我國近期稀土出口管制政策對《出口管制法》的創新適用

前言：《出口管制法》自2020年12月1日起施行，此前作為行政法規的《軍品出口管理條例》《核出口管制條例》已實施多年，而兩用物項的出口管制分散于《監控化學品管理條例》、《核兩用品及相關技術出口管制條例》、《導彈及相關物項和技術出口管制條例》、《生物兩用品及相關設備和技術出口管制條例》和《有關化學品及相關設備和技術出口管制辦法》等行政法規中，直至《兩用物項出口管制條例》頒布實施。而自2024年12月1日《兩用物項出口管制條例》實施以來，我國又發布了對多個物項的出口管制，尤其是對于稀土相關物項。本文就近期稀土出口管制的政策對《出口管制法》的創新運用作詳細闡述。

一、從稀土、稀土制品到稀土技術、服務、技術資料等全鏈條的出口管制

根據《出口管制法》，國家對兩用物項、軍品、核以及其他與維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務相關的貨物、技術、服務等物項的出口管制，適用本法。前款所稱管制物項，包括物項相關的技術資料等數據。而根據《兩用物項出口管制條例》，本條例所稱兩用物項，是指既有民事用途，又有軍事用途或者有助于提升軍事潛力，特別是可以用于設計、開發、生產或者使用大規模殺傷性武器及其運載工具的貨物、技術和服務，包括相關的技術資料等數據。

與此同時，我國頒布了《稀土管理條例》，根據該條例，任何組織和個人不得收購、加工、銷售、出口非法開采或者非法冶煉分離的稀土產品。稀土產品及相關技術、工藝、裝備的進出口，應當遵守有關對外貿易、進出口管理法律、行政法規的規定。屬于出口管制物項的，還應當遵守出口管制法律、行政法規的規定。

近期，我國將屬于稀土管理范圍的稀土鑭、鈰、鐠、釹、钷、釤、銪、釓、鋱、鏑、鈥、鉺、銩、鐿、镥、鈧、釔等元素12項除“鑭、鈰、鐠、釹、钷”以外全部列入出口管制，其狀態包括稀土金屬、稀土合金、稀土靶材、稀土永磁材料、稀土氧化物和混合物等。同時，根據商務部、海關總署公告2025年第56號，還將26項稀土設備和3項稀土原輔料實施出口管制，形成對于稀土、稀土加工全產業鏈的出口管制。

不僅如此，商務部公告2025年第62號，更是對于稀土相關技術的出口管制作出了專門規定。

根據商務部公告2025年第62號，以下物項未經許可不得出口：（一）稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用相關技術及其載體；（管制編碼：1E902.a）（二）稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用相關生產線裝配、調試、維護、維修、升級等技術。（管制編碼：1E902.b）

為此，出口經營者應當根據《兩用物項出口管制條例》第十六條的規定，向商務部申請出口許可；申請出口技術的，出口經營者應當按照公告附件1要求同時提交《轉移或者提供受出口管制技術情況說明》；在中華人民共和國境內向位于境內的境外組織或者個人提供本公告管制的技術的，按照公告附件2要求同時提交《在境內提供受出口管制技術情況說明》。出口經營者應當按照《兩用物項出口管制條例》第十八條等規定使用許可證件，按許可證要求履行報告義務。

二、對于稀土出口管制“出口經營者”“出口”進行適度擴大解釋

根據《出口管制法》，中華人民共和國境內的組織和個人向境外提供出口管制相關信息，應當依法進行；可能危害國家安全和利益的，不得提供。但是,《出口管制法》、《兩用物項出口管制條例》均沒有對“出口經營者”進行界定。

《出口管制法》對于“出口”實際上包括了兩種行為，一是“從中華人民共和國境內向境外轉移”，二是“中華人民共和國公民、法人和非法人組織向外國組織和個人提供”?！冻隹诠苤品ā返诙l對于出口管制規定：“本法所稱出口管制，是指國家對從中華人民共和國境內向境外轉移管制物項，以及中華人民共和國公民、法人和非法人組織向外國組織和個人提供管制物項，采取禁止或者限制性措施?！?/p>

《兩用物項出口管制條例》對于“出口”作了具體的解釋：“本條例所稱出口管制，是指國家對從中華人民共和國境內向境外轉移兩用物項，以及中華人民共和國公民、法人和非法人組織向外國組織和個人提供兩用物項，包括兩用物項的貿易性出口及對外贈送、展覽、合作、援助和以其他方式進行的轉移，采取禁止或者限制性措施?！逼渲?，“境內向境外轉移”“向外國組織和個人提供”的內容更加具體，范圍更廣。

