規劃年會 | 學術研討會十七：如何建立健全城市更新的長效機制

導 讀

8月29-31日，2025中國城市規劃年會在沈陽召開。8月31日上午，由北京清華同衡規劃設計研究院有限公司承辦的學術研討會十七“如何建立健全城市更新的長效機制”成功召開。

內容來源： 中國城市規劃

研討會由學會理事、青年工作委員會副主任委員，北京清華同衡規劃設計研究院有限公司院長惲爽女士和學會規劃實施分會青年委員、北京清華同衡規劃設計研究院有限公司副院長、詳規實施分院院長于潤東先生主持。圍繞主題“如何建立健全城市更新的長效機制”，會議邀請政府、企業、學者、規劃師等多方代表參與交流，與會嘉賓有：學會副監事長，清華大學城市治理與可持續發展研究院院長，清華大學博士生導師、教授尹稚先生；北京城市規劃學會理事長施衛良先生；學會常務理事，北京市規劃和自然資源委員會黨組成員、副主任楊浚女士；學會常務理事、城市規劃歷史與理論分會委員，山西省住建廳一級巡視員李錦生先生；重慶市住房和城鄉建設委員會黨組成員、副主任席紅女士；學會城市影像專委會委員，華高萊斯董事長兼總經理李忠先生；學會詳細規劃專委會委員，深圳市規劃國土發展研究中心、深圳市城市設計促進中心總建筑師周勁先生。

研討會通過綜合比較我國多個城市在更新長效機制建設方面的典型成果與先進樣本，總結相關頂層制度設計與底層機制探索經驗，聚焦探討城市更新長效機制在我國統籌推進城市結構優化、功能完善、品質提升等方面發揮出的重要保障作用，為全國城市更新工作形成“政府引導、市場運作、公眾參與”的可持續城市更新模式提供可推廣、可借鑒的經驗。

會議主持人：惲爽

學會理事、青年工作委員會副主任委員，北京清華同衡規劃設計研究院有限公司院長、教授級高工

惲爽女士首先對本次學術研討會的主題進行了闡釋。她提出，城市更新的長效機制建設已逐步從地方探索上升為國家戰略，各地的體制機制建設已逐步進入到一個階段性總結經驗、提煉精華、鞏固成果與反思不足的過程中；需以人民群眾急難愁盼的問題為出發點，以建設宜居、韌性、智慧且可持續的城市為落腳點，積極吸引多元主體、多方資源形成合力，共同推進城市更新。

惲爽女士在回顧中國城市規劃年會于2023年舉辦的“機制創新推動更新規劃實施”學術對話與2024年舉辦的“城市更新精明實施”學術研討會相關成果的基礎上，提出本次學術研討會是對過去研討成果的延續與深化，將進一步探討如何提煉、凝固城市更新實踐中有代表性的工作辦法、工作路徑和工作思路，為城市更新長效機制的建立健全添磚加瓦。

學術報告

從“好房子”到“好街區”——北京“四步走八清單”存量地區詳細規劃方法探索

楊 浚

學會常務理事，北京市規劃和自然資源委員會黨組成員、副主任

楊浚女士認為，隨著中國城市發展從增量擴張轉向存量提質增效的新階段，北京作為率先面臨轉型挑戰的超大城市，須積極響應中央城市工作會議精神，積極探索存量地區規劃方法，推動城市存量地區提質增效。北京市規劃和自然資源委員會創新性地探索以規劃街區為基本單元按需編制控制性詳細規劃，通過時空統籌、剛彈結合與編管一體的工作方法，構建逐層傳導、按需深化、動態運行的詳細規劃體系，并于近日印發了《關于加快推動存量地區控制性詳細規劃編制和實施管理工作的通知》，加強詳細規劃對存量地區經濟社會高質量發展的支撐保障。

