中央定調！城市發展，五大轉變來了

文|余飛 文章來源|城市財經

01

城市發展邏輯，要變了

7月15日，中央城市工作會議，在北京召開。

這是最高規格的城市工作會議，非常重要。從1949年新中國成立至今，也就開了四次，這是第五次。

分別是1962年9月、1963年10月、1978年3月、2015年12月。

每一次會議召開，都引領著城市一段時間的發展，都影響著城市發展的方向與邏輯。

所以，這樣的會議，是歷史性的、關鍵性的、節點性的。

1978年正值改革開放肇始之年，城市化拉開序幕。

2015年則正值房地產調整之年，去庫存成為當年城市工作會議的重要目標，由此拉開了中國房價瘋漲的序幕。

這一次的會議，任務有很多，但本號認為，整份文件的提綱挈領的文字在于：

五個轉變。

會議的原文（原文件放在了本文左下角“閱讀原文”中，感興趣的可以點擊查看）是：

我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。城市工作要深刻把握、主動適應形勢變化，轉變城市發展理念，更加注重以人為本；轉變城市發展方式，更加注重集約高效；轉變城市發展動力，更加注重特色發展；轉變城市工作重心，更加注重治理投入；轉變城市工作方法，更加注重統籌協調。

整段文字提到了五個“轉變”，城市發展理念要轉變，發展方式要轉變，發展動力要轉變，工作重心要轉變，工作方法要轉變。

這意味著，中國城市發展將有新的邏輯。

那么關鍵問題來了，這五個轉變，要轉變成什么？要怎么轉變？

02

變什么，怎么變

變是相對于過去。

那么過去我們的城市發展邏輯是怎樣的？

1978年以來，中國城鎮化率從17.9%飆升到2024年的66.15%，背后是一套簡單直接的發展邏輯：

先通過戶籍松動吸引農民進城，再靠賣地賣房獲取資金，用這筆錢砸向交通、醫療、教育等大基建，把優質資源集中到城市核心區，形成 “資源聚集→人口流入→土地升值” 的循環。

這套模式確實創造了城鎮化奇跡，讓無數鄉村變都市，但也積累了不少問題：城市越來越大，卻越來越同質化；土地財政依賴成癮，地方債務壓力陡增；核心區資源擠爆，郊區配套跟不上；人口紅利見頂后，增量擴張難以為繼。

當城鎮化進入穩定期，過去的老辦法不靈了。

一方面，城市化率已經見頂。

制圖：城市財經；數據：國家統計局

城鎮化率由2015年的57.3%提升至2024年的67%，年均提高1.1個百分點，而2021-2024年連續4年城鎮化率提升幅度低于1個百分點，城鎮化進程有所放緩；城鎮人口也由2015年的7.9億人增加至9.4億人，每年城鎮新增常住人口超1600萬人，而2021-2024年年均增加1033萬人。

