高志宏 | 低空經濟法的獨立：必要、可能及實現 | 上海政法學院學報202602

【作者 】高志宏（南京航空航天大學人文與社會科學學院教授、博士生導師）

【來源】北大法寶法學期刊庫《上海政法學院學報》2026年第2期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：低空經濟的健康發展迫切需要法律制度保障，而構建低空經濟法律體系首先要從理論上回答是否需要單獨立法這一基礎性問題。低空經濟法作為新興的法律領域，具有鮮明的天然性、較強的技術性和突出的綜合性，這決定了低空經濟法獨立的現實必要性。從發展視角看，低空經濟法實現了與民航法的分野，是對通用航空法的躍升和經濟法的細化，這決定了低空經濟法獨立的可能性。低空經濟法的獨立性是相對的，其并未完全脫離傳統法律體系，但已擁有了獨特的調整領域、價值目標和規則體系，是法律體系中的特色分支。從法律屬性上講，低空經濟法具有典型的“領域法”特質，屬于社會法法域。構建低空經濟法律體系，迫切需要改變當前“政策化”“地方化”“碎片化”立法現狀，推進中央統一立法。

關鍵詞：低空經濟法；領域法；社會法；政策法治化

目次

一、問題的提出

二、低空經濟法獨立何以必要：獨特屬性

三、低空經濟法獨立何以可能：比較的視角

四、低空經濟法何以定位：相對獨立的領域法

五、低空經濟法獨立何以彰顯：政策法治化

六、結語

一

問題的提出

黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》明確提出“打造新興支柱產業，加快新能源、新材料、航空航天、低空經濟等戰略性新興產業集群發展”，這是繼2023年中央工作會議提出打造“低空經濟等若干戰略性新興產業”、黨的二十屆三中全會提出“發展通用航空和低空經濟”之后，進一步強調低空經濟的戰略地位。在國家政策和市場需求的雙輪驅動下，“低空經濟”成為全社會普遍關注的話題，低空產業迅猛發展，與此相關的技術、安全、管理、政策、法律等問題日益凸顯。為此，學界就低空經濟問題展開廣泛討論，內容涵蓋低空經濟的基本范疇、發展要素、現實壁壘、突破路徑等方面，在研究的廣度和深度上不斷拓展，為低空經濟快速發展奠定了堅實理論基礎。

就法學界而言，著眼于產業促進、風險治理、無人機監管、法治創新等視角從法理闡釋和制度架構兩個層面進行了有益探討，形成了諸多共識。一是低空空域管理法治研究。我國低空空域管理模式正從傳統的靜態管控向動態服務轉變，需實現空域資源的精細化、智能化和彈性化分配。二是低空航空器管理法治研究。低空航空器管理依據分散于不同類型的民航法律制度中，管理手段主要包括適航管理和登記管理，需合理分配中央與地方的管理職責，完善適航條件和登記條件的技術標準等內容。三是低空飛行活動管理法治研究。低空飛行活動具有“低、慢、小”（低空、慢速、小型）特性，需要完善權益保障制度，以應對飛行活動伴生的侵權糾紛和經濟糾紛。四是低空經濟政策法治化研究。為促進低空經濟發展，亟須根據低空經濟發展現實要求及時將政策法律化、地方立法統一化，構建廣義上的低空經濟產業促進法。整體而言，已有法學研究偏重于低空經濟法律體系構建中的具體問題，而從宏觀上對共性問題關注不夠，特別是針對低空經濟技術的進步和產業的發展是否突破了傳統法學理論框架，以及法律制度體系是否需要作出調適這一問題，研究探討不夠深入。

低空經濟高質量發展需要法治保障，而構建低空經濟法律體系首先要從理論上回答是否需要單獨立法這一基礎性問題。申言之，低空經濟立法的邏輯在于，低空經濟的發展產生了新的社會關系，而現行立法不能提供有效制度供給，或者說，現有法律體系不足以應對低空經濟發展產生的新問題。為此，迫切需要對低空經濟領域中的法律問題進行歸納梳理，凝練其共性與特殊性，探求傳統法律部門調整低空經濟的可能性以及面臨的適用困境?；诖?，本文從低空經濟法的獨立性入手，探討低空經濟法的核心特征與基本定位，其目的在于厘清低空經濟法的屬性地位，既不忽視低空經濟法律制度在低空經濟發展中的積極意義，也不夸大低空經濟法在法律體系中的作用和地位。

二

低空經濟法獨立何以必要：獨特屬性

當前，我國低空經濟正處于從政策探索向法治定型的關鍵階段，新業態對法律規制的特殊性需求日益凸顯，而厘清其學科特征與地位，正是構建這一體系的理論前提——只有明確特征，才能避免法律規制照搬傳統模式；只有明確地位，才能避免法律體系內部沖突混亂。顧名思義，低空經濟法的特征是其與其他法律部門相比所具有的獨特之處，而研究低空經濟法的特征能夠深入把握其本質屬性，更好地理解其在法律體系中的地位和作用。低空經濟的新興性、交叉性、實踐性等本質屬性決定了低空經濟法具有區別于傳統法律部門的核心要素。結合低空經濟產業實踐和法律規范，可將低空經濟法的特征概括為天然性、技術性、綜合性三方面，每個方面均體現出低空經濟產業需求與法律規制回應的深度耦合。

