【專欄|蜀水審見】讓重大水利項目推進裝上審計眼之三：重大水利工程跟蹤審計簡述

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一、重大水利工程跟蹤審計的內涵與政策依據

（一）核心內涵

重大水利工程跟蹤審計，是指審計機關（或內部審計機構）依據國家法律法規、水利行業規范與投資管理規定，對重大水利工程項目從立項決策、勘察設計、招投標、建設實施、資金管理、征地移民、竣工驗收到運營管護的全生命周期，開展的持續性、常態化、動態化審計監督活動。其核心區別于傳統事后竣工決算審計的特征，在于將審計監督嵌入項目建設的各個關鍵節點，實現風險的事前預警、事中管控與事后整改的閉環管理，從根源上規避工程建設領域的違規違紀問題與投資損失浪費（李越冬，2020）。

（二）核心政策與規范依據

我國重大水利工程跟蹤審計的制度體系已逐步完善，核心依據覆蓋三個層級，所有文件均為現行有效：

?法律層面：《中華人民共和國審計法》（中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會，2021）、《中華人民共和國水法》《中華人民共和國招標投標法》《政府投資條例》為跟蹤審計提供了頂層法律支撐；

?部門規章層面：審計署《國家重大建設項目跟蹤審計操作規程》《政府投資項目審計規定》，水利部《水利工程建設項目審計管理辦法》（中華人民共和國水利部，2020）、《重大水利工程建設監管辦法》等文件，明確了跟蹤審計的實施流程與工作要求；

?行業規范層面：《水利水電建設工程驗收規程》（SL 223－2008）、《水利工程工程量清單計價規范》（GB 50500－2013）等標準，為審計事項的判定提供了技術依據。

二、重大水利工程跟蹤審計的核心實施范圍與重點內容

結合水利工程建設特點與審計監管要求，跟蹤審計的實施范圍覆蓋項目全生命周期的所有建設環節與參與主體，核心審計重點內容與對應政策依據詳見表1。

表1 重大水利工程跟蹤審計核心審計事項與政策依據對照表

審計大類

核心審計內容

對應政策依據

立項決策與勘察設計審計

項目立項審批程序合規性、可行性研究與初步設計批復執行情況、勘察設計深度與變更管理規范性、移民安置規劃合規性

《政府投資條例》《水利工程建設程序管理暫行規定》《水利工程設計變更管理暫行辦法》

招投標與合同管理審計

招投標程序合規性、圍標串標與違法分包轉包行為排查、合同條款與批復文件一致性、合同履約與變更管理規范性

《中華人民共和國招標投標法》《水利工程建設項目招標投標管理規定》《中華人民共和國民法典》合同編

建設資金管理與使用審計

項目資金籌措與到位情況、建設成本核算規范性、資金專款專用執行情況、工程款支付合規性、擠占挪用套取建設資金行為排查

《中華人民共和國審計法》《基本建設財務規則》《水利基本建設資金管理辦法》

工程質量與安全管理審計

項目法人質量安全責任制落實情況、施工與監理單位質量管控體系運行情況、工程實體質量檢測合規性、安全生產管理制度執行情況、安全隱患整改閉環情況

《建設工程質量管理條例》《水利工程質量管理規定》《水利工程建設安全生產管理規定》

征地移民安置審計

征地拆遷程序合規性、征地補償款兌付情況、移民安置規劃執行情況、移民生產生活保障落實情況、專項設施遷建合規性

《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》《水利水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》（SL 290－2019）

竣工決算與投資效益審計

竣工財務決算編制規范性、交付使用資產真實性、尾工工程與預留資金合規性、項目投資效益達成情況、工程管護機制建立情況

《水利基本建設項目竣工財務決算編制規程》（SL 19－2014）《政府投資項目審計規定》

注：本表審計事項與依據均符合《水利工程建設項目審計管理辦法》要求（中華人民共和國水利部，2020）

從近年審計署發布的重大水利工程審計公告結果來看，招投標不規范、建設資金使用違規、工程質量管控不到位、設計變更管理不規范是水利工程建設領域的高頻違規問題，也是跟蹤審計的核心管控重點（中華人民共和國審計署，2022－2026）。針對重大引調水、大型水庫、流域防洪治理等不同類型的水利工程，跟蹤審計需結合項目特征差異化設置審計重點，例如引調水工程需重點關注長距離輸水線路的征地移民與工程質量管控，水庫工程需重點關注大壩主體工程的安全監測與投資管控（馮柳，吳鳳平，2023）。

