“生態(tài)正義”掩蓋“程序正義”？連云港水利局的公信力遭質疑！

江蘇連云港市東海縣石梁河水庫整治行動中，遵紀守法的謝某砂場因政府承諾未兌現(xiàn)導致五年維權，基層執(zhí)法中“重生態(tài)輕程序”的偏頗顯現(xiàn)，引發(fā)了對政府公信力深層次的拷問。

據(jù)了解，謝某自2009年起經(jīng)營砂場，第一年就經(jīng)歷庫區(qū)對有序采砂管理及繳納采砂規(guī)費的政府工作，他每年都帶頭向連云港市水利局辦理了相關手續(xù)、繳納了相關費用。2019年下半年卻因配合政府工作而招致利益嚴重受損。

石梁河水庫的碧波綠水之下，沉淀的不僅是河砂，更是對政府治理能力的考驗。謝某的維權之路，恰似一面明鏡，深刻映照出基層執(zhí)法領域‘片面追求效率而輕視契約精神，注重整治行動卻忽視后續(xù)善治’的痼疾。

一旦“執(zhí)法者”的身份蛻變，淪為“違約方”，那么損害的不僅是民眾個體權益的涓滴細流，更是法治社會這座巍峨大廈賴以穩(wěn)固的堅實根基。

石梁河整治風暴：一場本應正義的開端

生態(tài)治理與政策落地。2019年，連云港市六部門響應中央環(huán)保督察“回頭看”的要求，聯(lián)合發(fā)布《關于清理石梁河水庫砂場的通告》，并啟動了采砂整治專項行動。該行動旨在解決庫區(qū)30年無序采砂問題，要求在8月31日前完成黃砂清理工作。

這場被市民稱為“碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”的行動，初期便贏得了廣泛支持，包括謝某砂場在內的多家合規(guī)砂場均積極響應號召。正如《中共中央、國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》所強調，到2035年，“人水和諧”美麗河湖、美麗海灣基本建成。

石梁河水庫曾因非法采砂活動遭受嚴重生態(tài)破壞，水質惡化，周邊居民深受其害。然而，隨著整治行動的實施，這一局面將得到根本性扭轉，生態(tài)環(huán)境也會得到顯著改善。

合規(guī)砂場的“配合之痛”。謝某砂場在通告發(fā)布后，迅速啟動清理程序，卻在8月17日突遭市水利局及水庫管理處要求：為配合船舶拆解工作，其砂場約11萬立方米黃砂（含砂底）需暫停外運，轉為平整場地供江蘇三泰船業(yè)有限公司拆船使用。

管理部門承諾“拆船完畢后將準許清運”，這一突如其來的變更打亂了砂場的原有計劃，但基于“支持政府工作”的初衷，謝某最終選擇了配合。然而，這一出于大局考慮的配合，卻意外地成了后續(xù)一系列糾紛的導火索，砂場為此投入了大量的人力物力進行場地平整，導致原本井然有序的清理工作被迫中斷。

拆船后的“連環(huán)阻礙”。2020年4月，船舶拆解完成后，石梁河水庫管理處申請的45天清理期，受疫情管控、道路維修及環(huán)湖大道施工等多重因素影響，原本計劃的清運時間被大幅壓縮，僅剩十余天可用。

5月10日至7月15日，在此期間石梁河鎮(zhèn)政府封閉鎮(zhèn)區(qū)道路，禁止貨車通行；連云港交通控股方面在雨季的施工，使得環(huán)湖道路變得泥濘不堪，嚴重阻礙了運輸車輛的通行。直至外運工作暫停，砂場內尚有7萬余方毛砂未能及時處理，這些本應按市場價順暢銷售的黃砂，卻因長時間的堆積，逐漸失去了其應有的價值，面臨著貶損的風險。

“口頭承諾”與行政不作為。謝某屢次提出延長清理期的申請，卻屢遭駁回，管理部門均以“庫區(qū)需統(tǒng)一管理”為由進行回應。在謝某砂場陷入困境過程中，連云港市水利局水政支隊隊長范運濤的一系列行為讓人深感疑惑。

