從國家新設岑嶺縣、草湖市談起：再論當前行政區劃設置思路的轉變

在去年國家于南海中沙群島之黃巖島上新建國家級自然保護區時，野望谷就對當前我國行政區劃調整思路的演變做出過兩點判斷：

其一，經濟因素不再是行政區劃調整設置的單一考慮，非經濟因素、尤其是邊境安全因素成為了國家調整行政區劃時越來越重要的考量因素；

其二，行政區劃設置更多從“事后追認式”轉向“事先預定式”，即城市行政區劃的設立與調整不再只是基于對已有聚落的事實確認，而更多是基于一種藍圖設想來進行前瞻引領。

（延伸閱讀：《從黃巖島，看近年我國行政區劃設置的兩大思路變遷》）

2026年3月26日，國家宣布在新疆喀什地區下面新設岑嶺縣，這是目前“中國最年輕的縣”；

緊接著2026年4月17日，國家又宣布在新疆新設縣級草湖市，這是目前“中國最年輕的市”。

若再往前追溯，上兩個“中國最年輕的縣”同樣位于新疆，它們就是2024年12月在新疆和田地區下面新設的和安縣、和康縣。和安、和康、岑嶺、草湖——這四個于最近一年多里新設的縣（市）全部位于南疆邊陲地帶，它們共同構成了一串雄踞于帕米爾高原至昆侖山間的珠鏈。

【一】

在談論岑嶺縣和草湖市之前，我們需要先了解一下宏觀政策背景。

2025年8月中央《關于推動城市高質量發展的意見》中有這么一句話：“按程序穩慎優化行政區劃設置”。

——這里的“穩慎”二字明白表達出了當前行政區劃建制調整應遵循的總原則，即盡量保持現狀穩定、審慎做出改變調整、非必要時不作調整。

（延伸閱讀：《棚改2.0落空？房地產何去何從？基于中央城市工作會議的冷思考》）

在以“穩慎”為主的總思路下，近年來我國行政區劃調整的重要事件其實是不算多的。掐指算來，也就只有在新疆和田地區新設和安縣、和康縣，將西藏林芝市的米林、山南市的錯那等兩地撤縣設市，在黑龍江省佳木斯市撫遠市設立黑瞎子島鎮，在海南省設立地級三沙市，在重慶市撤銷江北區和渝北區、升格改制兩江新區，以及本次于新疆新設岑嶺縣和草湖市這么幾樁調整。

（延伸閱讀：《重慶兩江新區“行政化改制升格”的背后有何講究？》）

若把上述這寥寥幾起行政區劃調整事件連貫起來看的話，我們就會發現：除了重慶兩江新區等個別案例之外，其他絕大多數行政區劃調整、尤其是新設或升格行政區劃建制的事件全都發生在邊疆地區，“穩邊固防”的戰略意圖十分明顯。

而這種現象，恰好也就對應了中央《關于推動城市高質量發展的意見》里的另一句話：“支持邊境城鎮增強穩邊固防、人口集聚、安全發展能力”。

——也就是說，盡管行政區劃調整總體上應遵循“穩慎”的原則，但“邊境城鎮”卻是一個例外。而在邊境城鎮中，又以新疆、西藏兩地尤為殊要。

2024年，國家在《關于<新疆維吾爾自治區國土空間規劃（2021—2035年）>的批復》中開宗明義就指出：“新疆維吾爾自治區是我國西北重要安全屏障，是向西開放的橋頭堡”；

2024年，國家在《關于<西藏自治區國土空間規劃（2021—2035年）>的批復》中同樣開宗明義就指出：“西藏自治區是國家重要安全屏障、生態安全屏障、戰略資源儲備基地、清潔能源基地、高原特色農產品基地、世界旅游目的地和面向南亞開放的重要通道”。

——由此看來，“增強穩邊固防、人口集聚、安全發展能力”的要求首先就是落在新疆、西藏兩個自治區的頭上，行政區劃資源優先向新疆、西藏傾斜不是沒有道理的，去年國家超規格紀念西藏自治區成立60周年、超規格紀念新疆自治區成立70周年也不是沒有原因的。

（相關內情解讀，參見《為什么我強烈建議你加入野望谷的知識星球？（有關加入和使用知識星球的Q＆A）》）

此外，今年3月發布的《十五五規劃綱要》中也有如下表述：

“推進沿邊重點開發開放試驗區、產業協作園區、沿邊臨港產業園區和邊（跨）境經濟合作區等建設”；

“分類精準支持邊境地區發展，統籌推動守邊固邊、興邊富民、強邊固防、沿邊開放，促進邊境貿易創新發展，加大邊境地區教育醫療等投入，實施更有力的護邊補助政策，扎實推進沿邊重點城鎮和村莊建設，支持口岸城市發展，推動邊疆地區高質量發展”；