三、重大水利工程跟蹤審計的全流程實施框架

重大水利工程跟蹤審計采用“分段實施、節點管控、閉環整改”的全流程實施模式，根據項目建設周期劃分為3個核心階段，各階段的核心工作與管控目標詳見表2。

表2 重大水利工程跟蹤審計各階段核心工作與管控目標表

審計階段

對應項目建設周期

核心審計工作

核心管控目標

責任主體

前期跟蹤審計階段

項目立項→初步設計批復→開工建設前

立項審批程序審計、勘察設計深度審計、招投標全過程審計、征地移民前期工作審計、項目法人內控制度建立情況審計

規避項目決策風險、規范前期建設程序、從源頭防范招投標領域違規問題、完善項目內控體系

審計機關、項目主管部門、項目法人

建設期跟蹤審計階段

項目開工→主體工程完工→竣工驗收前

按季度／半年開展常態化跟蹤審計，重點審計資金使用、工程質量與安全、合同履約、設計變更、征地移民安置實施、監理履職情況，同步開展問題整改跟蹤

動態管控建設過程風險、及時發現并整改違規問題、保障工程質量與安全、規范建設資金使用、嚴控項目投資超概算

審計機關、項目法人、各參建單位

竣工與效益跟蹤審計階段

主體工程完工→竣工驗收→運營管護期1～2年

竣工財務決算審計、交付使用資產審計、尾工工程審計、項目竣工驗收程序審計、運營期效益實現情況審計、問題整改閉環核查

規范竣工決算管理、核實項目投資完成情況、保障項目投資效益發揮、完善工程長效管護機制

審計機關、項目主管部門、項目法人、運營管理單位

注：本表階段劃分符合《國家重大建設項目跟蹤審計操作規程》要求（審計署固定資產投資審計司，2021）

基于上述階段劃分，重大水利工程跟蹤審計形成了完整的閉環管理流程，具體見圖1。

圖1 重大水利工程跟蹤審計全流程閉環管理流程圖

項目立項批復→審計項目立項→成立審計組
↓
政策文件與項目資料收集→現場踏勘→審計實施方案編制→審計通知書下達
↓
分階段跟蹤審計（前期／建設期／竣工期）→審計取證→問題底稿編制→階段性審計意見出具
↓
問題清單下達→責任單位制定整改方案→限期整改落實→審計組整改核查→整改閉環銷號
↓
審計報告編制→審計結果征求意見→正式審計報告出具→審計結果公告→審計成果歸檔與運用
↓
運營期效益跟蹤審計→審計成果復盤→后續審計計劃制定

注：流程框架參考政府投資項目跟蹤審計閉環管理模型（王會金，馬修林，2021）

該閉環管理模式打破了傳統事后審計的局限性，實現了審計監督與項目建設的同步推進，能夠有效避免“事后整改成本高、損失無法挽回”的問題，這也是跟蹤審計在重大水利工程領域廣泛推廣的核心原因（張旺，王卓甫，2022）。

四、跟蹤審計實施的成效與現存問題

（一）實施成效

近年來，跟蹤審計在重大水利工程建設監管中發揮了顯著作用。審計署與各省市水利審計部門的統計數據顯示，跟蹤審計相較于傳統竣工決算審計，在問題整改、投資管控、風險防范等方面的成效提升顯著，具體對比見圖2（趙楠，李曼，2024；中華人民共和國審計署，2022－2026）。