其次，住房供大于求。

當下，除了個別城市的住房供小于求外，絕大多數城市的住房都嚴重飽和。

這一點，是官方多場高級別會議強調認定的。

有此兩點，土地財政便難以為繼。所以，到了該改變的時候。

會議提出的五個 “轉變”，正是要破解這些困局。

第一個轉變：發展理念從 “重物輕人” 到 “以人為本”。

過去建城市，總想著蓋高樓、拓馬路、造新城，卻常忽略 “人” 的真實需求。

多少新城看似光鮮，卻因缺乏學校、醫院、菜市場成了 “睡城”？

多少老城區配套老化，老人看病、孩子上學要跨大半個城？

現在要變了。城市更新不再是大拆大建，而是加裝電梯、改造社區食堂、擴建口袋公園；公共服務不再只堆核心區，而是推動優質教育、醫療資源向郊區和縣域延伸。

比如北京推進 “回天行動”，在回龍觀、天通苑補建學校商超；成都搞 “15分鐘生活圈”，讓居民步行可達便民設施。未來的城市，要讓每個角落的人都能享受到便利與溫暖。

第二個轉變：發展方式從 “增量擴張” 到 “存量提質”。

過去城市比的是 “誰建得更快、擴得更大”，新區遍地開花，不少地方出現 “鬼城”“空城”。全國新城新區規劃人口超34 億，是實際人口的兩倍多！

去年本號就寫過一篇文章其中就梳理了很多淪為空城的高鐵新城。

去年中國經營網就披露過，目前全國至少有26個高鐵站建成后，因位置偏遠、周邊配套不足、客流量低等緣故，處于未啟用或關停狀態。

包括沈陽西站、廣寧寺站、紫金山東站、江浦站、五通站、和樂站、蜀山東站、晉寧東站、陽宗站、亦莊站、烏蘭木圖站、奈林皋站、丹東西站、花橋站、寶華山站、運糧河站、賈魯河站、南曹站、孟莊站、九郎山站、芝罘站、周村東站、普安站、鄂州東站、寧波東站、雙流西站。

從上面可以看到，這些建成未投入使用的高鐵站，不僅分布在三四線城市，中心城市也有不少。

各地都想借助高鐵的流量，打造新的經濟增長極。此外，圈地行動，以高鐵為噱頭，拉升土地價值，吸引房企拍地，賺取更豐厚的土地財政。

為了打造一個像樣的高鐵新城，前期各地都投入了大量的資金建設各種商業配套和交通配套，但最終的結果，與他們所想背道而馳。

大多數高鐵新城都沒能以此招商到什么像樣的產業，沒有好的產業，也就沒法吸引人口前來，所以很多所謂的高鐵新城嚴重缺少人氣，有的甚至演變成了“鬼城”。

最終帶來了無法收拾的結局。

一方面，資源浪費，無法再利用，淪為一片狼藉。

另一方面，浩浩蕩蕩的高鐵新城，生產出了海量房源，嚴重影響了中國房地產市場的健康發展。

2016年，新華社發表的一篇文章透露：

截止到2016年5月，全國縣以上新城新區超過3500個，規劃人口達34億人。

全國的新城新區，可以容納全球一半的人口。這種攤大餅的跟風發展，得多少錢才能辦到？

對于當下不少城市面臨地方債壓頂的情況，最后的結局，只能是一片狼藉。

現在要算 “精細賬” 了：存量土地怎么盤活？閑置廠房能不能改造成文創園？老舊小區如何升級成智慧社區？

上海的 “新天地” 把老石庫門改造成文旅地標，深圳 “大沙河創新走廊” 用舊工業區孵化出科創企業，這些都是存量提質的典范。未來城市比拼的不再是規模，而是空間利用效率和功能品質。

第三個轉變：發展動力從 “土地依賴” 到 “特色產業”。

過去城市發展，簡單粗暴，就是靠 “賣地賺錢”，土地財政占比一度超過30%，但這種模式不可持續。

2024年全國賣地收入跌破48699億，比2021年峰值下跌了44%。

制圖：城市財經；數據：財政部

現在要找新動力：

每個城市都要挖自己的 “獨家優勢”。

深圳、杭州、上海要繼續維持并擴大以科創驅動城市發展的勢頭。

北京、廣州、成都要提升消費對經濟的貢獻占比。蘇州、重慶要繼續夯實其工業制造的底色。

三四線城市也要改變千篇一律的模式，形成百花齊放百家爭鳴的局面。

景德鎮靠陶瓷文創打響 “千年瓷都” 品牌，年接待游客超千萬；蘇州依托智能制造和生物醫藥，成為 “最強地級市”；遵義把白酒產業做深做透，茅臺鎮成了特色產業標桿。未來沒有特色產業的城市，只會在競爭中被邊緣化，而找準定位的城市將迎來 “特色紅利”。

在這方面，其實很多千億縣比城市做得好。

晉江的鞋服冠天下。邵陽下轄的邵東，打火機之都，打火機產業占全球70%的份額。紹興下轄的嵊州，領帶產業占全國90%、全球80%的份額。商丘虞城縣，鋼卷尺占全國85%的市場份額。