“分類引導大城市周邊縣、農產品主產區縣、重點生態功能區縣、陸地邊境縣等縣城發展方向，形成各具特色的發展路徑”。

——這些話都清晰地表明，沿邊地帶是未來若干年國家戰略、經濟、政策資源優先配置的重心之一，新的縣市城鎮建設就是要朝著“陸地邊境”去布局和延展。

還有，在2022年發布的《國家公路網規劃》中，一半以上的新增國家公路都布設在了西部地區，尤其是新疆、西藏兩地；

西部三大超級工程——川藏鐵路、新藏鐵路、雅魯藏布江水電站，也全都是在圍繞著西藏、新疆這兩大“安全屏障”進行布局的；

2025年新設的兩家中央企業——中國雅江集團、中國長安汽車集團，也都把總部放置在了西部（西藏林芝和重慶）。

（延伸閱讀：《跟長江三峽不一樣：投資1.2萬億的雅魯藏布江下游水電工程，并不會建大壩、蓄大湖》《99%的人都搞不清楚的問題：雅江集團、長安集團成立后，我國副部級央企總共有多少家？》）

明白了上述政策背景后，我們再來看本次新設的新疆岑嶺縣和草湖市就好理解多了。

【二】

我們先看岑嶺縣。

岑嶺縣位于新疆喀什地區西南部的邊境地帶，地處喀喇昆侖山脈以北、帕米爾高原東麓，與巴基斯坦實際控制的克什米爾北部地區接壤，西北方向是阿富汗和塔吉克斯坦，東南方向則與西藏阿里地區遙相呼應，喀喇昆侖山脈的主峰、海拔8611米的世界第二高峰——喬戈里峰（K2）就坐落于岑嶺縣西北。

岑嶺縣平均海拔4000米以上，絕大部分土地都被高山與河流所覆蓋，全年冰雪封山期長達10個月之久。在總計約1.39萬平方公里的面積上（相當于2.2個上海市），總人口僅有6600余人（相當于上海市的萬分之2.6），平均下來要每2到3平方公里才能見到一個人，是典型的地廣人稀。

岑嶺縣的前身是隸屬于新疆喀什地區葉城縣的西合休鄉，西合休鄉也是葉城縣面積最大、海拔最高、位置最南的鄉。

此前一年里，西合休鄉的行政區劃建制發生過“三級跳”：2025年3月在西合休鄉下面設立了三個新政村，2025年6月撤銷西合休鄉、在此地新設了四個鎮，2026年3月將四鎮從葉城縣境內劃出、新設岑嶺縣。

此次之所以把這個新設的縣命名為“岑嶺”，乃是取一語雙關之意：

一方面，“岑”的本意就是“小而高的山”，恰好反映出了這里的地貌形態特點。而且，“岑”是上“山”下“今”，“嶺”是左“山”右“令”，前者形容高聳險絕的崇山峻嶺，后者形容綿延起伏的層巒疊嶂，將“岑”與“嶺”放置到一起，便可營造出一種騰躍不絕、“如浪之山”的美妙想象畫卷。

唐代學者張銑曾有注解：“岑嶺，山也；言波浪如山飛騰，上下反覆”；南朝木華《海賦》亦有云：“岑嶺飛騰而反覆，五岳鼓舞而相磓”，描摹的都是這番奇幻震撼的地理景象。

另一方面，取名“岑”也有一層文化意境上的關聯，那就是致敬唐代邊塞詩人岑參。

歷史上，岑參曾兩度從軍邊塞，長期駐守西域，是唐代最負盛名的邊塞詩人，與同一時期的高適并稱為“高岑”。取“岑參”之姓來命名“岑嶺”，正是戍邊衛國、保境安民的價值追求在跨越千年尺度里的隔空呼應。

岑參曾有詩云：“北風卷地白草折，胡天八月即飛雪，忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開”，“輪臺東門送君去，去時雪滿天山路，山回路轉不見君，雪上空留馬行處”，正是這片冰封土地和常年駐扎此處的將士們日常見聞的生動寫照。

