過(guò)去那種靠拆遷安置實(shí)現(xiàn)“一夜暴富”的模式，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)上的支撐還是資源上的支撐，都不再具備相應(yīng)條件了，也不再是鼓勵(lì)方向，需要調(diào)整未來(lái)改善居住質(zhì)量路徑方向的預(yù)期；二是需要居民共同參與，政府更多是搭建平臺(tái)的角色。

Q7

中國(guó)城市報(bào)：隨著目前人工智能發(fā)展越來(lái)越快，您認(rèn)為智慧城市的發(fā)展會(huì)有哪些新變化？

惲爽：人工智能對(duì)于整個(gè)社會(huì)和行業(yè)的影響，已經(jīng)是一個(gè)趨勢(shì)和共識(shí)，它是不可逆的，就像當(dāng)時(shí)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代一樣，我們要適應(yīng)它、用好它。我們需要思考的是，如何利用好這個(gè)工具，在城市發(fā)展中解決實(shí)際問(wèn)題？一個(gè)重要落地方向，是學(xué)習(xí)在人工智能的輔助下，如何更精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)城市問(wèn)題、解決城市問(wèn)題，讓規(guī)劃決策的科學(xué)性更高、可實(shí)施性更高。

比如，有的老舊小區(qū)完成改造后，車輛亂停亂放、堵車嚴(yán)重的問(wèn)題還是沒(méi)有得到妥善解決解決。后來(lái)經(jīng)過(guò)大數(shù)據(jù)篩查發(fā)現(xiàn)，這是一個(gè)回遷安置小區(qū)，居住在這的多數(shù)是老年人以及外來(lái)租房人口，電動(dòng)車的使用比例遠(yuǎn)高于普通老舊小區(qū)，而一早一晚的電動(dòng)車出行對(duì)這一片區(qū)交通的影響又特別大，這意味著它對(duì)設(shè)施的改造需求也和普通小區(qū)不一樣，需要差異化的改造方案。這些問(wèn)題是無(wú)法通過(guò)經(jīng)驗(yàn)判斷，或者在簡(jiǎn)單的問(wèn)卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的。后續(xù)通過(guò)人工智能模擬計(jì)算，給出了科學(xué)的解決方案，改造效果十分明顯。

Q8

中國(guó)城市報(bào)：除城市更新外，您認(rèn)為哪些城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵任務(wù)，應(yīng)該在“十五五”期間重點(diǎn)推進(jìn)解決？

惲爽：我覺(jué)得，創(chuàng)新是必須要回答的問(wèn)題。過(guò)去很多人一提到創(chuàng)新就想到技術(shù)創(chuàng)新和高科技園區(qū)。實(shí)際上，創(chuàng)新城市是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括系統(tǒng)性的工作方法、組織模式，城鎮(zhèn)體系之間的功能分工等等，就像一張龐大的網(wǎng)絡(luò)。

在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，每個(gè)城市都需要根據(jù)自身的特點(diǎn)來(lái)尋找適合自己的創(chuàng)新路徑和方法。現(xiàn)在各個(gè)級(jí)別的城市都在積極爭(zhēng)奪生物醫(yī)藥、人工智能等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展機(jī)會(huì)，這反映出了目前關(guān)于創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的追求。

但需要注意的是，并不是所有的地區(qū)都能成為像北京中關(guān)村那樣的核心節(jié)點(diǎn)，有些城市可以作為次級(jí)節(jié)點(diǎn)或者更下一級(jí)的節(jié)點(diǎn)發(fā)揮作用，關(guān)鍵是要找到符合自身定位的發(fā)展模式，因地制宜，而不是盲目跟風(fēng)。

這條適合自己城市發(fā)展的創(chuàng)新之路，不僅體現(xiàn)在空間布局上，也涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和政策制定等多個(gè)層面。本質(zhì)上是要打破原來(lái)熟悉的路徑和依賴，包括制度依賴、產(chǎn)業(yè)依賴、人才依賴等等，簡(jiǎn)單地認(rèn)為引進(jìn)一家世界500強(qiáng)企業(yè)就能讓城市實(shí)現(xiàn)飛躍式發(fā)展，這種想法過(guò)于片面了。

外聯(lián)｜清華同衡 宣傳辦

封面圖｜中國(guó)城市報(bào)