楊繼東：從2026年政府工作報告看，如何更好推動兩業融合發展？

楊繼東 中國人民大學國有經濟研究院副院長、經濟學院教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

本文轉載自3月31日人大深圳社會科學微信公眾號。

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一、兩業融合發展的戰略意義

從產業歷史發展趨勢來看，制造業與服務業經歷了由相互獨立到逐步融合的發展過程。早期工業體系中，制造業主要承擔生產與組裝功能，而研發設計、售后服務等環節占比較低。產業間缺乏實質性交集。隨后在20世紀后半葉，產業進入了“初步融合”時期，以日本汽車工業為代表的售后服務體系開始崛起，制造企業意識到通過產品生命周期末端的維護與支持可以顯著增強競爭力。雖然這標志著服務開始作為產品的增值附屬品出現，但此時的融合仍處于淺表層，并未觸及生產制造的核心邏輯。步入21世紀初的信息化時代，兩業關系發生了質的飛躍，互聯網與數字技術的普及使得研發設計、供應鏈物流等專業化服務不再是外部點綴，而是深度嵌入制造流程，成為制造業轉型升級的“聰明大腦”和“動力源泉”，這一時期典型的“微笑曲線”效應顯現，價值中心明顯向前端研發和后端服務兩軸偏移。

從理論邏輯來看，兩業融合對制造業升級起著基礎性和驅動性作用。制造業要實現高附加值、智能化和綠色化，單靠自身能力難以突破，必須依賴研發設計、技術服務、金融和物流等現代服務業的融入。過去，制造業價值鏈線性運行過程中研發、生產、銷售環節相互割裂，且服務只作為輔助環節。隨著生產性服務滲入制造流程，研發設計引領創新、技術與供應鏈服務，價值鏈逐步向生態化和平臺化轉型。正是在這種互動下，新模式和新業態不斷涌現，如智能工廠、全生命周期管理、科技服務制造等，推動產業效率和經濟增長同步提升。這一邏輯清楚地顯示，創新不是孤立的，而是在制造—服務融合的閉環網絡中持續迭代和強化。

從現實需求的角度來看，當前中國制造業面臨明顯的轉型壓力：傳統模式下，企業增收不增利、產能過剩，內卷現象普遍存在。兩業融合為企業困境提供了新的解決辦法。例如，一些制造企業通過引入研發設計、技術服務和供應鏈協同，能夠在生產環節解決效率瓶頸，同時提高產品附加值。人工智能和工業互聯網等新技術的應用，為其檢驗效果提供了應用場景。此外，提升服務業比重是產業結構優化的關鍵，發達國家的經驗顯示，高附加值的生產性服務是支撐經濟高質量發展的重要力量，通過在制造環節嵌入服務業，企業不僅能夠提高經營效率，也為培育新動能和構建現代化產業體系打下基礎。

從國際競爭角度看，全球產業競爭已不再局限于單一產品，而是延伸到整個產業鏈和產業生態。制造業與服務業深度融合，可以延長產業價值鏈，提升上下游協同效率，使企業在全球價值鏈中占據更高附加值環節。微笑曲線理論指出，研發設計和售后服務創造的價值最高，而生產和組裝附加值相對較低。兩業融合讓企業能夠在研發和服務環節加大投入，從而提高整體競爭力。此外，隨著我國服務業對外開放不斷深入，企業需要探索符合國際規則的服務模式和標準。制造與服務協同發展，讓企業在國際市場上更好地參與規則制定，增強戰略話語權。

二、我國兩業融合的發展趨勢

早期我國的兩業融合更多停留在理念層面，企業實踐較為零散。近年來，國家層面逐步加強政策引導。例如，在政府工作報告中已多次提到推動先進制造業與現代服務業深度融合，釋放出明確的政策信號，表明兩業融合正在成為推動產業升級的重要方向。在地方層面，一些地區也開始探索具體路徑，例如廣東省發布的兩業融合白皮書，對融合發展的重點領域、典型模式和實踐路徑進行了系統梳理，為企業提供了較為清晰的參考框架。廣東省不僅在宏觀層面提出了協同發展的概念與方向，更出臺了極具含金量的財政舉措。在資金支持方面，廣東明確了未來三年內貼息貸款總額達到6000億元的宏大計劃。針對兩業融合的重點項目，財政貼息政策能夠精準覆蓋到單個企業，符合條件的企業最高可獲得2000萬元的財政貼息支持。除此之外，北京、山東、安徽、湖南等地區也紛紛出臺相關政策。在政策推動和地方實踐的共同作用下，部分企業開始在智能制造、工業設計、現代物流等環節嘗試融合實踐，通過在生產、設計與服務之間建立協同機制，為進一步深化兩業融合奠定了基礎。

