十五五：“曲江”會消失嗎？

15日起，曲江刷屏了。

這個本土知名度最高的“開發區”將在十五五迎來全新使命，即轉型為“市級文旅產業集團”。在西安市委市政府持續推動“深化開發區改革”的背景下，其獨特的“新區改企”是最大的動作之一。

在金融棒棒糖看來，本次動作的本質很簡單——“（主動）完善與新質生產力更相適應的生產關系”。在正確政績觀教育的背景下，這也是市委市政府“面對矛盾敢于迎難而上”、“自覺按規律辦事”的積極踐行。

01

開發區：為什么要改？

任何事物，都是時代的產物，開發區也一樣。

眾所周知，中國開發區自1984年誕生以來，最顯著的特征就是“政策差異化”。在吸引外資、升級產業、接軌國際等重大命題面前，中央政府作出了“設立開發區”的偉大創舉。這個探索當然獲得了巨大的成功，在中國人“從站起來到富起來”的時代窗口里，扮演了重要推手。但不可回避的是，以“稅收優惠”、“財政支持”、“土地政策”為核心的一系列“差異化政策”，在改革開放40年后的“新時代”已經暴露了諸多不足。

于是，拐點在2022年出現了。中央推出了最重磅的政策——全國統一大市場。這個頂級文件的核心目標是三條：

1：商品要素資源在全國范圍內?自由流動、高效配置?；

2：破除?地方保護、市場分割、“內卷式”競爭?等壁壘；

3：形成?規則統一、設施聯通、監管協同?的市場體系；

如此一來，“稅收優惠”、“財政支持”、“土地政策”在事實上就走不通了，其直接影響就是我們曾經司空見慣的“獎補”不見了，甚至連上市獎勵也取消了。在這個情況下，“平權思路”下的“政策高地”已無法延續，“開發區”與“行政區”的區別，就必須重新思考。

而回到西安，開發區改革也是迫切的。

很長時間以來，“四區兩基地”盡管各有定位，各有各的規劃，但“內卷式招商”層出不窮，我們就接觸過互挖墻角的諸多案例，其主導產業定位及招商政策的重疊度其實也非常高。一定程度上說，這種在事實上把西安割裂開來的局面，與“全市一盤棋”是有沖突的。

但我們觀察的點不完全是急迫，而是西安市委市政府的“科學治市”，即在法治化與市場化的前提下，實施了“一區一策”。具體如下：

1：西咸新區：深化新區、新城、鎮街、國企綜合改革，新區加強行政管理，新城突出園區開發和產業發展，鎮（街道）強化項目服務和基層社會治理，國企發揮市場化支撐作用，“完善”新區行政區+開發區的管理運行機制。

2：高新區發揮產城融合基礎優勢，增強行政管理能力，“優化”開發區機構職能，發揮輻射帶動作用，促進科技創新和產業創新深度融合，規范園區開發和國企運行機制，打造高新技術產業基地。

3：經開區重點發展先進制造業，整合開發范圍，加大園區開發力度，構建有利于開發和社會治理相協調的管理“新機制”，打造北部先進制造業基地。

4：浐灞國際港聚焦提升國際陸港能力，發揮物流樞紐功能，帶動產業集聚，建設開放型經濟承載區，進一步理順與行政區的權責關系，“逐步”將托管的街道和成熟區域移交行政區管理。

通過上述“完善”“優化”“新機制”“逐步”等詞匯可以判斷：西安開發區改革“只是行至中盤”，在此前區政合一（長安航天）、新區合并（浐灞港務）諸多探索的基礎上，每個開發區其實都領到了新任務，也被要求做出新的改變。

在扭轉預期的當下，西安市委市政府這種主動作為的勇氣，精準作為的方式，是我們寫作的出發點。

02

曲江：為什么改企？

曲江，做出了巨大貢獻。

這個點不用質疑，其“城市名片”的價值，不止于改變了“上車睡覺下車看廟”的城市形象，新區建設本身帶來了“人居環境”，也為城市自信帶來了福音。

曲江，也是遇到質疑的。

有一段時間，“曲江模式”幾乎是土地財政的代名詞。關于此，我們想實事求是地說，任何事物都是一分為二的，特定時期的土地財政在一定程度上確實推動二線、三線城市的普遍成長，目前是過度的路徑依賴導致了弊大于利，走到了必須改變的節點。

那么，曲江改革的方向為什么和別的開發區不一樣呢？

第一：其文化產業的招商定位，實施難度不是一般的大。僅從旅游業看，“全域旅游”素來是一個大挑戰。從大文化角度看，規上文化企業本身就少。因此曲江最知名的招商對象被迫集中于高端地產、主力商業及高檔酒店，這就導致最實質的困難——缺乏“高成長性產業”的支撐。

第二：曲江地域過度異地擴張，也導致了管理難度增大。例如曲江模式先后被輸入大明宮、樓觀臺及法門寺，一度還進入臨潼，這種漫長的資金戰線無論是哪個力量推動的，目前已超過了曲江新區本身的載荷。

第三：曲江內生模式的變化，加劇了后期治理的難度。曲江先后接入了多家原本市屬的上市公司，同時還以市場化的方式并購了部分民營上市公司，這些動作短期放大了曲江的資產盤子，但“控得”與“管好”暫時還無法劃等號。