2021年5月6日下午，范運濤支隊長在石梁河水庫管理處約謝某和李某、陶某、袁某（遺留黃砂負責人）商談黃砂處置一事，其中單獨與謝某商談時，明確提出將謝某的7萬余立方米黃砂價格以不低于60元/立方米的價格，總價420萬元，具體支付方式再行協(xié)商。其他幾人也對給出的不低于60元/立方米的價格表示了認可。

兩三天后，讓人難以猜測的是，謝某再次找到范支隊問及砂款給付方式的時候，范支隊卻表示上次談話只代表其個人行為，不代表政府，此后一直不再提及此事。

在過后的一段時間里，范運濤和連云港市政府分管水利局的紀委楊書記多次約談謝某，卻以五萬立方米、30元/立方米的價格，另付石梁河管理處征收的10萬元砂底清場費共計支付160萬元處理此事，謝某均予以否定。

2021年8月10日中午，由范運濤隊長打電話給謝某說，如果同意總價160萬元當天就向其賬號打款，如果不同意的話，就將把所有黃砂推到河里和場地里面，謝某因為當時在外地，沒有同意，他們就不問青紅皂白把所有的黃砂推到了河里面。

現(xiàn)場的情景觸目驚心，黃燦燦的砂堆在鏟車轟鳴聲中被夷為平地，采砂人辛勤勞動的成果一下化為烏有，即使是地痞流氓都不會把到手的財物變成“水漂”！當時推填黃砂的視頻，讓人看了非常痛心。

這里有必要介紹一下黃砂市場的行情，2021年8月份，連云港市交控黃砂有限公司的黃砂銷售價格為120元/立方米，而連云港水利局在免費使用謝某的黃砂之后，給出的價格僅為30元/立方米，遠遠低于市場價格，這種懸殊的價格差背后，折射出的不僅是行政補償機制的嚴重扭曲，更暴露出某些職能部門將行政管理權異化為市場定價權的危險傾向。

具有官方背景的連云港交控黃砂有限公司的銷售記錄顯示，自2020年整治行動以來，該公司累計銷售庫存黃砂逾500萬立方米，僅2021年度就實現(xiàn)銷售收入6.8億元。與之形成鮮明對比的是，謝某砂場被強制征用的7萬余立方米黃砂，按市場價值估算損失超過840萬元，而政府提出的補償方案僅覆蓋實際價值的19%。

中國政法大學行政法專家指出，根據(jù)《中華人民共和國民法典》第五百三十三條關于情勢變更原則的規(guī)定，以及《中華人民共和國行政許可法》第八條"行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可"的條款，連云港水利局在未與行政相對人達成補償協(xié)議的情況下，單方面變更行政許可內容，已涉嫌構成行政違法。

更值得注意的是，在2021年9月新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》中，特別增加的"行政執(zhí)法三項制度"明確要求執(zhí)法過程全記錄，但涉事部門始終未能出示完整執(zhí)法記錄。

類似案例在江蘇并非孤例。2020年南通長江岸線整治中，三家合規(guī)碼頭企業(yè)同樣遭遇"承諾補償未兌現(xiàn)"的困境，最終通過省高院行政調解獲得合理補償。這揭示出部分基層部門在重大工程推進中，習慣性采取"先突破法律程序，后修補法律關系"的治理模式。

當價值數(shù)億元的黃砂資源在推土機的轟鳴中沒入河底，被埋葬的不僅是企業(yè)主的合法權益，更是公眾對"法治政府"建設成效的信任基石。

還有一點需要說明的是，謝某砂場在生產(chǎn)經(jīng)營中租用附近村民160余畝土地，租金就用了50多萬元，都是謝某提前支付村民的，承租時間陸續(xù)簽約到2029年度。連云港水利部門的背信棄義，對砂場的困境視而不見，盡管砂場多次嘗試溝通，但始終未獲得任何實質性進展，維權之路異常艱難。

謝某的“160萬補償價”與600余萬直接損失，折射的是水利局個別領導干部的權力膨脹！此外，如果測算設備閑置損耗80萬元、人工管理成本70萬元，以及砂底的損失，總計將會超過千萬元。

尤為引人注目的是，政府在協(xié)商過程中一味回避法律責任，假借“財政預算限制”之名，實則壓低補償標準，這一行為與現(xiàn)實中的公平正義原則形成了強烈反差。這種強權官僚的做法，不僅暴露了基層治理中的混亂性，更折射出權力膨脹的潛在風險。

