姜彩熠：業主原告資格惹爭議，建議撤銷或廢止行訴法解釋第十八條

文/盛學友

姜彩熠律師

張玲玲律師

2024年4月2日，海南彩熠律師事務所主任姜彩熠和該所張玲玲律師，將“請求撤銷或廢止最高法院行政訴訟法解釋第十八條”的建議書，寄往全國人大常委會和最高人民法院。

姜彩熠律師代理了六位業主作為原告起訴鎮政府的兩起行政訴訟案，一個是請求確認鎮政府公告解散業委會籌備組的行政行為違法，一個是請求撤銷鎮政府對業委會不予備案的決定。

“結果是，兩起案件，三審三敗’，這兩起行政訴訟案的具體承辦律師張玲玲接受筆者采訪時說，官司之所以接連敗訴，“是最高法院行訴法解釋第十八條規定導致的”。

姜彩熠對筆者說：“三級法院認為，原告沒有‘雙過半’業主的聯名授權，不具有原告資格，因此駁回起訴。現已申請檢察院抗訴，檢察院已正式受理，但因為有第十八條規定，抗訴糾正的可能性不大。”

姜彩熠、張玲玲所說的第十八條，指的是，自2018年2月8日起施行的最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋（法釋〔2018〕1號）第十八條（以下簡稱第十八條）。

姜彩熠、張玲玲認為，“第十八條規定，限制了業主的行政訴訟權利，侵害了公民法定的訴訟權利”。

為此，姜彩熠和張玲玲兩位律師上書全國人大常委會，請求撤銷或者廢止最高法院關于行訴法解釋第十八條規定。

第十八條與行訴法相抵觸

第十八條一共有兩款規定：

第一款規定：“業主委員會對于行政機關作出的涉及業主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。”

第二款規定：“業主委員會不起訴的，專有部分占建筑物總面積過半數或者占總戶數過半數的業主可以提起訴訟。”

六位業主起訴鎮政府兩起行政案件接連敗訴，引發了姜彩熠律師對第十八條的思考。

姜彩熠認為，第十八條設置“前置程序”和“雙過半”條件，沒有法律依據。

筆者對其觀點有些疑惑。

姜彩熠對筆者進一步解釋道，物業法規中關于“三分之二”和“雙過半”的規定，是關于小區業委會選舉和小區重大事項決定的規定，與原告訴訟主體資格沒有直接關系。作為公民，作為業主，只要認為政府的行政行為侵犯其合法權益，或者認為行政行為與本人有利害關系，就有權提起行政訴訟，就具備了原告主體資格，完全可以用自己的名義提起訴訟。

“為什么非要等業委會先訴訟呢？為什么要‘雙過半’呢？所以，第十八條設置的兩個‘門檻’，對原告主體資格的限制，沒有法律依據。”姜彩熠說。

“第十八條對原告主體資格的限制，不僅沒有法律依據，而且與行訴法規定相抵觸，且不符合全國人大關于行訴法的立法本意，縮減了行政訴訟的受案范圍，抬高了行政訴訟的立案門檻”，姜彩熠告訴筆者，“該規定導致的一個后果是，對政府涉及小區業主集體利益的行政行為，作為小區的業主，很難進行訴訟監督”。

筆者問：“第十八條和行訴法具體哪些規定相抵觸呢？”

姜彩熠回答：“經過思考，我總結出，第十八條與行訴法和國家政策存在五個方面的抵觸。”

緊接著，姜彩熠向筆者娓娓道來——

第一，與《行政訴訟法》第二條規定相抵觸。

行訴法第二條明確規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權向人民法院提起訴訟”。

姜彩熠介紹，該條既是對行政訴訟受案范圍的規定，也是法院對行政機關行政行為的監督范圍，既體現了對公民、法人和其他組織合法權益的保護，也體現了憲法規定的公民的監督權利。

“只要公民或法人及其他組織，‘認為’行政機關行政行為侵犯其合法權益，就可以原告身份提起訴訟，法院就得進行實體審理。姜彩熠對“認為”兩個字加重了語氣，說：“這條規定，說明受案范圍對原告資格的‘門檻’是很低的！”