楊浚女士從三個方面介紹了北京存量地區詳細規劃改革思路，一是在空間維度上，北京市用好既有控規，采取評估套合的方法推動街區控規編制報批，通過評估、套合、完善、轉化的工作方式，先解決存量地區規劃有沒有的問題，為存量更新項目提供法定依據。二是在時間維度上，北京市強調以規劃街區為基本單元，通過“四步走八清單”工作方法統籌謀劃策劃生成項目——即體檢評估生成“問題與資源清單”、多元協商明確“需求與愿景清單”、整體策劃匹配“策略與政策清單”、制定計劃形成“任務與項目清單”，解決城市更新從局部零星更新到片區系統性更新的躍升，如回天地區的實踐已呈現出職住平衡與功能提升的綜合成效。三是加強存量地區規劃編制實施管理的三維保障體系，通過強化政策融合創新、加強多元共治及依托“一張圖”全周期管理，打通規劃實施路徑，推動空間資源配置與經濟社會發展協同增效。這一系列改革不僅強化了規劃對城市結構優化、品質提升的支撐作用，更促進了從“好房子”邁向“好街區”“好城區”的可持續轉型，努力為超大城市存量發展提供可復制的北京經驗。

基于制度、參與、運營的城市更新長效機制建立

李錦生

學會常務理事、城市規劃歷史與理論分會委員，山西省住建廳一級巡視員

李錦生先生對城市更新長效機制的建立健全展開了系統闡述。他提出，當前中國城市發展已轉向存量提質的新階段，建立可持續更新機制成為建設現代化人民城市的核心命題。這一轉型亟需破解“重改造輕運營、重短期輕長期”的慣性思維，通過制度、資金、參與、技術四維創新構建系統性治理體系。

在制度層面，需填補省級立法空白，形成“1+N+X”三級差異化政策框架，并成立跨部門城市更新辦公室以解決“小馬拉大車”的統籌困境。資金機制上應突破政府依賴，建立土地增值收益反哺、專項基金及REITs退出通道，實現“投入-運營-退出”閉環，如無錫藍園“服務換股權”模式開創零財政投入的更新路徑。多元協同需強化“政府引導+市場運作+居民自治”范式，通過社區聽證、專業團隊駐場等方式平衡各方訴求，成都曹家巷的居民自治機制即為典范。技術創新則依托BIM/CIM平臺推動全生命周期管理，北京首鋼園的能碳智慧系統彰顯綠色更新潛力。尤為關鍵的是培養在地化專業隊伍，通過“住建系統-高校-企業”聯合機制培育復合型人才，以“社區規劃師”制度銜接專業設計與民生需求，最終使城市更新從碎片化工程升維為融合歷史賡續、民生福祉與空間活力的持續性治理行動。

以高質量城市更新引領城市內涵式發展——可持續城市更新重慶實踐

席 紅

重慶市住房和城鄉建設委員會黨組成員、副主任

席紅女士提出，重慶以高質量城市更新為核心，探索可持續的內涵式發展路徑，建立了體檢更新一體化推進機制，著力探索社會資本盤活資源路徑，精心打造生活、消費、創業多元場景，推動城市更新走深走實。

實踐中，重慶堅持“5堅持5做實”貫穿城市更新全流程環節：其一，堅持兩個“全面梳理”，做深做實城市體檢，搭建城市體檢更新數據底座，以數字化手段精準診斷分析問題、謀劃更新片區，確保城市更新項目與在地真實需求緊密銜接。其二，堅持連片更新，做大做實項目整體效益，統籌方案、資源、資金，聯動實施民生、安全、發展類項目，推動小區街區廠區片區一體更新。其三，堅持多元參與，做細做實資金多渠道籌集，近年來重慶城市更新項目中社會投資占比達70%，形成國企與社會資本聯動更新模式和產權人分擔出資模式。其四，堅持政策持續創新，做優做實政策法規環境，注重審批權限下放，出臺“一攬子”關鍵環節配套政策，破解老舊建筑更新消防設計審驗等系列難題。其五，堅持數字賦能，做強做實現代化城市治理增效，構建CIM數字底座提升治理水平，建設數字管線、內澇治理、高樓消防等58個多跨場景應用。

目前，這些探索已取得顯著成果，習近平總書記視察并高度肯定了以民主村為代表的更新項目，山城巷、戴家巷、下浩里等一批老街區次第煥新，重慶獲評城市更新示范城市績效評價A檔，近年來形成22項可復制經驗、6個典型案例全國推廣。

席紅女士總結指出，未來重慶將貫徹落實中央決策部署，堅持市場與政府協同發力，實施城市片區更新等重點任務，健全城市更新投融資、公眾參與等機制，持續完善政策法規體系，推動城市更新在擴大內需、提升城市能級中發揮更大作用。