除以上原因之外，曲江剩余可開發面積也相對較少，故此在“停”與“動”的節點上，市委市政府為曲江挑選了一條完全不同的路——轉制為企，鼓勵曲江去探索“內生動力”。

我們站在觀察者角度上看，這次“開發區”直接改企是“前無來者”的突破，也預示著巨大的可能。

首要是“及時停住”：僅從化債角度出發，將曲江新區轉企，就已經按下了“傳統政績考核”的暫停鍵，固定資產投資、招商引資、GDP等，在未來可能不再成為考核項，也就意味著承債式建設結束了。

其次是“樣本探索”：如上文所說，西安開發區改革“只是行至中盤”，各有各的路，但如果曲江探索成功了，其他開發區自然有了新樣本。而如果放置于全省角度看，曲江改革對其他地市及縣域，可能更有參考價值。

最后是“扭轉預期”：改革向來是最偉大的動力，西安市委市政府如此“深化改革”，已經在全國產生了重大影響，讓外部力量看到了西安探索新舊動能轉換的決心與行動，也讓全市老百姓感受到了“功成不必在我”的擔當。

03

五年后：新曲江歸來

行文至此，讀者們最關心的問題只剩下一個——“曲江”會怎么樣？“市級文旅產業集團”會是什么樣？

我們的猜測如下：

一：“曲江”二字依然是重要符號。

十五五規劃中，“社會管理事務移交行政區”肯定意味著區域內老百姓的生活體驗不會有變化，至于在曲江設立的1個街道辦、2個派出所會不會細分，那只是城市治理的細節。但基于目前曲江較為優越的人居環境，雁塔區與曲江的舊邊界會被逐步打破，無論是招商引資還是聯動開發，“兩區融合”必然加速。

因此，我們判斷：十五五之后，曲江將更多成為一種“城市記憶的心理概念”。

二：“曲江大文旅”或有遞進方案。

這個曲江大文旅是相對于當前的曲江文旅（600706）上市公司而言，在目前僅有方向設定的前提下，關鍵表述是：“按照責權利和資源資產相匹配的原則，逐步轉型為市級文旅產業集團”。

讓我們換個邏輯拆解：

1：先看出發點——責權利。

“責”，意味著“新官要理舊賬”，市委市政府大概率不會讓曲江大文旅“無負擔上場”，承擔一部分歷史責任是極有可能的，例如以公司口徑發行的債券。

“權”，意味著對部分模糊資產的確認，例如曲江文旅（600706）以委托經營方式介入的大唐芙蓉園。

“利”，意味著考核體系將更側重國資系統正在推進的“一利五率”（利潤總額、資產負債率、營業現金比率、凈資產收益率、研發經費投入強度、全員勞動生產率），甚至會包括市值管理。

2：再看新目標——市級文旅產業集團。

市一級：其地位將類似于工投集團、農投集團，即市屬一類國有企業。在歷史上，西安旅游集團原本就是市一級的，后于2019年劃入曲江新區，此次上翻屬于重新回到了應該有的位置，不但意味著該集團有望獲得“非曲江系的資產”，也意味著全市文旅資源的整合將進入新階段。

文旅：證明核心定位不變，仍然服務省委省政府確定的5個萬億產業集群之一，即文化旅游。

集團：多業務版塊設置。

在出發點和目標清晰之后，最難的事才剛剛開始，就是“匹配資產資源”。關于此，我們是很難猜測的，畢竟基于設立新區20余年的歷史真實，曲江已經形成了大量的資產資源，而且各個發展階段多有不同。

僅以我們熟悉的上市公司為例，除曲江文旅（600706）之后，西安旅游（000610）西安飲食（000721）華仁藥業（300110）世紀金花（00162）亦在其中。考慮到同業競爭、盈利能力、殼價值、監管要求等多種因素，這個厘定就是一個專業活。

除此之外，物理資產資源的界定與配置也需要專業手段，其中既有類似于曲文投從華平置業手中回購的新樂匯等“控股型資產”，也包括曲金控與珠海華發合資海港城等“參股型資產”，這同樣是一個巨大的賬本。

或許正因為工程量巨大，在規劃中亦出現了“逐步轉型”一詞，這就意味著不會一步到位，而是會實事求是地穩步推進。此一規劃，高度符合中央提倡的政績觀，即“所有規劃都要實事求是，追求實實在在、沒有水分的增長，推動高質量、可持續的發展”。

作為本土財經觀察者，我們可以確認的是：

一：曲江大文旅將是一次典型的“市場化籌建”，未來將成為肩負一定社會責任、具有現代治理結構、具備充分盈利能力的市場化國有企業。

二：曲江大文旅的成長將是一場“前所未有的實踐”，其每一次主營業務的進展、相關資產的進退，都將成為考驗成敗的節點。

行文至此，我們提出的根本觀點是：

基于全國統一大市場的建設需求，“開發區驅動模式”進入了全新階段，“一區一策”有望成為科學治市的理論創新源頭。同時我們預期：西安市委市政府“在全面深化改革中堅持守正創新”的勇氣，已經對全社會產生積極的影響。

這一點的最佳注腳是，“曲江改企”的諸多新聞之下，留言評價皆多正面。