其次，制造業轉型升級帶來的需求更加迫切。以廣東為例，由于本身是高技術制造業較為發達的地區，對研發設計、技術服務和供應鏈協同等生產性服務的需求更為突出。

第三，我國的產業結構正在向服務經濟主導階段轉變。今年政府工作報告提出要發展中國服務，這些服務包括了科技服務、信息技術、現代物流、商務服務等。而服務經濟的主導地位不僅僅是體現在GDP的占比上，還體現在服務業的高質量發展上。它和制造業的深度融合，會進一步推動我們服務業在經濟當中的占比。由此可見，生產性服務業的發展正在與制造業形成更加緊密的聯系，服務業從規模擴張轉向高質量發展。

第四，兩業融合推動產業發展方式由傳統產業集聚轉向“制造+服務”的協同生態。隨著工業互聯網和數字平臺的發展，產業協同不再局限于物理空間，而更多表現為數字化和平臺化的產業生態。

綜上所述，新業態和新模式正在成為兩業融合的重要載體。

三、兩業融合面臨的主要挑戰

盡管兩業融合取得了一定進展，但在推進過程中仍面臨一些現實困境，需要在技術、要素、產業結構和制度層面進一步突破。

首先是技術層面的銜接問題。制造業與服務業在數字化基礎和技術體系上長期形成各自的運行方式，數據標準、系統架構和平臺接口并不完全一致。在實際融合過程中，不同企業之間的數據往往難以直接共享，一些系統之間也難以順暢對接，這在一定程度上影響了生產、研發和服務環節之間的信息流通效率，也限制了工業互聯網等數字化平臺的協同作用。

其次是要素供給方面的不足。兩業融合不僅需要制造技術，還需要數字技術、服務管理等多方面能力，這對人才結構提出了更高要求。但目前既了解制造流程、又掌握數字技術和服務運營的復合型人才較為稀缺。同時，一些生產性服務企業以技術和服務能力為核心，資產規模較小，在融資渠道和資金支持方面相對有限，這也在一定程度上制約了其與制造業深度合作和規模化發展。

第三是產業結構匹配度不高。當前我國生產性服務業整體發展仍不均衡，高端服務供給相對不足。一些服務企業提供的內容同質化較為明顯，技術含量和專業化程度不高，與制造業轉型升級所需要的研發設計、技術支持和專業服務之間仍存在一定差距。這種供給與需求之間的不匹配，使得部分制造企業在尋找高水平服務資源時面臨較多困難。

第四是制度和治理層面的分割。兩業融合正面臨深層體制性障礙，核心表現為政策壁壘與監管模式的滯后。現行監管體系仍停留在傳統的“二元分立”狀態，即制造業與服務業在管理權限、資質認定及行業標準上處于分割狀態。這種分立模式直接導致了“資質壁壘”問題：當制造企業試圖向服務領域延伸時，往往因缺乏服務類業務的專業資質而面臨障礙，限制了其拓展全生命周期服務的能力。與此同時，知識產權保護體系的不足也是制約融合的關鍵制度因素。由于現代服務業（如研發設計、技術服務及基于人工智能的預測性維護等）涉及大量的技術方案與數據流動，若缺乏完善的知識產權保護機制，將直接削弱企業在服務創新方面的投入意愿。

四、應對兩業融合困境的解決辦法

針對上述問題，楊教授提出應從政策引導、技術賦能、融合生態和制度改革等方面推動兩業融合。

在政策引導與地方實踐的落地上，兩業融合作為產業演進的新坐標，其深遠意義不僅在于理念的創新，更在于政策紅利與市場實踐的共振。自2019年國家發改委發布指導意見以來，兩業融合在我國尚處于起步后的加速期，由于其概念較新且涉及跨界協同，精準的政策引導便成了企業轉型路上的“指南針”。以廣東省發布的白皮書為例，地方政府已不再停留于寬泛的號召，而是深入產業肌理，明確了科技服務、工業設計、平臺服務、質量服務、現代物流及節能環保等與制造業深度集成的關鍵領域，這實際上為企業圈定了未來深耕的價值洼地。同時，政策的導向性也體現在對新商業模式的塑造上。通過對智能工廠、總包集成、全生命周期管理等模式的重點培育，政策成功地將抽象的融合理念具象化為可操作、可復制的行業樣板。這種引導機制的核心價值，在于它讓處于轉型迷茫期的制造企業和服務機構看清了努力方向，推動產業協作由自發零散轉向有組織的生態構建。