耐人尋味的是，2021年連云港市交通工程建設指揮部采購同品質黃砂的招標價仍維持在90元/立方米，這種價格雙軌制不僅違背了《中華人民共和國價格法》所確立的公平、合法和誠實信用原則，更涉嫌違反《中華人民共和國預算法（2018）》關于預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的強制性規(guī)定，這些規(guī)定旨在規(guī)范政府收支行為，強化預算約束。

尤為令人警覺的是，賠償協(xié)商過程中頻現(xiàn)的‘領導換任即政策轉向’怪象，嚴重削弱了《重大行政決策程序暫行條例》所確立的決策連續(xù)性機制的實際效力，使其近乎形同虛設。

這場持續(xù)五年的賠償拉鋸戰(zhàn)，最終演化為檢驗地方政府法治成色的試金石。當“生態(tài)正義”被用作程序瑕疵的掩飾，當行政承諾變成可以輕易撕毀的空頭支票時，這不僅侵害了特定個人的合法權益，更動搖了整個社會治理體系的合法性基礎。

正如《江蘇省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第三十二條所明確的，政府不得以換屆、機構調整等為由違約毀約，石梁河畔的這場賠償爭議，正在考驗新時代法治政府建設的深層命題。

公信力之殤：當“執(zhí)法者”淪為“違約方”

程序違法與信用透支。從法律層面，《中華人民共和國行政許可法》第八條明確 “行政機關不得擅自變更已生效的行政決定”，而石梁河管理處臨時叫停清運、未履行書面協(xié)議的行為，已構成行政違約。

在石梁河水庫的整治行動中，前期監(jiān)管混亂，導致了無序采砂亂象。經(jīng)過整治，29名公職人員因涉嫌充當“砂霸保護傘”被問責，這反映了整治行動的深入和對監(jiān)管問題的嚴肅處理。然而，謝某砂場案卻揭示了另一種現(xiàn)象：在整治行動后期，對遵守法規(guī)者的合法權益保護存在明顯不足。

倘若執(zhí)法者一味追求短期的成效，隨意更改政策，以至于生態(tài)正義被置于程序正義之上，這無疑將嚴重削弱政府依法行政的根基。

村民陳某松雖言辭質樸，卻道出了真諦：“雖鏟除了砂霸，卻讓守法之人寒了心，這樣的整治方法，不過是治標不治本罷了。”運動式整治所遺留下的問題，成為政府公信力的軟肋，亟須法律手段解決。

個案背后的制度反思，謝某案絕非孤例。2022年修訂的《江蘇省河道管理條例》，明確指出在公共利益需要時臨時占用合法砂場，必須進行提前評估并給予全額補償。

然而，在實際執(zhí)行過程中，基層部門有時會忽略程序的重要性，導致執(zhí)行效果與法規(guī)要求存在偏差。制度的不斷完善，乃是構筑防止類似事件重演之堅固防線，確保政府行為始終有法可依，個人權益得以切實依法保障。

公信力重建的核心：讓守法者不吃虧。連云港市水利局官網(wǎng)曾宣稱“打造法治水務”，然而，與清遠市水利局強化水行政執(zhí)法的案例形成鮮明對比的是，謝某案凸顯了連云港市水利局在執(zhí)法守法方面的雙重標準，本質上是對法治精神的背離。

正如最高法案例指出：“政府公信力始于對個體權益的尊重”，嚴懲濫權公職人員，堅決捍衛(wèi)合法權益，并汲取信用修復的成功經(jīng)驗，政府得以有效彌合因失信而引發(fā)的信任鴻溝，重塑“言出必行”的政府形象。政府部門應帶頭遵守法律，讓每一個守法者都能感受到公平正義，這是重建公信力的核心所在。

物以稱為準，國以法而立。石梁河水庫整治案中顯現(xiàn)的程序缺陷，映射出生態(tài)治理領域內廣泛存在的政策善意與執(zhí)行失序之間的沖突。 2023年國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》強調的"政務誠信建設"，在此案中遭遇現(xiàn)實挑戰(zhàn)——連云港水務部門既當"清場裁判員"又做"利益關聯(lián)方"。