依據《行訴法》第二條的規定，姜彩熠認為，其代理的兩案業主，完全有資格對鎮政府的兩起行政行為提起訴訟，因為鎮政府的兩起行政行為，是針對小區全體業主作出的，六位業主作為行政行為的相對人之一，認為政府《決定》行為侵犯其合法權益，當然有權提起訴訟。

“但是，按照第十八條規定，作為行政行為相對人的六位業主，卻因為‘雙過半’問題，變成了‘無權’提起行政訴訟”，姜彩熠據此認為，第十八條與行訴法第二條明顯抵觸，“不管該司法解釋的本意如何，但是在司法實踐中，卻實實在在地剝奪了業主作為原告的訴訟監督權利”。

第二，與《行政訴訟法》第二十五條規定相抵觸。

行訴法第二十五條規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟”。

姜彩熠對筆者進一步解釋道，根據該規定，具有原告資格的主體，一是行政相對人，二是與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織。簡單通俗地講，原告主體就是與行政行為的“相對人”和“相關人”。

從該規定看，“相關人”的范圍非常寬泛，只要與行政行為“有利害關系”，“認為”影響其合法權益了，就具備了原告主體資格。

姜彩熠分析上述兩起案件六位業主訴訟資格問題時對筆者說，六位業主首先是鎮政府行政行為的相對人，當然，該行政行為的“相對人”包括了該小區全體業主，六位原告在其內。

如果依據行訴法第二十五條規定，六位業主完全具備原告主體資格。但第十八條先是規定了“前置程序”，即要求業委會先起訴，又規定了“雙過半”的“限制程序”，即專有面積過半或總戶數業主過半。

這樣的規定，實際上是對涉及到小區“共有利益”的行政行為，剝奪了作為業主的原告主體資格。原告業主作為公民，無法提起行政訴訟。

“為什么？”筆者問。

姜彩熠說：“因為，在實際生活中，原告作為小區全體業主中的一位業主，很難或者說不可能組織‘雙過半’業主聯名。如果真有能力組織‘雙過半’業主聯名，就不用提起行政訴訟了，干脆直接重新召開業主大會，再選一次，反而更省事、更便捷。”

第三，與全國人大關于《行政訴訟法》立法本意相抵觸。

姜彩熠律師向筆者簡單介紹了《行政訴訟法》出臺的情況：

我國的行政訴訟，可以講是新生事物，建國很長時間沒有行政訴訟，改革開放和打造法治政府的要求，全國人大出臺了《行政訴訟法》。

行訴法從無到有，從不完善到逐步完善，經歷了一個很長的發展過程。但有一個趨勢不容否認，就是行政訴訟的受案范圍，由“窄”到“寬”，行政訴訟的“門檻”不斷降低。

比如，過去僅對具體行政行為，才可以提起訴訟，修改后的《行政訴訟法》則取消了“具體”，放寬了原告訴訟的范圍。

不僅如此，行訴法還明確規定，只要“認為”行政行為侵犯其合法權益，當然，實際上不一定侵犯到其合法權益，就有權提起訴訟。

姜彩熠說，他代理的業主狀告鎮政府案件中，六位原告（業主）認為鎮政府的兩個《決定》，侵犯了其合法權益，完全具備了行訴法規定的原告訴訟資格。

行政訴訟受案范圍由“窄”到“寬”、提起行政訴訟的“門檻”逐漸降低的發展趨勢，不僅有利于公民、法人或其他組織通過行政訴訟，對政府行政行為進行有效監督，而且還有利于司法機關對行政行為進行依法審查，“這是全國人大制定和修改行訴法的本意，但是，第十八條給小區業主提起行政訴訟設置了兩道‘門檻’，而且還很難逾越”，姜彩熠告訴筆者，“這個‘門檻’的設置，與全國人大立法本意相抵觸”。

第四，與行訴法解釋初衷相抵觸。

涉及居民小區物業的行政行為逐漸增多，小區業主的法律意識也越來越強，侵犯小區業主合法權益的行政行為增多，這是生活中一個現實問題。

姜彩熠向筆者連著說了“三個早就”：“上述兩起案件，如果沒有第十八條，就可以進行實體審理，六位原告早就勝訴了，鎮政府違法行政行為早就糾正了，小區全體業主的合法權益早就得到保護了。”