圖2 跟蹤審計與傳統竣工決算審計核心成效對比柱狀圖

核心指標

跟蹤審計

傳統竣工決算審計

問題整改率

96.2％

68.7％

投資核減率

3.85％

2.12％

年均風險預警次數

12.6次

2.1次

工期延誤管控率

89.4％

52.3％

注：數據來源于審計署2021－2025年重大水利工程審計公告統計結果與《審計與經濟研究》2024年實證研究成果

同時，跟蹤審計在規范水利建設市場秩序、防范廉政風險方面發揮了重要作用，通過全程動態監督，有效遏制了圍標串標、違法分包、擠占挪用建設資金等違規違紀行為，保障了重大水利工程建設的合規有序推進（孫寶厚，2022）。

（二）現存突出問題

盡管跟蹤審計的實施成效顯著，但當前我國重大水利工程跟蹤審計實施過程中仍存在部分共性問題：

一是審計資源與項目規模不匹配，重大水利工程建設周期長、涉及專業多，部分審計組存在水利專業技術人員不足、全過程跟蹤審計力量配置不到位的問題，難以實現全環節深度覆蓋（陳駿，時現，2020）；

二是審計信息化水平有待提升，部分項目仍采用傳統人工審計模式，BIM技術、大數據審計、在線實時監控等信息化手段的應用率較低，審計效率與精準度不足（陳偉，居江寧，2022）；

三是審計整改閉環管理仍有短板，部分項目存在“重審計、輕整改”的問題，階段性審計發現的問題整改不徹底、屢審屢犯的現象仍有發生（審計署審計科研所，2023）；

四是多部門協同監管機制不完善，審計、水利、發改、財政等部門的監管信息共享不足，存在重復監管、監管盲區并存的問題（馬駿，肖鵬，2021）。

基于審計署2023－2025年重大水利工程審計公告的統計數據，當前跟蹤審計發現的高頻問題分布占比詳見圖3（中華人民共和國審計署，2022－2026）。

圖3 重大水利工程跟蹤審計高頻問題類型占比統計圖（餅圖）

問題類型

占比

招投標與合同管理不規范

28.7％

建設資金使用違規

24.3％

工程質量與安全管控不到位

18.5％

設計變更與概算管理不規范

12.6％

征地移民安置不合規

9.2％

內控制度不完善與其他問題

6.7％

注：數據來源于審計署2023－2025年發布的重大水利工程項目審計結果公告

五、優化重大水利工程跟蹤審計的實施建議

針對上述現存問題，結合國內重大水利工程跟蹤審計的先進實踐經驗，提出以下優化建議：

第一，強化審計隊伍專業能力建設，組建涵蓋水利工程、財務審計、工程造價、法律法規、移民安置等多專業的復合型審計組，通過購買第三方專業服務、開展專項培訓等方式，補齊水利專業技術短板（董大勝，2023）；

第二，加快推進智慧審計轉型，推動BIM技術、大數據審計平臺、遠程在線監控系統在跟蹤審計中的應用，實現項目建設數據與審計數據的實時共享，提升審計的精準度與效率（陳偉，居江寧，2022）；

第三，健全審計整改閉環管理機制，建立問題清單、責任清單、整改清單“三張清單”制度，實行整改銷號管理，將整改情況納入項目參建單位的信用評價體系，壓實整改主體責任（審計署審計科研所，2023）；

第四，完善多部門協同監管機制，建立審計、水利、發改、財政等部門的信息共享與聯合監管機制，整合監管資源，避免重復監管，形成監管合力（馬駿，肖鵬，2021）；

第五，推動審計成果的深度運用，將跟蹤審計結果作為項目投資調整、竣工驗收、評優評先的重要依據，同時總結共性問題，推動水利工程建設管理制度的完善，實現“審計一個項目、規范一個行業”的目標（劉力云，2021）。

參考文獻

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(17)趙楠，李曼. 2024. 政府投資項目跟蹤審計成效評價研究［J］. 審計與經濟研究，39（2）：12－21。

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作者：云間翠山，審計之家專欄作者，聆聽江河脈動，指挲堤壩年輪；量方寸于字里，映千川于墨痕。擲玉引思，云山靜候。

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