要充分發揮數字技術的賦能作用，推動人工智能、工業互聯網等技術在制造業中的應用。例如通過智能系統實現設備故障預測和全生命周期服務管理。

在兩業融合的生態構建上，其核心邏輯在于由單一的“企業競爭”轉向全方位的“生態協同”。這種生態并不是無序生長的，而是依托龍頭企業的戰略牽引，將上下游的制造與服務環節有機串聯。在實際落地中，各地已經探索出幾種極具參考價值的模式。首先是延鏈模式：它立足于產業鏈的縱向延伸，推動制造企業向研發設計等前端服務和售后運維等后端服務兩翼擴張，打破傳統產值的線性邊界；第二是強鏈模式：通過引入高水平的生產性服務業，補齊產業鏈中的關鍵短板，從而提升整條產業鏈的抗風險能力與核心競爭力；第三是嵌入式模式：這種模式更強調“潤物細無聲”的融合，即在原有的制造流程中精準植入智能系統、現代金融或智慧物流等專業服務，通過服務要素的深度滲透，實現生產效率與附加值的實質性躍遷。

強化人才保障，針對當前既懂技術又懂運營的復合型人才短缺問題，應完善跨學科人才培養與技能培訓體系，建立健全與之匹配的人才評價機制，為兩業融合發展提供智力支持。

在制度層面，遵循經濟學的底層規律。首先，必須錨定“市場主導、政府引導”的資源配置原則。兩業融合絕非單純的政策“盆景”，其實質是制造業在發展到特定階段后，為提升附加值與核心競爭力而產生的內生需求。應鼓勵企業自主探索融合模式。在這一過程中，除了關注龍頭企業的帶動作用，更應重視中小企業在細分領域的創新靈活性。通過政策銜接，讓中小企業的尖端服務能力與龍頭企業的產業鏈深度耦合，才能真正激發融合發展的微觀活力。

基于交易成本理論，核心任務是降低產業邊界模糊帶來的制度成本。兩業融合意味著制造業和服務業的邊界正在變得模糊，這要求生產要素能夠跨行業、跨區域自由流動。然而，當前的“二元分立”監管體系形成了隱形的信息壁壘與行政隔閡。對于企業而言，跨界融合往往意味著高昂的搜尋、談判與資質認定成本。因此，破除部門分割、打通信息壁壘，不僅是行政層面的減負，更是為了建立一套跨界的信任機制與標準體系，讓制造企業能以更低的成本獲取更高端的服務支撐。

清晰的產權界定與有效的激勵機制是創新投入的動力源泉。兩業融合涉及大量技術服務、研發設計及基于人工智能的全生命周期管理，這些新業態背后潛藏著復雜的知識產權問題。如果沒有明確的產權保護，企業將喪失長期投入的動力。只有界定好“誰創新、誰受益”，建立起收益共享、風險共擔的激勵結構，市場主體才有動力在融合領域進行更好地發揮。

治理模式需實現從“管行業”向“管場景”的范式轉型。兩業融合的廣度與深度，本質上取決于制度供給的有效性。傳統的按行業歸口管理的模式，已難以適應“你中有我、我中有你”的業態現狀。正如“十五五”規劃建議中所強調的，我們要深化監管改革，健全適應業態融合的跨部門、跨行業審批監管模式。這意味著未來的治理邏輯應圍繞具體的“應用場景”展開，構建包容審慎的監管框架。

中國經濟導報：2025年和2026年政府工作報告對兩業融合在表述上有了一定的轉變，您提到這個轉變是政策焦點已經從單一的業態培育轉向全鏈條、全生態協同，那么請您解釋一下就是說從哪些維度理解單一的業態培育轉向全生態協同？