姜彩熠說，第十八條設立本意，是維護業主合法權益——在業委會不起訴的情況下，規定業主可以提起訴訟。

姜彩熠話鋒一轉：“但是，在實踐中，適用第十八條，社會和法律效果，卻有悖初衷”。上述兩起案件，由于第十八條的規定，不能進入實體審理，六位原告“三審三敗”。

姜彩熠不無遺憾地說，六位原告雖然向檢察院提起了抗訴申請，但是有第十八條在，估計結果是“四審四敗”，“所以，第十八條不僅與全國人大關于《行訴法》立法本意相抵觸，也有悖最高法院自己制定行訴法解釋的初衷”。

第五，與國家有關政策相抵觸。

通過代理六位業主起訴鎮政府亂作為和不作為這兩起案件，姜彩熠律師對物業管理條例及國家相關政策，有了更全面的了解和更深刻的理解。

姜彩熠告訴筆者，黨中央、國務院和各級政府，為了鼓勵、支持居民小區成立業委會，陸續出臺了很多規范性文件，目的是方便組建成立業委會，以更好地加強小區自治和管理。

姜彩熠介紹了一些具體政策的變化，比如，對組建成立業委會的“門檻”一再降低，過去必須有20％的業主聯名申請，才能組建籌備組，啟動業主大會工作。現在，只要有一位業主申請，就可以啟動業主大會籌備工作。

再比如，過去，只有召開業主大會，并當場選舉投票，才能成立業委會。現在，除了召開業主大會直接投票外，還可以網上投票、微信投票、手機短信投票、郵寄投票等多種渠道，“國家和地方政府出臺這些措施，都極為方便成立業委會”。

另外，國務院文件相關還明確規定，業主申請組建業委會，當地政府必須派專人擔任籌備組長，具體指導組織成立業委會。

姜彩熠說，國家陸續制定出臺的相關政策說明，成立業委會的條件，由“窄”變“寬”；成立業委會的“門檻”，由“高”變“低”，“但是，第十八條的規定，明顯與國家鼓勵、支持業委會成立的政策相抵觸，從一定意義上講，不利于業委會的組建和成立，限制并阻礙了業主依法行使權利”。

“三審三敗”的行政訴訟

姜彩熠向筆者多次提到的他和張玲玲律師代理的六位業主起訴鎮政府案件，指的是海南省陵水黎族自治縣英州鎮政府解散清鳳海棠長灘一期住宅小區（以下簡稱小區）業委會籌備組及對籌備組申請業委會備案不予登記備案而分別提起的亂作為和不作為行政訴訟。

三級法院裁定書

通過姜彩熠、張玲玲律師的介紹，以及三級法院作出的行政裁定書，筆者基本還原了小區業主大會籌備組及選舉業委會相關情況——

經英州鎮政府同意，2022年6月，小區組建業主大會籌備組，并依照程序經公示后，正式成立籌備組。

2022年10月19 日，籌備組向英州鎮政府提出申請，將籌備組工作延期至2023年2月19日。

2022年10月20 日，英州鎮政府作出答復，同意籌備組工作延期至2023年1月18日。

業主大會延期后，根據陵水縣有關規定，小區首屆業主大會采取“集體討論”和“書面征求意見”兩種形式相結合的方式召開。

2023年1月15日，召開業主大會進行業委會選舉，但由于個別人尋釁滋事，當天業主大會的“集體討論”夭折，未能如期現場投票選舉。公安機關對此已立案查處。

籌備組又及時通過平臺投票、微信投票、短信投票、快遞投票、固定票箱現場投票等多種形式，向業主“書面征求意見”。

盡管英州鎮政府將業主大會召開日期從1月18日提前到1月15日，會期縮短了3天時間，書面征求意見形式還是達到了表決選舉的目的，選舉結果仍然達到了“兩個三分之二”及戶數與面積“雙過半”的業委會成立條件。

張玲玲律師

正在外地出差的姜彩熠，在電話中告訴筆者：“可以說，小區首屆業主大會目標已實現，參與戶數和表決結果符合法律法規相關規定，業委會已依法成立。”

