袁昕：空間規劃如何賦能新質生產力發展

導 讀

8月28日-8月31日，2025年中國城市規劃年會在沈陽召開。在由天津市城市規劃設計研究總院有限公司承辦的“面向新質生產力的產業布局規劃”學術研討會上，中國城市規劃學會常務理事、住房與社區規劃專委會主任委員，北京清華同衡規劃設計研究院有限公司董事長袁昕發表了題為《空間規劃如何賦能新質生產力發展》的學術報告。

內容來源：中國城市規劃

作者：陳錫文，全國政協常委、全國政協經濟委員會副主任

袁 昕

中國城市規劃學會常務理事

住房與社區規劃專委會主任委員

清華同衡規劃設計研究院董事長

01

空間規劃與城市發展之間的關系

今年年會的主題“邁向中國式現代化，規劃的價值與作為”，背景大家都清楚，二十大提出我們下一個百年的奮斗目標——中國共產黨要以中國式現代化全面推進中華民族的偉大復興，提出了中國式現代化這個命題。對于中國式現代化有很多具體的闡釋，總結起來有五大特征，其中前四個都是現代化的中國國情和目標，最后一個“走和平發展道路的現代化”，則告訴我們這是中國實現現代化唯一可選擇的路徑。與和平發展的道路相對應的是什么？顯然是指那些老牌的資本主義國家，他們通過戰爭和殖民等掠奪的方式完成原始資本積累實現了現代化。人類文明的進步和中國的大國責任都不允許我們開歷史倒車，我們唯一能走的路徑就是通過自身的不斷努力，以科技創新提升勞動力水平，實現中國的現代化。換到今天的語境就是一定培育和發展新質生產力。

馬克思、恩格斯對生產力與生產關系的辯證關系進行了深刻論述，指出生產力和生產關系的矛盾構成了社會形態發展的根本動力。總書記在闡述新質生產力的時候明確指出“新質生產力是以勞動者、勞動資料和勞動對象優化組合的躍升為內涵”。我們可以看到進入新世紀，特別是從2010年前后開始，勞動力、勞動資料和勞動對象，生產力的這三大要素發生的一系列重大的、轉折性的變化。

首先，勞動力方面：近兩年我們新生兒的減少，人口總量已經轉折進入入下行空間，工業機器人和服務機器人產業蓬勃發展，經濟社會發展對勞動力的需求也在變化；人口結構上，我們通過科教興國的戰略，加大教育、醫療健康等投入，勞動力的受教育的水平有了極大的提升，人口壽命逐步延長，老齡化水平快速提高，我們已經步入老齡化社會，北京等一些大城市已經開始邁向中度老齡化；在勞動力的空間布局上，在2011年前后我們的城鎮化水平已經超過了50%，城市時代來臨，城市成為社會經濟發展的主戰場。

其次，在勞動資料方面：隨著科技進步，生產工具的自動化、智能化、小型化和移動化方面都有重大提升。疫情期間，我們居家辦公，離開原來的辦公室、商店等崗位也能夠完成自己的工作，越來越多的黑燈工廠的出現，工場與工人、產業與城市之間的空間關系都在悄然變化。

第三，在勞動對象方面：自然資源在勞動對象中的占比越來越小。2011年前后，我們的第三產業占比超過了第二產業，目前第三產業占比已經超過了55%。人不僅作為勞動力，同時也成為最主要的勞動對象。此外，數據等也變成了新資產，成為新的勞動對象。

規劃的責任是什么？以上這些變化很多都是轉折性或者顛覆性的，在這一刻涌現出來。所有的生產力要素都要落到國土空間里面去。我們如何進行科學合理的空間規劃，通過空間治理調配空間要素資源，保障空間生產能夠滿足這些生產力要素的發展需求，支持生產力的發展，是空間規劃應有的作為。

科學技術是第一生產力，空間的生產必須依靠科技進步、支撐科技進步。與此同時，我們還要看到生產關系這一面，生產關系的三要素：生產資料所有制、生產中的人與人的關系、產品的分配方式的變化。

改革開放之后，我們的生產資料所有制發生了重大的變化，個體勞動者和私營企業規模迅速成長；新媒體、自媒體等新技術的出現也改變了勞動者之間的相互關系，他們獲取勞動信息和獲取勞動技能的方式也更加多元；以前勞動者主要通過勞動參與分配，現在還可以通過知識產權、股權投入等方式參與到分配中，激勵了智力與金融在創新中的投入，勞動產品的分配方式也發生了變化，三次分配進一步促進社會公平和共同富裕。