此案例凸顯了政府構建三重保障機制的重要性：首要之舉在于強化行政決策聽證制度，確保《重大行政決策程序暫行條例》得到嚴格遵循，對關乎個人核心利益的行政行為，需進行全面而深入的風險評估與細致考量；其次要落實《江蘇省社會信用條例》，將政務履約情況納入政府績效考核體系，對失信行為采取嚴格的終身追責制度；最后應健全司法救濟渠道，參考最高人民法院第17號指導性案例精神，對行政機關"新官不理舊賬"等行為適用懲罰性賠償。

值得注意的是，2022年水利部等四部門聯(lián)合印發(fā)的《長江河道采砂管理條例》已明確"生態(tài)補償"條款，但連云港相關部門在處置剩余砂料時，既未組織價格聽證，也未啟動第三方評估，直接采用行政指令定價。這種以"權力定價"取代"市場定價"的做法，明顯違背了中央深改委《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》的精神。

3月28日，連云港市委書記馬士光在全面依法治市會議上說，需始終堅守改革與法治并重，以法治為引領，規(guī)范改革行為，運用改革思維和方法，不斷健全立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)的體制機制。要始終堅持法治建設為了人民、依靠人民，扎實開展法治惠民實事項目，用法治保障人民美好生活。

他進一步指出，連云港市公安局在夏季行動中堅決執(zhí)行“兩個毫不動搖”的原則，確保各類市場主體受到平等保護。他們對破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序的違法犯罪行為采取了零容忍態(tài)度，依法嚴懲不貸，通過一系列專項行動，如“昆侖2023”和“夏季行動”，有效打擊了制售偽劣商品和侵犯知識產(chǎn)權的犯罪行為，為民營經(jīng)濟的健康發(fā)展和高質量發(fā)展提供了堅強的法治后盾。要持續(xù)深化綜合行政執(zhí)法改革，強化為企法律服務，打造更優(yōu)法治化營商環(huán)境。

對照馬書記的講話精神，不知連云港市河長辦主任、水利局局長顏建有何感想？從“述法履職”邁向“良法善治”的過程中，水務部門更需拿出刀刃向內的改革勇氣。當"程序正義"逐漸超越"治理效率"，當"契約精神"深刻滲透至行政體系的每一個角落，石梁河畔所面臨的公信力危機，才能轉化為推動法治政府建設邁向新階段的契機。

當前亟待建立行政承諾回溯機制，對2019年以來的清理政策進行合法性審查，依據(jù)《江蘇省行政程序條例》第五十八條"行政機關撤回或變更行政決定造成損失的應依法補償"，對謝某砂場啟動損失復核程序。

值得關注的是，2024年新修訂的《江蘇省優(yōu)化營商環(huán)境條例》增設"政府違約案件掛牌督辦制度"，明確規(guī)定"因規(guī)劃調整、政策變化造成個人合法權益受損的，應當建立補償救濟機制"。

站在全國首部政務誠信地方性法規(guī)《江蘇省加強政務誠信建設實施辦法》實施三周年的節(jié)點，石梁河水庫的波濤仍在訴說著疑問：個人何以需耗時五年，方得政府法治承諾之兌現(xiàn)？此不僅是連云港水利系統(tǒng)必須解答的課題，亦是全國法治政府建設進程中的一面鏡子。

答案或許就藏在《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》那句醒目標注里："當程序正義成為權力運行的肌肉記憶，誠信政府便不再是遙不可及的治理愿景。"期待連云港市紀委監(jiān)委派駐市水利局紀檢監(jiān)察組啟動專項督查，倒查五年維權過程中是否存在懶政怠政問題。唯有將個案糾偏與制度補缺相結合，才能避免"運動式執(zhí)法—個人受損—信訪維權—被動補償"的惡性循環(huán)。

希望這起案例能成為一面鏡子，照見連云港市水利局依法行政的短板，更照亮依法行政的正義之路，解決個體生存發(fā)展難題，體現(xiàn)了地方政府行政管理的原則性和靈活性，推進法治政府、誠信政府、服務型政府的全新建設。

關于石梁河水庫謝某砂場的維權狀況，媒體將持續(xù)予以關注。（龔維明 鄭毅哲）