以“文旅城人產”規劃新思維，引領高質量城市更新

李 忠

學會城市影像專委會委員，華高萊斯董事長兼總經理

李忠先生提出，當前我國城市已經進入存量提質增效新階段，城市工作的重點也從“開發建設”轉向“城市運營”，城市高質量發展標準從GDP增速等硬指標轉向資產運營效率、居民生活滿意度、城市文化活力等軟實力。城市更新需聚焦青年群體需求，以“用戶思維”，即將“城市”當成服務用戶（青年）的“產品”來打造，通過“文旅城人產”新思維重構吸引力模型。杭州瓜山未來社區通過構建興趣圈生活場景強化生活粘度，藝創小鎮以“科藝融合”為特色強化事業粘度，證明以“城市更新”煥新高情感粘度的城市“產品”——是杭州贏得青年，獲得科技發展的關鍵！杭州十年新增14-35歲青年79萬人，也驗證了“安居帶動樂業”的產城驅動力。

當代青年城市選擇呈現“從利益導向到好玩導向”的轉變，成都憑借“雪山下的公園城市，煙火里的幸福成都”定位及百余個體育消費新場景塑造，十年來吸引人口近600萬，充分證實有趣、好玩才是一個城市最大的吸引力。年輕人對生活“顆粒度”要求顯著提升，找房子、找工作、交朋友的三重需求交織度決定城市粘性。

李忠先生指出，未來需建立城市更新四大長效機制：在空間營造方面，借鑒蒙特利爾演藝區QDS聯盟模式，以燈光藝術裝置、數字實驗室等策展思維推動城市更新，對接年輕人的情緒價值需求，激活公共空間價值；在綠色更新領域，參照日本Park-PFI制度推動“商綠商融合”，從“綠化管護”轉向“公園運營”，構建共創機制，實現公園運營的“正循環”和城市人氣激活。在交往體系方面，可學習西雅圖南聯合湖區經驗，在城市更新過程中設置咖啡交往和休閑節點，豐富城市交往空間，為人才和產業定制創新交流生活，促進跨界創新；在產業引導方面，大阪知識之都展示的未來生活實驗室提供啟示——預留接口使城市成為科技路演場。這些實踐共同指向規劃思維的根本轉變：城市規劃者應成為洞察青年需求的“產品經理”，讓生活方式引領空間更新，使城市真正成為“高情感粘度”的發展載體。

尺度·角度·制度：深圳城市更新的得與失

周 勁

學會詳細規劃專委會委員，深圳市規劃國土發展研究中心/深圳市城市設計促進中心總建筑師、教授級高工

周勁先生基于尺度、角度與制度三個維度，深入探討了深圳市城市更新的得與失。從城市規模尺度來看，深圳的城市更新面臨規模制約挑戰，主要來自于城市開發邊界限定、基礎設施建設和運營成本高昂三方面現實約束，這些因素共同塑造了城市更新的物理框架。從價值選擇角度來看，深圳的城市更新工作聚焦價值選擇視角，要做好經濟效益、社會效益與環境效益的平衡。如高成本高消費需求體現在高端住宅項目，低成本低消費需求則通過城中村改造實現，而中成本中消費模式則容易被忽視，但這部分需求卻在社會分成中占主導地位，城市更新工作需進一步強化對大眾需求的關注與重視。從鼓勵政策制度來看，深圳市強調政策導向的重要作用，目前建立工業區塊線管理機制（確保產業用地集聚）、容積率測算機制（基礎、轉移與獎勵建筑面積結合），以及公益優先的土地移交機制（要求移交15%用地用于公共設施）等等。這些機制目前已成功協助驅動城市更新項目順利落地并實現較好成效，累計提供保障住房1540萬平方米、幼兒園387所、中小學198所及產業用房3466萬平方米等等。

周勁先生指出，目前深圳市的城市更新制度設計也面臨更深層次的挑戰，如城市建筑高度管控挑戰、容積率獎勵機制優化挑戰，以及鼓勵存量商辦用房功能轉換的政策調整挑戰等，亟待通過區位引導、功能傳導和形態督導化解矛盾，實現可持續城市發展。總體而言，深圳經驗突顯了制度在協調規模與價值中的核心作用，但需在政策細化升級中進一步平衡得失。