（一）鮮明的天然性

低空經濟法的天然性，并非指法律本身天然存在，而是指其規制內容、價值目標、規則設計均源于低空經濟的本質屬性，是對低空經濟客觀規律的法律確認，而非人為創設的主觀規則。從根本上說，低空經濟法的天然性特征源于其調整對象——低空資源的自然屬性。低空空域作為低空經濟的基礎載體，具有公共性、稀缺性、動態性的天然屬性以及不可創造、不可再生、立體分布的自然特點。低空空域資源的自然屬性決定了低空經濟產業的天然需求，以及低空經濟社會關系中多元主體互動的天然格局。這要求低空經濟法必須尊重客觀規律，并成為低空經濟法天然性的根源。

一是源于低空空域資源的天然屬性。首先，公共性決定公益優先的規制原則。低空空域屬于國家所有，具有公共資源屬性，這也被我國《憲法》《民用航空法》所明確規定。這一天然屬性決定了低空經濟法必須將維護公共利益作為首要目標，禁止私人壟斷空域。其次，稀缺性決定高效配置的規制路徑。3000米以下低空空域資源非常有限，卻要滿足無人機、eVTOL（electric Vertical Takeoff and Landing，電動垂直起降飛行器）、通用航空等多重需求，稀缺性天然存在。這一屬性決定了低空經濟法必須構建市場化與行政調控并用的雙重配置機制，而非簡單采用無償使用模式。最后，動態性決定彈性監管的規制方法。低空空域的使用受天氣、航班流量、軍事活動等因素影響，具有動態變化的天然屬性。這一屬性決定了低空經濟法必須摒棄“靜態化”“一刀切”的監管規則，構建動態調整機制。

二是源于低空經濟產業的天然需求。低空經濟作為技術驅動型新興產業，其安全與發展平衡的天然需求，直接決定了低空經濟法的價值目標。低空經濟產業從誕生之初就面臨“不監管則安全無保障”“過度監管則發展受抑制”的矛盾，法律必須回應這一核心需求，而非憑空設定目標。首先是安全需求的天然性。低空經濟不僅涉及“低慢小”飛行器，而且飛行環境復雜，涉及高樓、人群、鳥類等因素，法律必須劃定安全底線。例如，無人機“黑飛”可能干擾機場運行，eVTOL墜機可能造成地面人員傷亡，這種天然風險決定了低空經濟法必須將安全規制作為基礎內容。其次是發展需求的天然性。低空經濟作為新質生產力的重要載體，其核心競爭力在于技術創新與業態創新，而創新需要寬松的制度環境，這一發展需求客觀存在，法律必須預留發展空間。申言之，若法律對eVTOL適航標準等新技術過度嚴苛，將導致技術無法落地；若對無人機物流等新場景審批過于繁瑣，將抑制商業模式創新。這種需求決定了低空經濟法必須采用“試點先行”“負面清單”等彈性規則。最后是平衡需求的天然性。安全與發展的矛盾并非低空經濟特有，但在低空經濟中更為突出。如果過度強調安全將導致審批壁壘，過度強調發展將導致安全失控。這種天然的平衡需求決定了低空經濟法必須將統籌安全與發展作為核心價值目標，而非偏向單一維度，即必須避免“非此即彼”。

三是源于多元主體互動的天然格局。低空經濟涉及監管主體、市場主體、社會公眾三類主體，其監管、服務、參與的天然互動格局直接決定了低空經濟法的調整范圍，即主體互動并非法律強制安排，而是產業發展的客觀結果，法律只能規范互動關系，而非創設互動模式。首先，監管主體的天然分工。低空經濟監管涉及空管、民航、公安、應急等多部門，部門間的分工是基于職能形成的，法律需明確權責邊界。具體而言，空管負責空域劃分，民航負責適航認證，公安負責地面治安，應急負責事故救援。這種天然分工決定了低空經濟法必須避免“多頭監管”或“監管真空”，明確了各部門權責邊界。其次，市場主體的天然關聯。低空經濟市場主體涵蓋研發、運營、基礎設施、數據服務等環節，環節間的關聯是基于產業鏈形成的，法律需維護產業生態。例如，研發企業為運營企業提供飛行器，基礎設施企業為運營企業提供停機坪，數據服務企業為運營企業提供航線規劃。這種天然關聯決定了低空經濟法必須覆蓋全產業鏈，而非僅聚焦單一環節。再次，社會公眾的天然參與。社會公眾既是低空經濟的受益者（如低空旅游游客），也是受影響者（如機場周邊居民），還是監督者（如舉報“黑飛”行為），這種參與是基于利益關聯的結果，法律需保障公眾權利。質言之，公眾在享受服務的同時，也需承擔安全風險，因此有權利監督。這種天然參與決定了低空經濟法必須設置公眾參與條款，而非僅關注政府與企業。