楊繼東：今年政府工作報告與去年相比，刪掉了“服務型制造”這個表述。這個變化反映了我們對兩業融合理解的升級。過去我們更多關注服務型制造本身，強調制造環節，而現在兩業融合不僅包括服務型制造，還涵蓋制造向服務領域的延伸。制造和服務互相促進，形成螺旋式上升的過程，這說明我們在概念上已經更加系統和全面，不再停留在單維度的理解，而是形成了雙邊互動的視角。從價值形成的角度來看，過去我們關注的價值主要是線性鏈條上的創造，通過制造加服務來實現價值。而現在，兩業融合的本質是生態化重構，強調新模式和新業態的互動。價值鏈不再局限于研發、采購、生產、銷售的單鏈條，而是以用戶需求為中心構建生態價值。在這種模式下，很難再明確區分制造業和服務業，關鍵是通過互動形成整體價值，這也體現了我們對價值形成機制理解的轉變。從政策落地的角度來看，過去的試點多聚焦服務型制造，而現在政策重心已經從單點向全局擴散。不僅繼續支持服務型制造，還探索兩業深度融合的新模式和新業態。政策手段也不再局限于財政支持，還包括引導和破除兩業融合壁壘等措施。這說明在實踐層面，政府推動兩業融合的力度更全面，也更系統。

總體而言，我認為政府工作報告的調整，體現了我們對兩業融合的理解正在升華。概念更加系統，價值邏輯更生態化，政策支持更加全面，這為我們在實踐中推動兩業融合提供了戰略和制度基礎，也指明了未來深化發展的方向。

中國經濟導報：2020年開始國家發展改革委先后在全國范圍內遴選出40個區域和80個企業，組織開展了兩批國家級兩業融合試點，試點工作開展以來，120家國家級試點單位立足于區域特點和行業特色，自主開展試點示范取得顯著成效。請問據您了解，兩業融合目前主要難點和堵點在哪里？深化先進制造業和現代服務業融合發展試點還需要在哪些方面發力？

楊繼東：兩業融合現在面臨的挑戰和堵點比較多。總結下來，可以從以下幾個方面理解。首先是結構性障礙。現在兩業之間的匹配程度還不夠高，有的時候服務業融入制造業的深度不足，尤其是在高端服務領域。例如，先進制造業需要一些高端設計支持，但相應服務供給不足，這就體現出結構性的矛盾。第二是制度性障礙。兩業在標準體系、監管體系，甚至統計評價體系上存在差異。過去兩業是分開統計和管理的，但在融合發展過程中，我們缺乏針對融合的統一統計和評估方法，這也給政策落地和企業操作帶來了不小的挑戰。第三是要素供給問題。金融如何支撐兩業融合、復合型人才的短缺等，都是現實中的困難。當前我們缺少既懂制造又懂服務和數字技術的跨界型人才，同時金融等要素對一些融合項目的支持還需要進一步完善。第四是區域協調問題。不同地區的產業基礎不同，有的地區制造業發達，有的地區服務業更強，一些高科技公司或金融企業主要集中在北上廣等城市，而沿海或內陸制造業地區的融合推進還存在協調難題。區域間不平衡也成為推進兩業融合的一個實際障礙。除此之外，還有技術方面的挑戰。比如在推廣“人工智能+”行動時，涉及算法、算力以及數據安全等問題，這些技術性問題也會對融合進程形成制約。

針對這些挑戰，未來可以從以下幾個方面發力。第一，要進一步深化兩業融合試點。通過試點園區和示范企業積累經驗，再推廣到更多企業和區域，這本身就是推動融合的重要抓手。比如北京已經在生物醫藥制造和醫療健康服務上做了探索，將醫藥制造與健康服務結合起來，形成了有代表性的實踐經驗。第二，要推廣新業態和新模式，包括智能工廠、共享工廠、工業互聯網和協同制造平臺。在推廣過程中，還要補齊一些“卡脖子”的技術，比如工業軟件或底層算法，讓人工智能和數字技術更好地服務于制造和服務融合。第三，是要素保障。兩業融合的發展離不開資金和人才的投入。資金相對容易解決，但人才培養還需要做一些探索和調整，因為傳統的人才體系主要服務于單一產業，而融合發展要求跨界復合型人才。最后，要注意風險。企業推動融合屬于創新活動，會面臨投入與回報不確定的風險。國家層面看，兩業融合涉及產業結構和升級轉型，也可能出現分配問題：領先企業可能發展更快，而傳統企業可能受到沖擊。此外，人工智能和服務深度融合也可能對現有勞動力結構造成影響，就業和數據安全等問題都需要提前考慮和應對。

總的來看，這些都是兩業融合過程中必須關注和解決的問題，也為我們未來的政策制定、技術應用和企業實踐提供了明確的方向。