杭集的牙刷、丹陽的鏡片、平鄉的童車、諸暨的襪子、永嘉的紐扣、古鎮的燈飾、江山的羽毛球、荔浦的衣架、澄海的玩具禮品，在全球市場份額中，都是獨樹一幟。

這些產業即便放在地級市范疇內，也是可遇而不可求。放在縣級市范疇內，則足可以支撐一個縣級市的輝煌。

此外，澎湃新聞旗下的“澎湃美術課”去年根據阿里巴巴的《1688 產業地圖》梳理的數據顯示：

浙江衢州的柯城區的魚子醬年產量已超過200噸，其中70%以上出口國外；山東的臨朐縣和安徽的霍邱縣兩地的鵝肝產量，已經占到了全球的45%。而最早把鵝肝發展為成熟產業鏈的臨朐，就是在上世紀80年代通過丹麥、荷蘭的民間組織的資助，開啟了摸索飼養法國朗德鵝的產業路徑。

山東曹縣從影樓布景和攝影服飾加工起步，到如今已經形成覆蓋設計研發、剪裁繡繪、營銷售后的全流程漢服產業鏈，占據國內漢服市場四成份額，“全國每10條馬面裙，就有8條就來自曹縣”。

第四個轉變：工作重心從 “建設為主” 到 “治理投入”。

過去城市管理者忙著 “建項目”，現在要聚焦 “解難題”。交通擁堵、垃圾圍城、停車難、物業糾紛…… 這些 “城市病” 光靠建解決不了，得靠精細化治理。

杭州用 “城市大腦” 實時調度交通信號，讓主干道通行效率提升15%；廣州推行 “社區微改造”，用繡花功夫解決老城區排水、采光問題；西安建立 “15分鐘政務服務圈”，讓居民少跑腿。未來的城市競爭，本質是治理能力的競爭。

第五個轉變：工作方法從 “單打獨斗” 到 “統籌協調”。

過去城市發展常搞 “各自為戰”，相鄰城市產業同質化、基礎設施不互通。長三角曾有6個城市同時規劃汽車產業園，珠三角部分城市港口重復建設。

現在要打破 “一畝三分地” 思維：京津冀協同發展讓北京非首都功能有序疏解，長三角一體化實現醫保、地鐵 “一卡通行”，成渝雙城經濟圈共建世界級產業集群。未來的城市，不再是孤立的 “點”，而是協同發展的 “網”，靠聯動放大發展效能。

這五個轉變背后，是中國城市發展邏輯的徹底重構：從 “規模擴張” 轉向 “品質提升”，從 “土地驅動” 轉向 “價值創造”，從 “千城一面” 轉向 “各美其美”。

對普通人來說，這意味著生活更便利、環境更宜居；對城市來說，意味著找到可持續的發展路徑；對國家來說，意味著城鎮化進入高質量發展新階段。

當然，轉變不會一蹴而就。土地財政依賴的慣性、同質化競爭的路徑依賴、治理能力的短板，都是需要跨越的障礙。

但方向已經明確：未來的城市，不再比誰長得 “大”，而比誰活得 “好”；不再比誰 “面子亮”，而比誰 “里子實”。

這場變革，將重塑每個城市的命運，也將改變我們每個人的生活。

03

未來依舊是高能級、中心城市的天下

上面說到的轉變，主要集中在內部發展邏輯轉變。

除了內部轉變外，外部轉變也被強調。而且會發現，城市外部的發展邏輯，其實依舊沒有改變：

未來依舊是高能級城市、中心城市的天下。

會議明確提出：

著力優化現代化城市體系。著眼于提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，繼續推進農業轉移人口市民化，促進大中小城市和小城鎮協調發展，促進城鄉融合發展。

現代化城市群、都市圈是這段表述的關鍵詞。

一句話總結，就是城市發展要告別過去的散打模式，進化為組團發展。

都市圈、城市群的本質，是未來的主要發展方向，其意圖一方面壯大中心城市的能量場，另一方面，通過軌道上的都市圈、城市群，加快圈內、群內各種生產要素的快速流通，提升經濟效益，助力圈內弱小城市的發展。

都市圈和城市圈是城市化2.0時代的載體，國家這些年之所以不斷批復國家級城市群和國家級都市圈，就是要讓每個圈的圈內城市之間的人、財、物等各項生產要素加快流通，產生更強大的經濟效益。