（二）較強的技術性

低空經濟法的較強技術性，是指其規則設計、監管手段、糾紛解決均與低空經濟的核心技術（如無人機技術、eVTOL技術、低空智聯網技術）深度耦合，法律規制需懂技術、適配技術、回應技術，無法脫離技術空談規則。這種技術性源于低空經濟技術驅動型產業的本質——技術是產業的核心競爭力，法律若不適配技術，將成為產業發展的障礙。因此，低空經濟法具有較強的技術性，是由低空經濟本身技術密集型特點所決定的。

從低空經濟法律規則的設計來看，嵌入技術標準與參數，具有較強的技術性。低空經濟法的許多條款直接包含技術標準、技術參數、技術要求，而非僅作原則性規定，這些技術內容是規則落地的前提，體現法律與技術的融合。低空經濟法中有大量援引技術標準的情況，許多法律要求直接表現為技術指標。例如，航空器適航要求、通信導航性能要求、感知與避讓能力要求等，都需要通過具體的技術標準來落實。反過來看，技術標準成為低空經濟法實施的重要支撐，具有準法律規范的性質。因此，法律規則需要適應技術發展。低空經濟技術更新迭代速度快，法律規則需要保持足夠的彈性和前瞻性，能夠適應技術發展帶來的變化。低空經濟法需要建立規則動態調整機制，采用性能化規制等適應性規制方法，避免成為技術創新的障礙。

從低空經濟法律監管手段來看，依賴智能技術與平臺，具有較強的技術性。低空經濟法的監管手段并非傳統的人工巡查、書面審批，而是依賴智能監控平臺、AI 識別、大數據分析等技術手段，這些技術手段是應對低空經濟數量多、動態性強特點的唯一可行方案。因此，低空經濟法的有效實施離不開技術手段的支撐。例如，無人機識別、追蹤、監控需要先進的監視技術，空域管理需要智能化的空域管理技術，飛行計劃審批需要自動化的處理系統。技術手段不僅提高了法律規制的效率，也拓展了法律規制的能力邊界。

從低空經濟法律糾紛解決來看，需要技術鑒定與證據，具有較強的技術性。低空經濟糾紛（如無人機事故、eVTOL故障）的解決，離不開技術鑒定、數據證據，傳統糾紛解決的證人證言、書面證據無法滿足需求，技術成為糾紛解決的核心支撐。因此，低空經濟糾紛的處理和責任認定往往需要借助技術鑒定。例如，無人機事故調查需要分析飛行數據、判斷技術故障，侵權責任認定需要評估技術方案的合理性，產品責任認定需要鑒定產品是否存在設計缺陷，技術鑒定成為低空經濟法實施中的重要環節。

總之，低空經濟是數字經濟時代背景下產生的新經濟形態，低空經濟法也因此具有數字時代法律的技術特征，它需要利用技術規范數據采集、傳輸、處理和使用行為，需要建立適應新技術發展的監管模式，需要平衡創新發展與安全保護的關系。

（三）突出的綜合性

低空經濟法的綜合性，是指其在調整對象、調整手段、規范淵源三個維度均體現多領域融合特征，并非單一部門法的延伸，而是跨部門法、跨領域規則的有機整合。這種綜合性源于低空經濟全產業鏈、多主體、跨領域的產業特性——單一法律手段無法應對復雜的產業需求，必須構建多維度協同的規制體系。低空經濟法的綜合性體現在多個層面，是由低空經濟活動本身的復雜性所決定的。

首先，低空經濟法的調整對象具有綜合性，覆蓋了低空經濟全產業鏈和多主體。低空經濟法的調整對象并非局限于低空飛行活動，而是涵蓋從天上到地面、從研發到服務的全產業鏈，以及監管、市場、公眾多主體的互動關系，體現全方位覆蓋的特征。因此，從調整對象看，低空經濟法綜合調整多種社會關系：既包括縱向的行政管理關系，如空域使用審批、飛行活動監管等；也包括橫向的平等主體之間的民事關系，如無人機租賃、數據服務合同等；還包括具有交叉性質的社會關系，如消費者權益保護、環境保護等。這種調整對象的綜合性，要求低空經濟法必須綜合運用公法、私法和社會法的調整方法。

其次，低空經濟法的規范淵源具有綜合性，整合了中央立法和地方立法以及國內立法和國際立法。低空經濟法的規范淵源并非單一的國家法律，而是整合了中央立法、地方立法、行業標準、國際規則四類淵源，形成多層級、廣覆蓋的規范體系，既確保全國統一底線，又允許地方創新探索。因此，從法律淵源看，低空經濟法的規范來源具有綜合性。其法律規范既散布于《民用航空法》《安全生產法》《網絡安全法》《數據安全法》等多部法律中，也體現在專門的行政法規、部門規章和地方性法規中，還包括大量技術標準、行業規范等軟法規范。這些不同層級、不同性質的規范相互配合、相互補充，共同構成低空經濟法的規范體系。

最后，低空經濟法的調整手段具有綜合性，融合了行政、民事、刑事乃至褒獎、激勵等手段。低空經濟法并非依賴單一的行政命令或民事賠償手段，而是整合了行政規制、民事救濟、刑事懲戒、激勵引導四類調整手段，形成梯度化、協同化的規制工具包，針對不同問題采用不同手段。因此，從調整方法看，低空經濟法綜合運用多種法律手段。既運用行政許可、行政處罰、行政強制等公法手段實施監管，也運用合同、侵權責任等私法手段調整平等主體之間的關系，還運用標準化、認證認可、保險等市場化手段進行引導，形成多種手段協同發力的綜合治理格局。