生產關系要素的變化促進了生產力的發展，同時，生產力的發展也進一步推動生產關系變化以適配生產力發展的要求。生產力要素的變化是政府主導的社會治理的重要內容，對應空間規劃來講，空間規劃也包含很明確的公共政策屬性，因此我們也更關注空間治理。今年年會主題是規劃的價值和作為，上面所說的通過空間生產支持生產力要素發展就是規劃的價值，通過空間治理，適配空間生產的進步就是規劃應有的作為，阻礙生產力發展的狹隘的管制思維必須轉變。

空間規劃的核心要義是空間資源要素的合理配置，包括空間生產和空間治理的相互配合，以滿足新空間消費的需求。空間消費則可以看作空間經濟的一部分，這里說的空間經濟并不完全是空間經濟學的概念，這里我更想強調要把空間要素當做經濟要素，讓它進入到經濟大循環當中，而不是游離在循環之外。這樣，空間經濟就不再單純是房地產，而是涵蓋空間生產、空間消費和空間賦能的全周期的空間運營。

我們要關注勞動者、勞動資料和勞動對象，但我們更應該關注新質生產力內涵的表述中的后面這七個字——“優化組合的躍升”，這是空間要素配置的問題，屬于空間治理的范疇。這是一個很高的目標，因為要通過空間要素資源的合理匹配實現空間價值的“躍升”，它不是傳統延續式的創新，而是需要跨越式、顛覆式的創新，以此來推動新模式、新業態的出現和發展，這就是未來城鄉發展的應用場景，是空間規劃和城市發展之間的關系：空間規劃要賦能新質生產力發展、賦能社會經濟的發展。

2020年8月26日拍攝的深圳市區（無人機照片）。新華社記者 毛思倩 攝

02

空間規劃賦能新質生產力的發展

既然是新質生產力，其發展必定有很多新的空間需求。空間規劃如何才能賦能新質生產力的發展呢？除了宏觀尺度上的國土空間發展格局的優化，今天我只從一些微觀尺度談談創新優化國土空間要素組合的問題，這個事以前我們談的比較少，這涉及到空間治理到底是延續既往還是顛覆性創新的問題。美國最早進入到汽車時代以后，美國夢給大家描繪的一個美景就是家家有汽車，可以工作在城里住在郊區，工作在城里休閑在郊區。家用汽車作為一種新技術改變了美國的城市形態，城市迅速郊區化。郊區化的結果反過來支持了美國的汽車產業發展，汽車產業發展又進一步加強了城市各區域之間的相互聯系。新質生產力的發展和城市空間形態的演變有著密切的關聯。

我看到一張圖，是某地連村并建治理空心村而建設的新村。背景大家都清楚，城鎮化發展，年輕人外出，村里主要是留守老人，村落自然就空心化。這些村落中勞動力的規模、年齡結構等都發生了重大變化，傳統的農業生產方式、過去的公共服務供給都需要隨之改變。聯村并建可以整合農業資源、保障公共服務供給，但看看這個橫平豎直的新村，我直覺會有很大的問題：這些老人去世以后，他們的子女會回到這里居住嗎？我想大概率是不會，若干年以后這里可能又變成了空心村。因為這些土地資源只是被當作了一個純粹的村落居住空間，并沒有把這些空間要素融入到大的經濟循環里面去，比如與農業景觀的融合開展農家樂，促進農村就業等。

這是另一種景象，廣東的一個稻田的民宿。背景是青山綠樹前景是綠油油的稻田，可以看到這個圖景將生態空間、生產空間、生活空間很好的融合在一起，通過這些空間要素的新組合給顧客提供了更獨特的體驗，促進了的消費，使得這些空間要素能夠融入到我們的經濟循環里面去，能夠產生新消費、創造新價值。當然如果大家去過泰國清邁，可能你會看到世界頂尖的品牌酒店也可以坐落在農田里面，這就不是農家樂了，是真正的酒店。這樣的方式不僅僅作為一種體驗，而且支撐了泰國旅游業的發展。我們有這樣的消費需求嗎？其實是有的，這是四川一個生態文化旅游園區，其實它也是稻田酒店，但是我們的規劃管理不能像泰國那樣支撐我們將酒店功能落到農田里或者農田周邊，所以我們農民打擦邊球，弄點集裝箱，把它架在稻田上，算是一個臨時設施，目的就搞點多種經營，讓這些空間要素盡可能多地參與到經濟循環中去。