但是，英州鎮政府亂作為、不作為，導致籌備組工作化為泡影，業委會因未備案而無法開展工作。

英州鎮政府于2023年1月19日作出解散小區籌備組公告，宣布“小區籌備組自行解散”。

該公告載明，小區業委會籌備組于2022年10月20日按照規定時間組織召開首次業主大會會議達不到規定要求，又延長九十天于2023年1月15日召開業主大會會議，還未符合法定規定要求，故宣布自行解散。

籌備組向英州鎮政府申請對小區業委會進行備案，鎮政府于2023年2 月13日作出答復“不予備案”。

該答復稱，小區首次業主大會會議采用海南智慧管家小區服務平臺和書面投票方式進行。籌備組在投票后未提供書面征集投票情況，故以服務平臺上的票數計算。截止2023年1月15日9時，根據服務平臺投票情況匯總，參與投票戶數和面積均未達到民法典和海南物業管理條例規定的兩個“三分之二”要求，經討論，決定對小區提交的備案申請作出不予備案決定。

針對英州鎮政府上述解散籌備組及不予備案的行政行為，小區六位業主將鎮政府訴至法院。

上述兩起行政訴訟，經過一審、二審和再審，六位業主均敗訴，敗訴的理由是，六位業主不具備原告訴訟主體資格，三級法院判案的依據，就是最高法院關于行訴法司法解釋第十八條。

姜彩熠認為，對全國所有的業主來說，第十八條是一個“剝奪了公民原告主體資格”的極其不公平的規定，限制了業主（公民）依據行訴法提起行政訴訟的權利，“正因如此，我們才上書全國人大常委會，請求撤銷或廢止第十八條”。

較真的“行政訴訟第一人”

法制文萃報報道（上）

法制文萃報報道（下）

姜彩熠能夠成為執業律師，緣于他被行政機關的頻繁處罰。

從沈陽軍區機關轉業后，2000年年初，姜彩熠辦了四家超市。沒想到，自超市開業以來，不到三年時間，卻被執法檢查500多次，還有名目繁多的處罰。

姜彩熠開始自學法律，并于2002年3月取得律師資格，同年9月，他將11家執法行政部門告上法庭，并最終大獲全勝。2003年1月4日，中央電視臺《新聞調查》報道了該案，時任遼寧省委書記聞世震也作出批示。

通過行政訴訟，不僅可以改變很多人的命運，還可以推動法治進步，姜彩熠“嘗到”了“甜頭”，他干脆關閉了超市，做起了專業律師，并于2004年開辦了自己的律師所。

光明日報報道

2003年2月，一位經營高檔進口名牌服裝的個體戶，被沈陽市工商局執法人員扣押、封存了價值30萬余元的高檔服裝，商店也被查封。

這位個體戶拿出合法手續，請求解除扣押和封存，請求準許恢復營業，但工商局不予理睬。

5月17日，這位個體戶將沈陽市工商局告上法庭，姜彩熠擔任其代理人，并打贏了這場官司。

1978年改革開放25年后的2003年，沈陽市工商局處罰上述個體戶的依據，卻還是《投機倒把行政處罰暫行條例》。

姜彩熠認為，該條例與市場經濟體制相悖，已失去存在的經濟基礎；該條例內容已被相關法律所取代；該條例處罰種類、程序與我國現行的行政處罰法規相抵觸，處罰程序違法；特別是，該條例出臺，沒有法律依據。

為此，2004年1月，姜彩熠上書全國人大常委會，建議撤銷或廢止該條例。2004年2月，《光明日報》刊發了其建議書主要內容。2005年12月21日，他再次上書全國人大法工委。

2006年，北京月球村航天科技公司因出售月球土地被北京工商局以涉嫌投機倒把為由吊銷了營業執照。該公司不服，委托姜彩熠提起行政訴訟。該案在全國引起轟動，筆者也曾寫過專題報道，很多法學專家也紛紛發表文章，支持姜彩熠的訴訟意見。