三

低空經濟法獨立何以可能：比較的視角

低空經濟法的獨立性問題本質上是低空經濟法的地位問題，其涉及低空經濟法在我國法律體系中的坐標定位，包括兩個維度：一是與相關法律（民航法、通用航空法、經濟法）的橫向關系，明確其在部門法體系中的位置；二是與低空經濟政策的縱向關系，明確其在低空經濟制度體系中的作用。

（一）低空經濟法與民航法的分野

低空經濟法與民航法是從屬補充的關系。民航法是我國法律體系中調整航空活動的“上位法”“基礎法”，涵蓋公共航空運輸、通用航空、空域管理、適航認證等全領域；低空經濟法是民航法在低空領域的“下位法”“補充法”，聚焦3000米以下低空的新型活動。質言之，民航法為低空經濟法提供基礎框架，低空經濟法為民航法補充低空特色規則，二者既不沖突，也不能相互替代。

從聯系看，二者共享基礎框架與核心原則。低空經濟法并非脫離民航法的獨立體系，而是在民航法的基礎框架內展開，共享民航法的核心原則、基礎制度，體現出“母子同源”。一方面，二者共享核心原則，如安全第一、空域國有等。民航法的兩大核心原則即“安全第一”“空域屬于國家所有”，同樣是低空經濟法的基本原則，未被突破。另一方面，二者共享基礎制度，如適航認證、空管協調等。民航法的基礎制度如適航認證、空管協調等，是低空經濟法的制度基礎，低空經濟法僅作細化，未作否定。因此，從歷史淵源看，低空經濟法源于民航法，是在民航法基礎上的延伸和發展，民航法為低空經濟法提供了基本的法律原則和制度框架。

從區別看，二者聚焦不同領域與規則特色。低空經濟法雖從屬民航法，但針對低空經濟的特殊需求，在調整空間、調整對象、監管模式上與民航法存在顯著區別，體現出子法特色。首先，從調整空間看，民航法的調整空間是我國全部領空（從地面到高空），核心是10000米以上高空（公共航空運輸空域）；低空經濟法的調整空間是3000米以下低空，是民航法空間的“子集”，但更聚焦、更細化。民航法對高空空域如客機航線規定嚴格的固定航線、高度層，對低空僅作原則規定，如低空飛行需經批準，缺乏細節；低空經濟法對低空空域進一步分類，包括管制、監視、報告空域等，規定不同空域的使用規則，如監視空域僅需報備，填補民航法的低空細節空白。其次，從調整對象看，民航法的調整對象是傳統航空器，如固定翼客機、貨機、有人直升機等，這些航空器技術成熟、飛行高度高；低空經濟法的調整對象是新型低空飛行器，如無人機、eVTOL、自動駕駛航空器等，這些飛行器技術新、飛行高度低，與傳統航空器差異顯著。民航法針對有人航空器，規定駕駛員資質、機組協作等規則，如客機需配備機長、副駕駛等；低空經濟法針對無人航空器，規定實名登記、電子圍欄、飛控系統等規則，如無人機無需駕駛員，但需預裝電子圍欄等，這些規則是民航法未覆蓋的。最后，從監管模式看，民航法的監管模式是傳統靜態監管，包括書面審批、人工監控、固定航線等，適應傳統航空器飛行計劃固定、數量少的特點；低空經濟法的監管模式是智能動態監管，包括線上審批、AI監控、動態空域等，適應新型低空飛行器飛行計劃靈活、數量多的特點。在民航法規則下，客機飛行計劃需提前24小時書面申請，審批后航線、高度固定，不得隨意變更；而在低空經濟法規則下，無人機飛行計劃可通過平臺即時報備，監視空域內可靈活調整航線，遇突發情況可臨時改變高度。

從發展角度看，低空經濟法實現了與民航法的分野，應補充民航法，而民航法應支撐低空經濟法，最終實現二者的良性互動。低空經濟法與民航法二者并非單向從屬，而是雙向互動，即民航法為低空經濟法提供基礎保障，低空經濟法為民航法補充低空創新規則，二者共同完善民航法治體系。一方面，民航法支撐低空經濟法，即提供制度基礎與合法性。低空經濟法的所有規則均需在民航法框架內設計，民航法的原則和制度為低空經濟法提供合法性依據，避免低空規則違法越權。另一方面，低空經濟法補充民航法，即填補低空空白與創新規則。民航法對低空的規定較為原則，低空經濟法通過細化規則、創新工具，填補民航法的低空空白，反哺民航法體系完善。

總之，低空經濟法與民航法既有密切聯系，又有明顯區別。從調整范圍看，低空經濟法較傳統民航法更為廣泛。傳統民航法主要調整運輸航空活動，而低空經濟法調整的范圍更廣，包括工業、農業、服務業等多個領域的低空應用。從規制理念看，低空經濟法更加強調創新與發展，注重為新技術、新業態、新模式提供發展空間；而傳統民航法更加強調安全與秩序，規制方式相對保守。從發展趨勢看，隨著低空經濟的蓬勃發展，低空經濟法正在逐漸從民航法中分離出來，形成一個相對獨立的法律領域。但這種分離不是絕對的，低空經濟法仍然需要與民航法保持協調，共同構成完整的民航法律體系。