聯系前面講到的宏觀政策背景來說，本次新設岑嶺縣至少有以下三點考慮：

第一點、也是最重要的考慮，就是岑嶺縣擁有獨一無二的重要地緣區位，它地處邊疆門戶，據守西極高地，扼守關隘咽喉，向外可俯望印度和巴基斯坦。

古人說，上風上水決定下風下水，而不論從橫向看還是從縱向看，帕米爾高原都是居于上風上水、居高臨下。孫中山也曾講過，“謀本部則湖北為天下樞紐，謀藩服則陜西為天下樞紐，謀全球則新疆為天下樞紐”，說的也是這個意思。

而且，岑嶺縣所擁有的重要地緣戰略位置不是僅僅停留在地圖方位上的，更是實實在在體現在它的交通樞紐功能上的。

早在兩千年以前，葉城縣就是古絲綢之路的南道重鎮，長途奔襲的商隊、軍士、僧侶、朝圣者、探險家都是從這里翻越昆侖山口，往返于新疆與南亞之間。

近年來火熱的自駕環游中國行，其中勢必會經過的一段就是新藏公路（即老219國道，G219）。這條全長2000多公里的新藏公路北起新疆喀什地區葉城縣“零公里”石碑，南至西藏日喀則市拉孜縣查務鄉，是連接新疆與西藏的主要交通運輸線路，也是世界上海拔最高的公路，平均海拔近5000米，余秋雨曾在這里題詞“天路零公里，昆侖第一城”。

而在新藏公路基礎上又建設的新219國道，更是向北延伸到了北疆的喀納斯，向南延伸到了廣西的東興市，穿越新疆、西藏、云南、廣西四省區，沿途經過阿爾泰山、天山、昆侖山、喀喇昆侖山、岡底斯山、喜馬拉雅山、橫斷山等中國西部所有的重要山脈群，全長超過10000公里，是中國目前里程最長的國道，串聯起一半中國陸地邊境線，被《中國國家地理》評選為“世界級景觀大道”、“國之大道”、“中國最美的冰川景觀大道”。

不僅如此，毗鄰巴控克什米爾地區的特殊位置，更是讓岑嶺縣成為了“中巴經濟走廊”這一“一帶一路”標志性項目的關鍵節點。

2015年啟動的“中巴經濟走廊”項目貫穿新疆西部和巴基斯坦全境，它西起新疆喀什，東至巴基斯坦西部沿海的印度洋阿曼灣瓜達爾港，全長3000公里，內容涵蓋交通、能源、光纜、港口、產業園、海洋合作領域，是貨物流、人流、能源流、信息流從波斯灣輸送到國內的重要通道。

尤其是在中東局勢動蕩、美伊戰事爆發、霍爾木茲海峽成為了全球焦點的背景下，能夠避開各種外部不穩定因素的“中巴經濟走廊”其戰略價值更是凸顯出了一番別樣的意味。

（延伸閱讀：《不能幻想靠“油價上漲”來拉動物價和增長》）

還有，歷時27年漫長研究和爭議后才終于在2024年開工的“新亞歐大陸橋”南部通道重要組成部分——中吉烏鐵路，橫跨中國、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦三國，起點同樣位于新疆喀什。

中吉烏鐵路這條“最短歐亞大陸橋”建成后，將通過陸路把新疆西部同里海、伊朗、土耳其乃至于東歐、中歐連接到一起，這對于改善我國對外陸路交通格局、擴展和穩定化石油氣能源運輸供應通道有著極為深遠的意義。

此外，正在啟動建設中、總投資額超4000億元的新藏鐵路起點也是位于距離岑嶺縣不遠的和田市。就在剛剛過去的2025年，注冊資本950億元的國鐵集團新藏鐵路公司正式掛牌成立。

這條全長2000多公里的新藏鐵路，跟青藏鐵路、川藏鐵路、滇藏鐵路一起構成了青藏高原鐵路網的骨干動脈，它沿著新疆和西藏的西部邊境線、面朝克什米爾、印度、尼泊爾畫了一個弧線，構成了一道拱衛青藏高原南脊的鋼鐵屏障。

第二點考慮，就是“穩邊固防”不是孤立的，而是要與“興邊富民”有機融合到一起，這個道理就好比古代王朝的“移民實邊”，而岑嶺縣恰好就具備相關的生態、資源、產業基礎。

岑嶺縣政府所在的新華鎮位于群山疊嶂之中的一片平坦谷地，這里水源充足、可耕可牧，適宜人類居住和農業生產。憑借喬戈里峰和新藏公路的加持，岑嶺縣的前身——西合休鄉早就把發展邊境探險旅游確立為了當地重點產業。