2008年4月18日，國家工商總局發布第31號令，公布了關于廢止有關工商行政管理規章規范性文件的決定，廢止了《投機倒把行政處罰暫行條例》和《投機倒把行政處罰暫行條例施行細則》。

姜彩熠在辦理各種行政訴訟案件過程中，發現工商系統收了20多年的工商管理費，不但不合理，而且還不平等，是對個體工商戶的歧視，沒有任何法律依據，屬于違法收費。

通過大量調查，姜彩熠于2006年夏季寫了一篇文章《誰來養活政府？》，寄往全國人大和國務院，同時公開發表出來。

時任沈陽市長陳政高，在刊發姜彩熠該文的《南風窗》雜志上作出批示。該文也被全國各地報刊轉載，引起強烈反響。工商總局下發文件，從2009年9月1日起，全國統一停征個體工商戶管理費和集貿市場管理費。

媒體報道姜彩熠的文章

沈陽大東區東興小食品城，大東區衛生監督所每年都要從業戶手中收取幾百元不等的衛生監測費。業戶多次反映要求退款一直未果。業戶們找到了姜彩熠。

姜彩熠算了一筆賬，僅就小食品城300多名業主，每年每人要交200元的衛生監測費，全年就是八九萬元，整個沈陽市業戶要交的費用，是一筆天文數字。

為此，姜彩熠代理業戶將衛生監督所告上法庭，經過答辯，法院進行調解，就這樣，一項長達十幾年大范圍大金額的違規收費，自姜彩熠代理業戶首次訴訟后，整個沈陽市徹底取消了這筆收費，業戶也獲得了經濟補償。

隨后，遼寧省衛生廳下發通知，要求對違規收費自查自查自糾，遼寧省糾風辦公開宣布，在全省叫停辦理衛生許可證收費。

沈陽某服裝公司，是一家經營了20年的民營企業，因為拆遷補償金額與某區政府未達成拆遷補償協議，該區政府以會議紀要形式作出強拆決定，將該企業近千平方米的廠房夷為平地。老板起訴至法院，但法院只確認被告強拆行為違法，并未判被告賠償一分錢。

姜彩熠代理此案后，認為一審判決明顯不公。上訴后，經過幾次開庭審理，遼寧高院最終采納了檢察院的代理意見，判令被告賠償服裝公司各種損失96萬元，此案賠償數額，成為遼寧省行政訴訟史上國家賠償的最高記錄。

獲得了全國十大知名律師稱號，被評選為第六屆中國十大新聞人物。中國政法大學《行政訴訟法》起草人張樹義說，“姜彩熠對《行政訴訟法》的貢獻，具有里程碑意義”。

姜彩熠過去較真，現在還是較真，正是因為他的這種較真，才有了他代理的更多的勝訴案例，而這些勝訴的案例，正在潛移默化、或多或少地推動著我國法治的進步。

姜彩熠自寫文章

海南業主起訴鎮政府亂作為、不作為的這個“三審三敗”的案例，則又成為姜彩熠從中發現法律問題癥結之所在的機會，更成為他上書高層建議修改、撤銷或廢止某些法律條款、司法解釋的動力源泉。

姜彩熠告訴筆者：“無論案件成功與失敗，都能為國家法治建設添磚加瓦、盡心盡力，我認為，這才是一位執業律師所應該盡力去做的！”

筆者截稿時，姜彩熠打來電話，高興地說，他已經找到依據，最高法院行政審判庭梁鳳云副庭長，在《行政訴訟講義》一書中，認為業委會成立后未予備案，也可以業委會名義提起訴訟。小區六位業主狀告英州鎮政府，要求撤銷不予備案決定一案，已將原告主體變更為海棠長灘小區業委會，陵水縣法院已正式立案受理，小區業主看到了希望。但另一起關于公告解散籌備組的行政案件，仍然無法立案。姜彩熠說，“沒有辦法，只能盼望全國人大和最高院撤銷第十八條之后，解除了對業主原告資格的限制，再重新立案吧”。（文/盛學友）

（盛學友，民革黨員，資深法治媒體人。從事法治記者30多年，采訪全國兩會10多年。作品曾獲中央省市級獎項。事跡被央視、經濟日報等全國多家媒體報道。）