（二）低空經濟法對通用航空法的躍升

通用航空法是調整除公共航空運輸、軍事飛行外的民用航空活動（如有人直升機作業、私人飛行）的法律分支，與低空經濟法均涉及低空飛行，存在交叉；但二者調整對象、產業目標不同，既不相互包含，也不相互替代，即共享部分低空規則，又各有專屬領域，協同服務于低空航空活動。

一方面，二者共享低空有人飛行規則，協同覆蓋低空場景。通用航空法的核心是低空有人飛行，低空經濟法也涉及低空有人飛行，如有人直升機旅游、醫療救援等，二者在這一領域共享規則，避免重復建設，體現相互協同，包括共享低空有人飛行的基礎規則、飛行員資質、飛行審批、事故調查等。同時，二者協同覆蓋有人和無人低空場景。通用航空法覆蓋低空有人飛行，低空經濟法覆蓋低空無人飛行和有人飛行，二者協同實現低空有人與無人飛行的全場景覆蓋，避免監管真空。通用航空法重點規范有人直升機、小型飛機等有人飛行，確保傳統通用航空活動合規；低空經濟法重點規范無人機、eVTOL等無人飛行，同時補充有人飛行的低空細化規則，實現有人和無人全覆蓋。

另一方面，二者調整范圍、技術導向、產業目標均不同。通用航空法與低空經濟法二者雖有交叉，但核心差異顯著。通用航空法聚焦傳統有人低空飛行，低空經濟法聚焦全產業鏈低空經濟；通用航空法側重技術成熟領域，低空經濟法側重技術創新領域，體現出顯著差異。其一，從調整范圍看，通用航空法的調整范圍僅限于低空有人飛行活動本身，不涉及上游研發、下游基礎設施；低空經濟法的調整范圍是低空經濟全產業鏈，遠超飛行活動。通用航空法僅規范有人直升機飛行，不規范有人直升機的研發制造、停機坪建設等；低空經濟法既規范有人直升機飛行，也規范無人機研發、eVTOL制造、低空停機坪建設、低空數據安全等，覆蓋全產業鏈。其二，從技術導向看，通用航空法的技術導向是成熟的有人駕駛技術，規則穩定，無需頻繁調整；低空經濟法的技術導向是創新的無人駕駛技術，規則需隨技術迭代動態調整。通用航空法針對有人直升機、小型飛機等技術成熟的航空器，其規則自2003年《通用航空飛行管制條例》出臺后，僅作小幅修改；低空經濟法針對無人機、eVTOL等技術快速迭代的航空器，其規則需頻繁調整，如自動駕駛責任規則、集群飛行審批規則等。其三，從產業目標看，通用航空法的產業目標是規范傳統通用航空產業的秩序，避免無序運營；低空經濟法的產業目標是促進低空經濟新質生產力的發展，推動技術與業態創新。通用航空法核心目標是保障通用航空活動安全，維護市場秩序，規則以管制型為主，如嚴格審批、資質要求等；低空經濟法核心目標是推動低空經濟成為新質生產力，實現安全與發展平衡，規則以激勵型與管制型結合，如補貼、試點、審批等。

從發展角度看，通用航空法打底，低空經濟法創新，二者協同完善低空規則，實現良性互動。通用航空法與低空經濟法并非“并行無關”，而是“協同互補”。申言之，通用航空法為低空有人飛行提供基礎規則打底，低空經濟法為低空有人飛行提供細化創新，為低空無人飛行提供專屬規則，共同完善低空規則體系。一方面，通用航空法為低空有人飛行打基礎。通用航空法的飛行員資質、飛行審批等規則是低空有人飛行的基礎，低空經濟法無需重復制定，僅作細化。低空經濟法為通用航空法補創新，如低空經濟法的智能監管、動態空域等創新規則，可反哺通用航空法，推動傳統通用航空產業升級。另一方面，二者協同應對有人和無人混合飛行新場景。隨著低空經濟發展，有人直升機與無人機混合飛行的場景日益增多，如同一空域內有人直升機救援與無人機投送等，需二者協同制定混合飛行規則。

總之，低空經濟法與通用航空法的關系更為密切模式是對通用航空法的躍升。通用航空是低空經濟的重要組成部分，通用航空法是低空經濟法的重要來源。許多低空經濟法律制度是在通用航空法基礎上發展而來的，如飛行管理制度、人員資質管理制度等。但低空經濟法又不同于傳統的通用航空法。低空經濟法的范圍更廣，不僅包括通用航空活動，還包括許多新興的低空應用，如無人機物流、城市空中交通等。與傳統通用航空法律制度相比，其突破了民用航空的單一屬性，將軍事、應急等特殊用途的低空活動納入調整范圍。同時，低空經濟法的規制方式更加創新，采用了許多適應新技術特點的規制方法，如基于性能的規制、分類管理等。從發展角度看，低空經濟法的興起正在推動通用航空法的現代化轉型。傳統通用航空法需要適應低空經濟發展的需要，更新理念、創新制度、完善規則，與低空經濟法共同發展。