除了發展高原生態畜牧和邊疆文化旅游之外，岑嶺縣還擁有較為豐富的玉石礦產資源。史料記載，清朝官府曾在西合休鄉的卻普和腰隆等地進行過大規模和田玉開采，這些玉石很多都被送往了京城、供皇室和貴族享用。

此外，岑嶺縣還可以利用其扼守“中巴經濟走廊”橋頭堡的有利位置，建設西部陸上戰略儲備與調度中心，布局戰略原油儲備庫、LNG液化與接收站，服務于國家能源安全建設；利用喀什自貿區的便利條件，建設農產品跨境冷鏈保稅倉、跨境電商產業園；利用其光照、風能充沛的優勢，建設光伏發電、風力發電、蓄能儲能基地，就地取材供應清潔綠電。

第三點考慮，是原先葉城縣的管轄半徑過大，長途距離加上地理阻隔都會讓行政成本變高、響應速度變慢，從而不利于在整個縣域范圍內統籌分配行政管理力量、均衡布局公共服務資源，自然也就會影響到穩邊固防、興邊富民目的的達成。

在本次岑嶺縣被析出之前，葉城縣地域狹長、幅員遼闊，全縣南北長330公里、東西寬120公里，總面積達到了2.84萬平方公里（接近上海市的5倍），岑嶺縣政府所在的新華鎮距離葉城縣政府足足有250公里，驅車需5個小時。所以即便是放在葉城縣里，岑嶺也屬于“邊疆地區”。

相反，如今將岑嶺整合行政區劃建制、提升行政區劃層級之后，便可以讓岑嶺按照一個縣的配置來獲取行政管理資源、調配公共服務產品、規劃縣域基本建設、發展縣域產業經濟，從而可以更高效地在這一地區打造出一個新的人口聚落點和經濟增長極，也可以更便捷地服務于邊境防衛、交通、能源、基建等國家戰略需求，進而兼顧起穩邊固防和興邊富民的雙重目標。

【三】

岑嶺縣的情況，放在本次新成立的草湖市身上也是同樣適用的。

草湖市地處喀什市、疏勒縣、疏附縣、阿克陶縣交界的盆地平原，它的歷史要比岑嶺縣悠久，人口和產業基礎也較岑嶺縣更為集中和發達。

草湖市是一座兵團城市，它的前身是由新疆生產建設兵團第三師第四十一團建設的草湖鎮，轄區面積76平方公里（相當于岑嶺縣的1/200），戶籍人口約2萬人（相當于岑嶺縣的3倍）。本次區劃調整之前，草湖鎮隸屬于由新疆生產建設兵團第三師建設的圖木舒克市。

在新疆生產建設兵團中，“軍墾第一城”是石河子市，“軍墾第一團”是兵團第一師一團金銀川鎮，“軍墾第一連”是兵團第八師石河子市152團軍墾第一連，“軍墾第一鎮”是石河子總場北泉鎮，而“軍墾第一犁”說的就是草湖市的前身——草湖鎮。

此前野望谷在介紹新疆生產建設兵團的級別建制時曾講過：

兵團“黨、政、軍、企四位一體”的體制，落實到下面就是“師市合一”、“團鎮合一”；在傳統的“屯墾戍邊”思路逐漸被新的“建城戍邊”思路所取代后，兵團就逐漸走上了“師建城市、團場建鎮”之路。

在草湖市成立之前，兵團一共設有14個師、建有12個市，大體上是“一師建一市”。這12個市分別位于新疆各地市州轄區范圍內，在區劃層級上屬于自治區直轄的縣級市，但這12個市的行政管理卻是隸屬于兵團領導，市領導機關同兵團各師部機關實行一套人馬、兩塊牌子。

同時野望谷還預判說：

隨著城鎮化浪潮逐步向中小城市、城鎮的層面蔓延滲透，未來兵團大概率會朝著“一師建多市”、“凡團場均建鎮”的方向走。

——本次草湖市的設立，恰好就印證了野望谷當時的判斷。

（延伸閱讀：《95%的人都會困惑的問題：新疆生產建設兵團的級別與建制究竟是怎樣的？》）

隨著此番草湖市的新設，兵團城市數量也順勢增加到了13個。跟前面12個市的情況一樣，草湖市同樣是新疆自治區直轄縣級市，在工作中則是接受新疆生產建設兵團領導，歸兵團第三師負責。

同時，草湖市的成立也創造了一項紀錄，那就是兵團里首次出現有“一師建兩市”的情況，因為草湖市和圖木舒克市都是對應兵團第三師。

野望谷此前介紹過，由于兵團城市都是起源于一個個墾區，這些墾區又是零散式分布在新疆各地的，所以就造成了兵團下面的市與市之間相互不接壤，而且每個市自身的轄區往往也是支離破碎的。

