許紀霖：全能主義政治的失敗

全能主義政治是一種政治系統的權力可以不受限制地侵入和控制社會每一層面和每一階層的政治制度。正如美國中國學者鄒讜所指出的：“中國的社會革命與全能主義政治的共同淵源是20世紀初期面臨的全面危機。

社會革命是克服全面危機的一種對策，并且從事社會革命就必須用全能主義政治為手段……只有先建立一個強有力的政治機構或政黨，然后用它的政治力量、組織方法，深入和控制每一個階級、每一個領域，才能改造或重建社會國家和各個領域的組織與制度，才能解決問題，克服全面危機。”

針對民國初年的政治混亂和社會失序，國民黨借鑒俄國布爾什維克黨革命的成功經驗，以民族主義的意識形態符號為號召，在蘇聯顧問和共產黨的有效協助下，通過革命黨這一嚴密、高效的組織系統滲透到社會基層，將農民、工人以及其他城鄉平民都動員起來，參與一場社會大革命——國民革命和北伐戰爭，1927年在南京建立了國民政府。

國民政府通過高度動員的政治體系進行社會整合，建立以黨治為核心的政治霸權秩序，不僅是社會的中心部分，而且其邊緣地帶也被調動起來，企圖以此克服民國初年以來一直存在的權威危機和權力危機。

應該說，20世紀30年代國民政府在這一目標上取得了部分成功。在克服權威危機方面，國民黨以三民主義為意識形態的統攝符號，強化政權的道統資源，同時沿承孫中山的“軍政、訓政、憲政”三程序說，在訓政期間由國民黨代替國民治理國家，將軍事合法性與現代合法性結合起來，實現了北洋政府所一直沒有完成的權威的理性化、世俗化轉移。

國民政府在城市擴大了自己的合法性資源，一批技術專家與知識分子被吸收進各級科層組織。在克服權力危機方面，國民政府通過軍事和政治的兩手將權力與資源逐漸從地方收歸到中央，加強中央集權的凝聚力，尤其是蔣介石作為國民黨領袖的權力中樞地位。

另外在清黨分共之后，國民黨割斷了自己與社會革命的聯系，政治權力自上而下滲透、擴張到民間社會的各個層面，一度相當活躍的中產階級和知識群體的活動受到嚴格限制，商會、工會等中間組織名義上還具有法人地位，但在國民黨與政府間接或直接的控制干預下，已失卻了對公共決策的影響力和支配權。

我們已經知道，在現代化政治發展的早期水平上，當權力的分散實現了摧毀傳統政治秩序的使命之后，必須不失時機地使權力重新凝聚化，建立具有現代導向的、高效有力的中央政府。從這個意義而言，全能主義政治在20世紀中國的出現不無其歷史的合理性。

然而權力的集中并非政治發展的終極目標，亨廷頓指出：“由于革新政策所引起的社會和經濟變化，將導致新集團要求進入政治體系并要求擴大體系的容量。在第三階段，即現代化后期，體系的擴大將可能促成體系中權力的重新分散。”

這就是說，全能主義政治只是政治發展的一個過渡階段，隨著社會革命的成功和社會經濟結構的變遷，它必須逐步退出社會領域，縮小政治控制的力量和范圍，同時擴大政治參與，將被社會發展動員起來的各種利益群體容納進制度化的政治體系之內。這也是孫中山從訓政過渡到憲政的基本政治理想。

然而，國民黨的全能主義政治卻在權力的凝聚與分散兩個層面同時犯了錯誤。首先，在國民政府統治大陸的22年中，其行政權力的集中化、分層化、制度化始終沒有徹底實現。國民政府的合法性權威長期面臨著嚴峻挑戰，起先是國民黨內部的地方軍事割據勢力，隨之是來自日本的大規模的入侵，最后是中共的武裝革命運動。

許多歷史學家共同認為，國民政府的真正版圖，不出長江下游一帶，其他各省只是“奉國民黨正朔”而已。

由于國民政府更偏重于從地方收繳權力，而不注意決策的分層化，因而在中央能夠控制的權力網絡中，大小決策過于集中于行政中樞，尤其是蔣介石個人手中，造成底下各層權力普遍性的效率匱乏。

同時，盡管立法與行政機構制訂了大量法律與行政規范，形成了整套書面的制度化系列，但在中國權力運作實際過程中起真正作用的，仍是兩千年遺傳下來的、帶有濃郁宗法血緣關系的“習慣法”，這種因人而異的、隨意性極強的人治傳統極大地阻礙了現代行政機構中形成理性原則的確立，使國民政府的制度化一直徘徊在低水平狀態。

而身負執政使命的國民黨既不能實現向現代法理型政黨的結構轉變，又喪失了“革命黨”所必須具備的基本要素，在意識形態內聚功能減弱、組織結構渙散和政治權力既無內部制衡又無社會監督的情形下，逐漸趨向腐敗低能，喪失了領導現代化的政治功能，最后到20世紀40年代末期，由于受到體制內外各種政治力量的挑戰，權力系統處于半癱瘓局面。

當國民政府在本應集權的行政層面無力支配權力時，卻在本應分權的社會層面強化了政治對社會的控制，這使得民間社會嚴重萎縮，政治系統過于膨脹，現代化的資源配置出現大幅度的失衡，被剝奪殆盡的民間社會失去了推進現代化的基本動力，而控制了主要資源的政治權力又忙于應付合法性危機，無暇承擔現代化的使命。

更重要的是，被民族主義和現代經濟社會發展而動員起來的新老社會利益集團，在高度一體化的政治體制中缺乏表達自身利益要求的合法性渠道，也難以找到可靠固定的集團代言人，于是，就發生了間歇性的“參與爆炸”。清末的辛亥革命是一次，1915年底的護法戰爭是一次，而到40年代下半葉則是一次更大規模的“參與爆炸”。

對國民黨全能主義政治懷有不滿的各種利益集團，以種種溫和的或暴力的方式強行參與國家的公共決策，開成了一次新的社會革命。

當全能主義政治走向衰敗，社會多方面功能失調，任何改良都無濟于事，而一切危機似乎又集中于政治層面時，就會出現這樣的改朝換代革命，出現“根本解決”的社會期望，希冀以全能主義的革命推翻全能主義的暴政。從國民大革命到解放戰爭，中國的政治變遷走了一個大圓圈，而這一不自覺的歷史法則注定要依循自身的邏輯繼續演繹下去，形成中國政治發展的歷史循環。

本文節選自許紀霖之窗《近代中國權力聚散的歷史循環》