（三）低空經濟法對經濟法的細化

經濟法是調整國家干預、管理市場經濟活動的法律部門，涵蓋市場規制、宏觀調控、產業政策等領域；低空經濟法是經濟法在低空經濟領域的特別法，針對低空經濟的特殊需求，適用經濟法的一般原則與制度，并作細化創新。二者是“特別與一般的從屬關系”，即經濟法為低空經濟法提供一般理論與制度，低空經濟法為經濟法提供特殊領域的實踐樣本。

一方面，二者共享經濟法的核心原則與制度工具。低空經濟法并非脫離經濟法的獨立體系，而是在經濟法的一般框架內展開，共享經濟法的核心原則、制度工具，體現為特別法從屬于一般法。其一是共享核心原則。公平競爭、公共資源優化配置、產業政策法治化作為經濟法的三大核心原則，同樣是低空經濟法的基本原則，指導低空經濟的市場規制與宏觀調控。首先，共享公平競爭原則。經濟法規定保障各類市場主體平等參與市場競爭，禁止壟斷與不正當競爭，低空經濟法沿用這一原則。其次，共享公共資源優化配置原則。經濟法規定公共資源需通過市場化和行政調控實現優化配置，低空經濟法沿用這一原則。最后，共享產業政策法治化原則。經濟法規定產業政策需通過法律轉化，避免政策朝令夕改，低空經濟法沿用這一原則。其二，共享制度工具。市場準入、財政補貼、稅收優惠、反壟斷等作為經濟法的核心制度工具，是低空經濟法規制低空經濟市場的主要手段，低空經濟法僅作低空場景的細化。首先，在市場準入方面，經濟法規定市場準入需遵循公平、公開原則，禁止歧視，低空經濟法細化為低空經濟市場準入實行“負面清單”管理，僅禁止危害安全的行為，其余均允許。其次，在財政補貼方面，經濟法規定財政補貼需用于促進產業發展、避免濫用，低空經濟法細化為低空經濟財政補貼優先用于核心技術研發、基礎設施建設。最后，在稅收優惠方面，經濟法規定稅收優惠需符合產業政策、避免稅收流失，低空經濟法對此細化。其三，共享反壟斷規則。經濟法規定禁止經營者達成壟斷協議、濫用市場支配地位，低空經濟法細化為禁止無人機企業濫用市場支配地位，壟斷空域資源、數據資源。

另一方面，二者調整領域、規制重點、調整手段具有特殊性。低空經濟法作為特別法，在調整領域、規制重點、調整手段上與經濟法（一般法）存在顯著差異，體現特別法的特殊性。具體而言，經濟法覆蓋全市場，低空經濟法僅覆蓋低空經濟；經濟法側重一般市場秩序，低空經濟法側重低空安全與發展平衡。經濟法的調整領域是全國所有市場領域，包括工業、農業、服務業、金融業等，規則具有通用性；低空經濟法的調整領域是低空經濟專屬領域，僅針對低空經濟的全產業鏈，規則具有專屬型。同時，經濟法中的反壟斷規則適用于所有行業的壟斷行為，如汽車行業、互聯網行業等，規則通用；而低空經濟法中的相關規定僅適用于低空經濟領域的壟斷行為。

從發展角度看，二者的功能定位不同，低空經濟法是經濟法在低空經濟領域的具體化，是經濟法體系的重要組成部分。低空經濟法的發展豐富和完善了經濟法的內容，拓展了經濟法的應用領域。就性質而言，低空經濟法具有經濟法的許多特征，如國家干預性、政策性、綜合性等。低空經濟法中的許多制度，如產業促進制度、市場競爭制度、消費者保護制度等，都屬于經濟法的范疇。但前已述及，低空經濟法又不同于一般的經濟法。低空經濟法具有更強的技術性，需要處理許多技術相關的法律問題；同時，低空經濟法具有明顯的空間性，需要處理空域資源分配和使用中的特殊問題。就功能定位而言，低空經濟法是經濟法在低空經濟領域的細化，是經濟法體系的重要組成部分。低空經濟法的發展豐富和完善了經濟法的內容，拓展了經濟法的應用領域。

四

低空經濟法何以定位：相對獨立的領域法

從調整對象角度看，低空經濟法以低空經濟活動中產生的社會關系為調整對象，這種社會關系具有明顯的特殊性，不同于傳統農業、工業、服務業等領域產生的社會關系。低空經濟關系的特殊性源于低空資源的特殊性、技術裝備的特殊性和業務模式的特殊性，這些特殊性根源于低空經濟鮮明的時代性，并使得傳統法律部門無法完全適應低空經濟活動的需要，進而決定了低空經濟法的獨特地位。

（一）低空經濟法的相對獨立性

低空經濟法的相對獨立性，并非指其完全脫離傳統法律體系，而是指其擁有獨特的核心調整領域、獨特的規則體系、獨特的價值目標，既不被傳統部門法完全涵蓋，也不依附于某一學科，是法律體系中的特色分支。這種獨立性是相對的，即它吸收傳統法律的理論資源，但又針對低空經濟的特殊需求形成自身特色，避免被傳統法律同化。