就以圖木舒克市來說，盡管它的面積有3600多平方公里，但它的“本部”區域其實只有一兩千平方公里，其余一二十個“分部”都是呈“飛地”狀態，孤島式、零散式地分布在喀什地區內方圓近400公里的廣袤土地之中的。

比如本次新設的草湖市，其前身草湖鎮就是圖木舒克市下面的若干個“飛地”之一，它距離圖木舒克市“本部”有370公里之遙，驅車需要4到5個小時。

如此一來，就跟前面講的岑嶺縣的情況類似，長途距離加上地理阻隔都會讓行政成本變高、響應速度變慢，從而不利于在整個縣域范圍內統籌分配行政管理力量、均衡布局公共服務資源；

相反，如今將草湖市整合行政區劃建制、提升行政區劃層級之后，便可讓草湖按照一個縣級市的配置來獲取行政管理資源、調配公共服務產品、規劃縣域基本建設、發展縣域產業經濟了。

同時，通過觀察地圖我們也會發現，草湖市距離喀什市（喀什地區首府）僅有20公里，周邊15公里范圍內則分布有疏勒縣、疏附縣、阿克陶縣三座縣城，草湖與喀什共同構成了南疆西部盆地平原的幾何中心，它相比岑嶺縣更加靠近區域經濟帶中軸和“中巴經濟走廊”起點。

在此之前，草湖鎮已經被規劃入了“兵地融合發展草湖項目區”，承接了大量喀什經濟開發區兵團分區的產業外溢，包括紡織服裝、農副產品加工、裝備制造產業等，經濟指標考核經常位列師市第一。尤其是在廣東省東莞市的對口支援下，草湖200萬錠紡織服裝產業園作為廣東省產業援疆的標桿項目，已經成長為了南疆最大的紡織產業基地之一。

以上種種因素，都讓草湖市“撤鎮設市”承擔起興邊富民重任、讓兵團第三師成為兵團首個“一師建兩市”的師變得勢在必行了。

【終】

野望谷認為，放眼未來，像是岑嶺縣、草湖市這樣旨在穩邊固防、興邊富民的行政區劃建制調整事件大概率還將繼續發生，而發生地也大概率會繼續落在新疆和西藏的土地上。

或許有人會說，升格新設縣市行政區會增加行政資源消耗、造成機構人員臃腫、“養出更多的衙門和更多的官”。

——不可否認，這樣的擔心的確有道理，但野望谷認為由此帶來的負面影響卻是相對可控的，原因有三：

其一，不論是本次新設的岑嶺縣、草湖市，還是一兩年前新設的和安縣、和康縣，它們都不屬于完全的“從無到有”，而是大多本已就擁有了行政村、鄉鎮、團場一類的建制，所以相關部門、職能、人員就可以直接平移過來。

其二，新建這些縣市的主要考量是穩邊固防、興邊富民，也就是說，不論是否新設岑嶺縣、草湖市，相關人員和資源也是要往這些邊境地區進行傾斜和遷移的，區別只在于相關管理機構和公務人員是否以縣市政府部門的面貌出現罷了，升格新設縣市行政區本身并不會額外增加太多行政成本。

其三，不同層級行政區的管理半徑、職權廣度不同，相同層級、不同規模行政區的管理半徑、職權復雜度亦不同，因此在制定機構部門編制時就不會簡單套用上級做法，或者照搬經濟發達地區、人口密集城市的同級做法。

這方面最典型的例子就是海南省三沙市：

身為一個成立已有14年的正式地級市，三沙市委常委班子目前只有9名成員，市政府領導班子只有6名成員，黨委組織部部長和秘書長一人身兼，黨委宣傳部部長和政法委書記一人身兼，領導人員數量顯著少于一般的地級市；

三沙市黨政機關部門的設置也是相當精簡，比如它將交通、文旅等職能整合為一（三沙市旅游文化和交通運輸局），將教育、衛生健康、人力資源和社會保障等職能整合為一（三沙市民生事業局），將自然資源、規劃建設等職能整合為一（三沙市自然資源和規劃建設局），諸如此類。

（延伸閱讀：《【住建局】改名為【住更局】：詳解機構改革的11種類型》）

依此類推，未來岑嶺縣、草湖市的機構編制大概率也會參照這種做法。

參考資料：央視新聞、搜狐城市、中國國家地理名城地理、前瞻產業鏈圖譜、西部城事，圖片來自網絡