學術研討

下半場學術研討圍繞“如何建設健全長效、可持續的城市更新政策法規體系”“如何一體化統籌城市更新的規劃、建設、運營與治理過程”“如何統籌保障城市更新行動的用地與資金平衡”“如何促進社會資本參與城市更新”“如何促進政府、市場與社會等多元主體協同參與城市更新行動”五個核心議題展開。與會嘉賓各抒己見，展開了熱烈討論。

研討主持人：于潤東

學會規劃實施分會青年委員，北京清華同衡規劃設計研究院有限公司副院長、詳規實施分院院長、教授級高工

于潤東先生指出，在探討城市更新長效機制構建時，需聚焦五大核心維度：其一，堅持以人為本導向，將吸引、固化和激活人口作為城市活力的根本源泉，強調人是城市生活的主體，城市空間應成為承載多元生活的載體；其二，強化政策連續性與包容性，保持宏觀方向穩定性的同時，通過細則的彈性設計為創新實踐預留空間，消除市場主體對合法性、消防審批等現實顧慮；其三，推行“適度增量+存量活化”的空間策略，借鑒北京六環公園精準供地、北運河源頭島功能復合化改造等案例，在生態空間中植入商業服務功能以平衡長期運營成本；其四，重視經濟可持續性，針對商業業態過剩現狀優化資產配置，通過閑置資源轉化（如成都地下停車空間改造）提升資產效能；其五，倡導漸進式更新路徑，以小切口、低成本方式實現高質量建設，通過項目持續迭代完善機制彈性。這些實踐共同指向從“大拆大建”向“精細織補”的范式轉型，需通過政策協同、空間創新與運營模式突破構建可持續更新生態。

嘉賓觀點

（按會議發言順序）

尹 稚

學會副監事長，清華大學城市治理與可持續發展研究院院長，清華大學博士生導師、教授

尹稚先生提出城市更新長效機制建立健全的三大核心方向：其一，城市更新需立足地方實踐差異化路徑，反對“一套標準打天下”的思維，主張通過實證案例教學推動規劃教育范式轉型，以地方特征和地方具體問題為導向激發創新；其二，關注人口流動性對城市活力的深層影響，指出高知群體平均3.1年的遷徙周期對現行城市管理模式變革產生的外在壓力，需通過戶籍待遇與公共服務解耦應對現代化人口流動趨勢；其三，創新資本適配機制，區分短期套利長期耐心的資本導向差異——前者擅長輕資產快運營，后者適配重資產更新項目，同時需強化“時序性承諾”以穩定資本預期，破解規劃實施與資本兌現的斷層困境，建立“地方性實踐-流動性治理-資本精準匹配”三位一體的更新生態體系。

施衛良

北京城市規劃學會理事長、教授級高工

施衛良先生提出城市更新長效機制建立健全的三重思維轉型路徑：其一，推動工作邏輯從目標導向轉向問題與價值雙驅動，強調利用大數據精準診斷城市痛點，通過“復雜問題有限求解”的策略分階段化解矛盾，同時以“長期主義”取代短期開發思維，實現時間換空間的可持續更新；其二，強化實踐導向的案例引領作用，通過評選最佳城市更新實踐總結更新項目中的片區統籌與多元主體利益平衡等先進經驗，并借助金融創新探索資本長效支持模式；其三，創新實施機制，推動責任規劃師向“多師協同”角色進化，兼具問題發現、策劃協調與公眾聯結職能，引入“主理人制度”促進設計與運營深度融合，通過行業教育轉型培育復合型人才，最終構建“政府-市場-專業機構-公眾”共治的可持續城市更新體制。

楊浚女士認為

城市更新長效機制的建立健全需要四個方面的系統性重構：其一，重構時空關系，將靜態空間規劃轉化為動態過程，在動態過程中融入經濟社會發展和城市更新治理的各方面需求，形成“規劃方法+協商平臺+協調機制+案例推廣”的更新規劃彈性框架；其二，重構空間組織邏輯，將城市視為一個有機生命體，通過以街區為單元的整體策劃，持續生成項目，統籌各類項目的空間匹配和時序安排，并在推動項目實施過程中，逐步引導城市格局優化、系統重塑、品質提升、資產增值；其三，重構人本需求響應機制，城市更新要圍繞人類從生存保障向精神追求，關注AI時代下人的生產生活方式的趨勢變化和年輕群體新的生活方式需要，推動空間設計適配未來人的需要，適配人的生產生活方式變化，適配教育、科技、人才一體化等國家戰略部署要求；其四，重構更新實施治理體系，重塑規劃管理審批流程，打通存量資源資產規劃、審批、改造、運營、融資、抵押、辦證等路徑。