一是低空經濟法的核心調整領域聚焦低空和新型飛行器，具有獨立性。傳統法律雖涉及部分低空活動，如民航法涉及高空、通用航空法涉及有人低空飛行等，但均未將3000米以下低空、無人機/eVTOL等新型飛行器作為核心領域，而這正是低空經濟法的專屬調整范圍，形成領域獨占性。因此，低空經濟法具有獨特的調整對象。

二是低空經濟法的規則體系擁有特色規制工具，具有獨立性。低空經濟法雖吸收傳統法律的規則元素，如行政許可、民事賠償等，但針對低空經濟的特殊需求，創新形成了電子圍欄、分類審批、動態空域、數據安全等特色規則，這些規則無法被傳統法律規則替代，構成獨立的規則體系。因此，低空經濟法具有獨特的原則體系。申言之，低空經濟法在遵循法治一般原則的基礎上，形成了一些特有的基本原則，如空域資源國家所有原則、安全與發展并重原則、分類管理原則、協同治理原則等。這些原則反映了低空經濟法的特殊價值取向和規制理念，是低空經濟法區別于其他法律部門的重要標志。同時，低空經濟法具有獨特的制度體系。圍繞低空經濟發展需要，低空經濟法逐漸形成了一套相對完整的制度體系，包括空域管理制度、航空器管理制度、人員資質管理制度、飛行活動管理制度、運營服務管理制度、安全保障制度、法律責任制度等。這些制度相互關聯、相互支撐，共同構成低空經濟法的制度框架。

三是低空經濟法的價值目標追求安全、發展、創新三重平衡，具有獨立性。傳統法律的價值目標相對單一，例如民航法以安全為首要目標，經濟法以市場秩序為首要目標，行政法以依法行政為首要目標。而低空經濟法的價值目標是安全、發展、創新的三重平衡，既不偏向單一目標，也不忽視任何維度，形成獨立的價值體系。安全是底線目標，但不犧牲發展，即低空經濟法將安全作為底線，但反對“唯安全論”。即安全規制的目的是更好發展，而非抑制發展。發展是核心目標，但不忽視安全，即低空經濟法將發展作為核心，但反對“唯發展論”。創新是動力目標，但不突破底線，即低空經濟法將創新作為動力，鼓勵技術與業態創新，但反對“無底線創新”。換言之，發展需以安全為基礎，而非無序發展，創新需在安全框架內進行。

（二）低空經濟法的領域法地位

厘清低空經濟法在新興法律分支中的定位，可避免法律適用沖突、制度重復建設等問題，確保低空經濟法治體系的協調性。低空經濟法是一個典型的領域法，具有領域法屬性，即以特定領域的社會關系為調整對象的法規范集合。領域法的定位反映了低空經濟法的本質屬性和發展趨勢。

從本質屬性看，低空經濟法是以問題為導向的法，以解決低空經濟發展中的特殊法律問題為使命，具有領域法的顯著特征。低空經濟法不拘泥于傳統法律部門的界限，而是根據實際需要，綜合運用各種法律手段，提供系統性的解決方案。從發展規律看，領域法是現代法律發展的重要趨勢。隨著社會分工的細化和新業態的不斷涌現，出現了許多跨越傳統法律部門的新興法律領域，如電子商務法、網絡安全法、金融科技法等。低空經濟法是這一趨勢在低空經濟領域的體現，反映了法律適應社會發展需要的必然要求。

總之，不能將低空經濟法簡單歸入某個傳統法律部門，而應該承認其領域法的獨立地位。承認低空經濟法的領域法地位，有利于更好地把握低空經濟法的特點和發展規律，構建適合低空經濟發展需要的法律體系。作為領域法，低空經濟法需要保持開放性和包容性，不斷吸收其他法律部門的有益經驗，同時也要加強自身理論建設和制度創新，形成獨特的理論體系和制度特色。

（三）低空經濟法屬于社會法法域

前已述及，低空經濟法綜合調整多種社會關系。低空經濟活動本身的復雜性決定了低空經濟法調整對象的綜合性：既包括縱向的行政管理關系，如空域使用審批、飛行活動監管等；也包括橫向的平等主體之間的民事關系，如無人機租賃、數據服務合同等；還包括具有交叉性質的關系，如消費者權益保護、環境保護等。這種調整對象的綜合性，要求低空經濟法必須綜合運用公法、私法和社會法的調整方法。更為重要的是，低空經濟法以公共利益為旨歸，從社會整體效率和經濟秩序出發構建具體規則，從而區別于傳統以保護私人利益為宗旨的私法以及以保護政府利益為宗旨的公法。

因此，從法域歸屬看，低空經濟法屬于“社會法”。低空經濟法與經濟法類似，跨越多個傳統法律部門，既包含民法、商法等私法規范，也包含行政法、刑法等公法規范，是一個綜合性的法律領域即社會法。換言之，低空經濟法跨越多個傳統法律部門，既包含經濟法規范，也包含行政法規范、民法規范、刑法規范等，是一個綜合性的法律領域，屬于社會法法域。隨著低空經濟的深入發展，低空經濟法的社會法特征將更加鮮明，地位將更加重要，需要在理論和實踐上不斷探索和完善。