隨著新技術進步，可以衍生出很多新產品、新需求，營造很多新場景，但是需要在創新空間要素組合來支持新場景和新模式。在沒有新的制度保障之下，很多創新都是在打擦邊球，結果就是一旦開始清理整頓，它就不復存在，所以也沒有保障，很多新業態新模式就這樣被扼殺了。在今天，無人機、機器人、分布式的能源等技術正在快速迭代發展，設想未來我們能夠在滿足最嚴苛的對環境保護的要求的前提下在生態和農業空間中建設一些新消費空間，促進體驗經濟，這樣的項目如何落地？讓這些村莊的生活空間要素與農業和生態空間要素深度融合，優化組合進入經濟循環里面去，我們現在還不能做，問題卡在哪里呢？

這些年我們也做過一些項目，比如在景德鎮，傳統的陶瓷工廠倒閉了，但是這些工業廠房依然得以保留，可以通過更新的方式來讓它延續使用壽命，地還是那塊地，房子還是那個房子，但是它的功能和它與其他空間要素之間的組合配置關系發生了變化，使得它成為了能夠支持景德鎮城市換新的一個新空間，創造了新價值。在北京城市副中心的三館建設項目，三個建筑各占一塊地，通過規劃的協調，促使地下空間的共享和土地分層出讓，既提高了空間使用的效能又保障了不同投資與使用主體的權益。這些都是我們這些年在空間治理方面推動空間要素組合創新的探索和嘗試所取得的進展。

但是這些探索都不是新東西，比如波士頓的TD GARDEN，既是籃球場地又是冰球場地，不僅是兩個聯盟之間共享一個體育場館，在場館的下面還有火車站和地鐵，使得這么大的體育場館外并沒有大型的疏散廣場，人流直接下來就做地鐵和火車走了，實現了土地高效集約利用。這是紐約新建的一棟房子，它之所以能成為刀把的形態，主要原因不在于建造技術上的創新，而是因為他購買了鄰居的空間發展權，空間發展權的轉移制度才是之所以它能建設成這樣的根本原因，最終鄰居保持了它歷史的樣貌，同時又能讓地塊的空間價值得以充分發揮實現雙贏。

今天，我們的城市無論是居住、工作、游戲還是交通，因為科技進步都帶來了重大變化的時候，空間規劃除了在支撐每一個生產力要素的發展空間需求之外，更主要的任務是要探索如何去創新這些空間要素新的組合，實現空間價值的躍升。城市是地下空間的開發建設最適宜的區域，但是我們現有城市地下空間基本只能做設備用房、人防和停車，很難參與到經濟大循環里面去。中國有3.4億畝蔬菜種植的面積，而蔬菜消費主要在城市，從農村到城市的運輸環節產生的損耗和浪費每年高達9000多億元，這是巨大的浪費。

我們可以做一個暢想：城市地下空間拿來做立體蔬菜種植，不僅可以節約能源、減少農藥的施用和運輸損耗，同時還能增加就業促進農村人口市民化，提高城市空間利用水平。每天將最新鮮的蔬菜配送到你家門口，多幸福啊。如果要有這么一個空間的話，我覺得整個城市韌性、城市安全都會和以前發生很大的變化。當城市再次面對重大公共安全危機的時候，如果小區里面有這么一個地下蔬菜種植工廠，大家是不是就不會為了搶菜著急了。這種空間要素的組合有沒有可能呢？目前來說顯然是沒有。城市是二產和三產的發展空間，能疊加一產嗎？具有一產的功能還算城市建設用地嗎？我們還要探索城市用地開發建設管控與城市空間使用管控的關系。

2023年12月16日拍攝的北京藝術中心外景。新華社記者 彭子洋 攝

03

歸納總結

在生產力演變成新質生產力的時候，我們需要有一個新型的生產關系來與之適配，才能相互作用形成社會發展的新動能。新質生產力的發展需要空間要素的優化和創新組合所形成的新空間場景、新空間消費來支撐和賦能，我們要積極推動空間治理的變革，推動空間經濟和新質生產力的發展。