李忠先生認為

城市更新的案例研究需突破技術性分析框架，重視人文背景的深層影響，將規劃視為實踐科學，通過厚案例剖析揭示文化基因與空間演化的互動邏輯；同時，更新政策優化需引入時間尺度辯證觀，政策調整需兼顧經濟規律與實施可行性，例如經濟下行期需要比過去更加開放的容積率機制支持。最后，城市更新終將回歸人性本質需求，忽視青年群體的生活體驗與情感訴求將導致城市活力衰竭，城市更新必須回應“吃、喝、玩、育”等基礎人性需求，實現空間活力與人文關懷的深層統一。

李錦生先生認為

建立健全的城市更新長效機制需要深入理解中國特色的制度困境與地方發展了的差異化路徑。一方面，我國財政機制仍存在結構性矛盾，前期土地收益模式導致后續更新資金匱乏，常規物業收入難以支撐持續更新需求；另一方面，城市能級差異導致更新目標分層，北京、深圳等大城市與中小城市面臨截然不同的更新語境，需警惕政策“一刀切”風險。未來應重視構建彈性的城市更新制度框架，國家層面制定原則性指引，省市層面預留政策接口，將具體創新實踐權充分下放地方，通過激發地方自主性破解“統一標準”與“多元現實需求”的治理悖論，形成適配不同城市生命周期的更新動力機制。

席紅女士認為

城市更新的長效機制建立需要厘清政府和市場工作的邊界和重心，政府要從“大包大攬”轉向精準服務，著力破解市場主體投資障礙。比如，通過統籌好多元產權歸集、處置好歷史遺留用地問題、建立起消防審批動態適配機制等措施，持續推進土地、規劃、產權等方面政策技術創新，形成“問題響應型”服務模式；推動國企更大力度盤活存量資產、央企主動發揮投融資優勢，引導專業運營商前期介入項目，促進資源、資本、資產的轉化。同時，政府要強化信息共享與業態指引，定期發布更新區域產業動態，引導降低市場風險和同質化競爭，最終實現“有為政府”與“有效市場”的深度協同。

周勁先生認為

城市更新需破解長期主義與短期實施的矛盾。一方面，需在戰略層面強化長時間尺度的謀劃意識，為市場提供穩定預期，錨定國際競爭基底。另一方面，在加強法定規劃與發展規劃的銜接關系的基礎上，創新非法定層級的城市更新項目策劃與籌劃機制，聚焦市場即時需求，推動多部門多主體聯動實施。通過簡化流程，快速激活開發商擅長的資產盤活領域；通過建設全域信息系統平臺，公開城市運行數據以支撐社會資本決策，厘清公共服務與市場活力的邊界，實現“制度剛性”與“實施彈性”的動態平衡。

惲爽女士總結

城市更新長效機制的建立健全需要系統性重構多元主體的協同合作路徑：例如，為破解國央企參與城市更新難的困境，需改革考核機制以適配長周期重資產的投入特征，釋放其存量資產活化潛力。同時，應引導強化市場主體的契約精神，通過長效政策穩定社會資本的投資預期。在底層機制方面，需構建產業業態的動態平衡機制，借鑒重慶主理人模式建立業態比例管控以限制同質化商業競爭，破解“局部利益”與“整體效益”矛盾。在頂層設計方面，需創新金融支持體系，推動城市更新專項資金池建設，依據運營主體歷史績效提供精準信貸，最終形成“潛力盤活-信心穩定-業態活躍-資本循環”四維協同的城市更新長效機制。

會議現場座無虛席，聽眾們認真聆聽，本次學術研討會圓滿結束。

*嘉賓發言觀點均已經過本人審核。

排版｜李剛

封面圖/頭圖｜中國城市規劃