五

低空經濟法獨立何以彰顯：政策法治化

界定低空經濟法的特征地位后，通過特定的立法思路構建低空經濟法律體系就成為重要的現實問題，這也是彰顯或者說落實低空經濟法獨立性的必然要求。在我國漸進式審慎立法模式下，低空經濟立法采取了實驗型立法進路，主要體現為“先政策后立法”“成熟一個制定一個”“先地方立法后中央立法”等，甚至普遍存在“重政策輕法律”或者“用政策替代法律”問題?？陀^而言，對于仍處于發展起步階段的低空經濟而言，這種探索試錯、穩妥推進的立法思路是符合中國現實國情的理性選擇。然而，高質量發展低空經濟的現實需求，決定了我國低空經濟法治建設應實現從政策驅動到法治主導的轉型，從而發揮法治在低空經濟發展中的“固根本、穩預期、利長遠”重要作用。為此，需要進一步厘清低空經濟政策與低空經濟法之間的關系。

（一）低空經濟政策是低空經濟法的先導

政策是法的先導，法是政策的定型化。低空經濟作為國家戰略性新興產業，其發展離不開政策的引導和支持。低空經濟法往往承載著特定的政策目標，如促進產業發展、保障國家安全、維護市場秩序等。因此，低空經濟法的制定和實施需要與國家產業政策、科技政策、區域發展政策等相協調，共同推動低空經濟健康發展，具有鮮明的政策性。

這種政策性體現在兩個層面：一是立法目標與國家戰略的銜接，低空經濟法的核心目標直接呼應國家戰略需求，是國家政策的落實應用；二是規范內容與產業政策的融合，低空經濟法的許多條款直接源于產業政策，是政策法治化的結果。但需要強調的是，這種政策性并非意味著政策高于法律，而是政策通過法律實現規范化、穩定化，避免政策的朝令夕改，為低空經濟發展提供可預期的法治環境。

（二）盡快推動低空經濟政策法治化

在低空經濟發展初期，許多規制要求是通過政策形式提出的，如試點政策、產業政策、扶持政策等。換言之，低空經濟法與低空經濟政策各有優勢，相互補充。政策具有靈活性、及時性的優點，能夠快速回應發展需要；法具有穩定性、權威性的優點，能夠提供明確的行為預期。在低空經濟治理中，需要綜合運用法和政策兩種工具，發揮各自優勢。低空經濟法需要貫徹落實低空經濟政策的要求，將政策目標轉化為法律規范；同時，低空經濟政策的制定和實施也需要遵守法律框架，在法治軌道上推進。但隨著實踐的發展，成熟的政策經驗逐步上升為法律規范，加強低空經濟法治建設需盡快推動政策法治化，把政策制度演進為法律制度。

特別強調的是，低空經濟法律體系的構建，除了推動低空經濟政策法治化之外，還需要推動從地方立法到中央統籌立法的轉變，推動從分散立法到系統編纂的轉變，從而改變當前我國低空經濟立法層級普遍較低以及立法“碎片化”現狀，解決低空經濟立法價值取向不一、標準寬嚴不一等內容規范沖突問題，增強低空經濟法律制度的權威性、協調性、系統性。囿于論述主旨和篇幅所限，本文不再展開，另行擇文闡述。

六

結語

低空經濟法的特征與地位是理解其學科屬性的核心維度，也是解決低空經濟法獨立性問題的總鑰匙。特征是學科本質的外在體現，揭示其與傳統法學分支的差異點；地位是學科在法律體系中的坐標定位，明確其與相關法律、政策的關聯度。二者共同回答“低空經濟法是什么樣的法律”“低空經濟法在法律體系中處于什么位置”兩大核心問題，既是對低空經濟法概念、性質、調整對象的深化，也為低空經濟法律制度設計與實踐應用提供學科定位支撐。換言之，準確認識和把握低空經濟法的性質地位，對于構建科學完備的低空經濟法律體系、推動低空經濟法治建設具有重要意義。

低空經濟法作為新興的法律領域，具有區別于傳統法律部門的獨特屬性和地位。與其他法律部門相比，低空經濟法具有調整范圍的特定性、調整方法的綜合性以及鮮明的天然性、技術性，這些突出特征決定了低空經濟法在法律體系中具有獨特的地位。同時，低空經濟法的發展與低空經濟技術進步、產業發展密切互動，決定了低空經濟法呈現出不同于民航法、經濟法、行政法、民法等傳統法律部門的發展路徑和演進規律。低空經濟法需要保持足夠的靈活性和適應性，能夠及時回應技術創新和模式創新帶來的新問題、新挑戰。

總之，低空經濟法不僅具有一般法律的特征，而且因調整低空經濟這一領域特定的社會關系而具有自身特質。低空經濟立法既要遵循一般法與特別法關系的基本原理，又要關照低空經濟法律規則的特殊性，低空經濟法律體系建設應當“跳出低空看低空”，從國家民航法治建設和經濟法治建設的高度查漏補缺，形成內部具有統一性和自洽性的有機體，最終通過增強低空經濟法律制度的有效供給保障低空經濟在法治框架下高質量發展，實現技術創新與制度創新的深度融合。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 毛琛昕

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