城市群、都市圈內的核心城市，則是利好最大享受者。

截至目前，中央先后批復了10個國家級城市群。

制圖：城市財經；資料來源：各官方網站與公開報道

國家級都市圈，隨著今年3月份石家莊都市圈獲批，數量達到了17個。

按照批復時間順序依次是分別是南京、福州、成都、長株潭、西安、重慶、武漢、沈陽、杭州、鄭州、廣州、深圳、青島、濟南、廈漳泉、合肥、石家莊。

制圖：城市財經；資料來源：各官方網站與公開報道

可以肯定一點的是，接下來肯定會繼續批復。因為城市群和都市圈，是官方不斷強調的城市化新時代的載體。

在今年的政府工作報告中，也再一次明確強調：

發展現代化都市圈、優化空間格局，提升超大特大城市現代化治理水平，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

那么，下一個會是誰？

這個答案，其實官方文件中能夠找到答案。

都市圈主要集中在經濟發展優勢區域，需要充分考慮發展基礎和發展潛力，在條件成熟的前提下，依托超大特大城市或輻射帶動能力強的大城市逐步培育。不能跨越發展階段，在不具備條件的情況下推動都市圈建設。

來源：國家發改委官方網站

這段話，拆開來看，就兩個關鍵：

第一，都市圈主要集中在經濟發展優勢區域，需要充分考慮發展基礎和發展潛力，在條件成熟的前提下，依托超大特大城市或輻射帶動能力強的大城市逐步培育。

第二，不能跨越發展階段，在不具備條件的情況下推動都市圈建設。

按此理解，其實就兩個意思：

1，都市圈不能泛濫，不能超周期發展，一些弱省會與首府城市，就不要湊熱鬧了。如蘭州、銀川、西寧、貴陽、南寧、烏魯木齊、呼和浩特等城市的都市圈，大概率就此擱淺。

2，后續批復只會針對有強輻射帶動能力的超大特大城市或者輻射能力強的大城市。

也即未來還能獲批國家級都市圈的城市，主要集中在超大特大城市身上。

其實回過頭來看，已經批復的17個國家級都市圈，也基本都是超大特大城市。

根據第七次全國人口普查，我國超大特大城市一共有22個，其中包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7個超大城市，以及武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連、蘇州。

已經批復的17個中，就包括深圳（帶著東莞）、重慶、廣州（帶著佛山）、成都、武漢、西安、杭州、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、鄭州。

當然也有幾個破格提拔的，比如石家莊都市圈、合肥都市圈、福州都市圈、廈門都市圈。

不過上面的22個超大特大城市是2020年的數據，過去四年有了新變化，武漢、杭州、東莞均官宣城區人口突破了1000萬，躋身超大城市行列。

蘇州則因為工業園區代碼變更，城區人口突破500萬，躋身特大城市行列。合肥也官宣，城區人口也突破了500萬。

而石家莊則在2024年9月官宣：

石家莊正在加快推進特大城市建設，據公安部門最新統計，石家莊城區常住人口為540萬人，已達到特大城市人口規模。張超超指出，要對標對表特大城市工作要求，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進，加快建設宜居、韌性、智慧城市。

來源：石家莊發布

城區人口540萬，意味著石家莊在蘇州晉級之后，也正式晉級為特大城市。

在此變化之下，意味著如今的超大特大城市格局為：

超大城市10個：北京、上海、深圳、廣州、天津、重慶、成都、武漢、杭州、東莞。

特大城市13個：西安、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連、蘇州、石家莊。

所以，嚴格來說破格提拔的只有福州、廈門。

按照這個圈定的范圍，未來還能有資格獲批的城市只剩下北京、上海、天津、哈爾濱、昆明、大連、蘇州。

未來幾年，這些城市的都市圈，會相繼批復。

當然，這些有資格獲批都市圈的城市，其中有幾組必定是打包批復。比如北京與天津，上海與蘇州，都是分不開的。

最后總結一下：

無論是過去的散打模式，還是如今的組團模式，政策與資源傾斜的對象依舊沒有改變，高能級城市、中心城市依舊是各個板塊的最強話事人。