而商務部公告2025年第62號則對“出口經營者”及其責任進行了更加具體且擴大解釋：所稱出口經營者，包括中國公民、法人和非法人組織，以及在中國境內的所有自然人、法人和非法人組織。因而，除了中國公民、法人和非法人組織可以成為“出口經營者”，中國境內的所有自然人、法人和非法人組織也可以成為“出口經營者”，后者包括了所有的自然人、法人和非法人組織，而不限國籍、注冊地。

關于“出口”，商務部公告2025年第62號也作了更加具體而寬泛的解釋：“本公告所稱出口，指將本公告所列管制物項自中華人民共和國境內向境外轉移，或者在境內或者境外提供給外國組織或者個人，包括貿易性出口以及通過知識產權許可、投資、交流、贈送、展覽、展示、檢測、測試、援助、傳授、聯合研發、受雇或雇傭、咨詢等任何方式進行的轉移或者提供。”

三、對稀土出口管制的域外管轄標志著我國長臂管轄的開端

《出口管制法》是我國域外事務實施長臂管轄的法律淵源，開啟我國法律域外適用的篇章。該法第四十四條規定：“中華人民共和國境外的組織和個人，違反本法有關出口管制管理規定，危害中華人民共和國國家安全和利益，妨礙履行防擴散等國際義務的，依法處理并追究其法律責任?！?/p>

為此，《兩用物項出口管制條例》提出了具體要求，該條例第四十九條規定：“境外組織和個人在中華人民共和國境外向特定目的國家和地區、特定組織和個人轉移、提供下列貨物、技術和服務，國務院商務主管部門可以要求相關經營者參照本條例有關規定執行：（一）含有、集成或者混有原產于中華人民共和國的特定兩用物項在境外制造的兩用物項；（二）使用原產于中華人民共和國的特定技術等兩用物項在境外制造的兩用物項；（三）原產于中華人民共和國的特定兩用物項。”

而近期商務部公告2025年第61號借著對境外相關稀土物項實施出口管制之機將上述規定予以貫徹落實。這項針對境外相關稀土物項實施出口管制的長臂管轄，其內容如下：

（一）域外申請許可

商務部公告2025年第61號規定3種情形境外組織和個人即“境外特定出口經營者”必須向中國商務部申請許可：“境外特定出口經營者”在向中國以外的其他國家和地區出口以下物項前，必須獲得中國商務部頒發的兩用物項出口許可證件:（一）含有、集成或者混有原產于中國的本公告附件1第一部分所列物項在境外制造的本公告附件1第二部分所列物項，且附件1第一部分所列物項占境外制造的附件1第二部分所列物項的價值比例達到0.1%及以上的；（二）使用原產于中國的稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用相關技術在境外生產的本公告附件1所列物項；（三）原產于中國的本公告附件1所列物項?！?/p>

其中，商務部公告2025年第61號附件1第一部分所列物項是金屬釤、金屬鏑、金屬釓、金屬鋱、金屬镥、金屬鈧、金屬釔、釤鈷合金、鋱鐵合金、鏑鐵合金、鋱鏑鐵合金、氧化鏑、氧化鋱共13項；附件1第二部分所列物項有兩類（稀土永磁材料和稀土靶材）各4項、7項物項。

（二）原則上不予許可之最終用戶范圍

根據商務部公告2025年第61號，對向境外軍事用戶的出口申請，以及向出口管制管控名單和關注名單所列的進口商和最終用戶（包括其控股50%及以上的子公司、分公司等分支機構）的出口申請，原則上不予許可。另外，用于或者可能用于以下最終用途的出口申請，原則上不予許可：（一）設計、開發、生產、使用大規模殺傷性武器及其運載工具；（二）恐怖主義目的；（三）軍事用途或者提升軍事潛力。

（三）逐案審批之最終用途范圍

根據商務部公告2025年第61號，最終用途為研發、生產14納米及以下邏輯芯片或者256層及以上存儲芯片，以及制造上述制程半導體的生產設備、測試設備和材料，或者研發具有潛在軍事用途的人工智能的出口申請，逐案審批。

（四）無需申請許可之報告與承諾

根據商務部公告2025年第61號，最終用途為緊急醫療、應對公共衛生突發事件、自然災害救助等人道主義救援的出口申請，境外出口經營者無需申請兩用物項出口許可證件，但應當在不晚于出口后10個工作日通過電子郵件（jingwaibaogao@mofcom.gov.cn）報告中國商務部，并承諾相關物項不會用于危害中國國家安全和利益的用途。

四、與用于或者實質性有助于境外稀土技術活動有關的非管制物項之出口許可

《出口管制法》第十二條第三款規定“出口經營者知道或者應當知道，或者得到國家出口管制管理部門通知，相關貨物、技術和服務可能存在以下風險的，應當向國家出口管制管理部門申請許可：（一）危害國家安全和利益；（二）被用于設計、開發、生產或者使用大規模殺傷性武器及其運載工具；（三）被用于恐怖主義目的。”這是我國出口管制之兜底條款，表明：雖然不是出口管制物項，但是屬于上述情形之一，仍然要辦理出口許可。《兩用物項出口管制條例》第十四條第三款重申了這一規定。

依據商務部公告2025年第62號，出口非管制的貨物、技術或者服務，出口經營者明知其用于或者實質性有助于境外稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用活動的，按照《出口管制法》第十二條和《中華人民共和國兩用物項出口管制條例》第十四條規定，應當在出口前向商務部申請兩用物項出口許可。未經許可，不得提供。這一規定是對出口管制法律、行政法規的具體適用與創新運用，當然它有確定的對象，即“出口經營者明知其用于或者實質性有助于境外稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用活動”。否則，應當適用出口管制法律、行政法規的規定。

五、與境外相關稀土物項出口管制有關的境內、境外出口經營者合規告知及出示許可制度

根據《出口管制法》第十一條規定，出口經營者從事管制物項出口，應當遵守本法和有關法律、行政法規的規定；依法需要取得相關管制物項出口經營資格的，應當取得相應的資格。

根據商務部公告2025年第61號（關于公布對境外相關稀土物項實施出口管制的決定的公告），境內出口經營者出口本公告附件1第一部分所列兩用物項，應當在出口報關時按照要求填報最終目的國或者地區，并按照本公告所附合規指引，向境外進口商、最終用戶出具《合規告知書》。境外出口經營者應當按照本公告所附合規指引要求，在轉移或者出口受本公告管制的物項時，向下一個接收方出具《合規告知書》。

設置《合規告知書》目的在于增強稀土轉移與提供者的責任，無論是境內出口經營者，還是境外出口經營者，其應當在商務部公告2025年第61號規定范圍內出具《合規告知書》，這既是劃清責任界線，也是自身合規的需要。

除了合規告知外，商務部公告2025年第62號（關于公布對稀土相關技術實施出口管制的決定的公告）還設置了服務提供人許可證詢問與出口經營者許可證出示制度。任何單位和個人不得為違反商務部公告2025年第62號的行為提供中介、撮合、代理、貨運、寄遞、報關、第三方電子商務交易平臺和金融等服務?？赡苌婕吧虅詹抗?025年第62號管制物項出口的，服務提供人應當主動詢問服務對象有關出口活動是否受到本公告管轄，是否正在申請出口許可或者獲得許可證件；已經獲得兩用物項出口許可的出口經營者，應當主動向有關服務提供人出示許可證件。

六、對涉稀土出口申報的嚴格規范要求

根據《出口管制法》第十九條，出口貨物的發貨人或者代理報關企業出口管制貨物時，應當向海關交驗由國家出口管制管理部門頒發的許可證件，并按照國家有關規定辦理報關手續。《兩用物項出口管制條例》第二十一條也規定，出口貨物的發貨人或者代理報關企業出口兩用物項時，應當向海關交驗由國務院商務主管部門頒發的出口許可證件，并按照國家有關規定辦理出口報關手續；不能提供出口許可證件的，海關不予放行。

新政策對于稀土申報出口也提出了更加嚴格的要求，商務部、海關總署公告2025年第57號（關于公布對部分中重稀土相關物項實施出口管制的決定的公告）要求：出口經營者應當對報關商品的真實性負責，加強出口物項識別，屬于管制物項的，必須在報關單備注欄中注明“屬于兩用物項”并列明兩用物項出口管制編碼；不屬于管制物項但參數、指標、性能等接近的，必須在報關單備注欄中注明“不屬于管制物項”并填寫具體參數、指標。對上述填報信息完整、準確、真實性存疑的，海關將依法質疑，質疑期間出口貨物不予放行。也就是說，是管制物項的，要規范申報；不是管制物項的，但是參數、指標、性能等接近的，也要規范申報。這對于出口企業來說，如何判斷“參數、指標、性能等接近”也是一個新的課題、新的挑戰。

結束語

四個政策列管的相關物項具有明顯的軍民兩用屬性，依法依規實施出口管制措施，符合國際通行做法，更好地維護了國家安全和利益，更好地履行了防擴散等國際義務。但是，隨著政策落地實施，預計將有許多企業處于風口浪尖，經營風險加大。企業應當以此為契機，審查自身合規情況，并對照進行風險防控建設，汲取眾多已涉案企業的教訓，避免重蹈覆轍。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所主任 孫國東律師