高校校辦企業審計高風險領域分析及建議

一、引言

高校校辦企業是由普通高等學校和成人高等學校（以下簡稱高校）獨資或部分出資創辦，由高校負責或參與經營管理，具有獨立法人地位或隸屬學校法人的企業實體。截至2024年12月31日，占比66.48%的1531所公辦高校①涉及校辦企業，目前存續的高校直接投資校辦企業1766家、間接投資校辦企業45673家②，其中高?？刂菩＾k企業4252家③，存續的公辦高校直接投資校辦企業認繳出資額高達257.4億元④。校辦企業龐大的數量與國有資本體量，凸顯其在高等教育治理與國有資產管理中的重要地位。多年來，校辦企業通過多渠道籌措教育經費改善高校辦學條件⑤、加快科技成果轉化和產業化進程⑥、創新人才培養模式與促進就業⑦等方面為高等教育發展做出了貢獻，但出現了事企不分、監管缺位、法人治理結構不完善、資本運營效率不高等問題。從國有資產保值增值、完善高?？萍汲晒D化、強化從嚴治黨及反腐的戰略層面考量，校辦企業成為改革和監管的重點。自1988年起，我國先后出臺多項校辦企業改革的政策文件，如教育部《關于高校產業規范化建設中組建高校資產經營有限公司的若干意見》《關于進一步規范和加強直屬高等學校所屬企業國有資產管理的若干意見》、國務院辦公廳《關于高等學校所屬企業體制改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）等?！吨笇б庖姟访鞔_提出要強化校辦企業的審計監督，防止國有資產流失。

目前關于校辦企業的研究聚焦于國有資產監管及治理方面。校辦企業缺少國有企業完善的管理和監管機制，導致出現所有者缺位、監管不力、激勵不相容等問題；其內部控制流程需覆蓋企業內外并接受高校監管，但因治理邊界不清、主體能力不足，高校監督難以嵌入運營，致使校辦企業內部控制流程覆蓋不全，存在失效風險；高校公益屬性與企業盈利目標沖突，存在產權不清、事企不分問題，致使高校與校辦企業之間“防火墻”失效。校辦企業需遵循“以管資本為主”的監管體制，但高校作為出資人，缺乏資本運營所需的能力，導致治理缺位、監管主體缺位及腐敗問題。國家審計具有經濟監督的專業優勢，能保障國有資產安全和質量，發揮腐敗治理效能，提升國有企業競爭力，促進企業自我提升。校辦企業資產負債損益情況、政策落實情況、改革成效等屬于國家審計監督范圍，再輔以研究型審計，透過改革現象看本質，揭示校辦企業審計高風險領域及其問題成因，辨析其體制機制障礙，不僅能提高審計質效，規避審計風險，還可以提升高校治理體系和治理能力現代化，最終推動新時代審計高質量發展。但目前校辦企業審計的相關研究還較少。

校辦企業兼具企業特性和高校烙印，既追求經濟效益又服務高校，使其區別于一般國有企業，因而校辦企業審計兼具國有企業審計共性與促進高等教育發展特性。隨著校辦企業改革進入深水區，其是否有效落實《指導意見》、是否出現新問題等，亟待通過審計監督加以解決。校辦企業審計高風險領域有哪些？如何應對？這是校辦企業審計需要研究的重要問題。鑒于此，本文采用“統計分析+案例剖析”相結合的方法，基于政府審計工作報告及政府審計結果公告（以下統稱審計結果公告），用描述性統計方法對校辦企業審計發現問題進行梳理，總結審計高風險領域，并深度剖析Y省2024年5所高校92家校辦企業經營管理情況審計（以下簡稱Y省校辦企業審計）案例，以典型案例研究印證一般結論。這種“點面結合”的研究能夠保證研究結論與政策建議的普適性，破解校辦企業審計的理論與實踐困境。

二、高校校辦企業審計高風險領域分析

1994年通過的《審計法》規定，“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果”，這標志著國家審計結果公開制度建立，但2003年“審計風暴”才使國家審計結果首次向社會公開。此后，國家審計機關通過官網或新聞媒體對外披露審計結果。為保證樣本完整性，筆者從審計署、省級審計機關、州市級審計機關官網⑧手工收集2015年1月1日至2024年12月31日公布的73份涉及校辦企業的審計結果公告，通過人工閱讀方式，梳理披露的136項校辦企業審計發現問題，并進行描述性統計分析⑨。

（一）披露的校辦企業審計總體情況分析

無論從披露主體、年度、地區還是項目類型來看，《指導意見》都對校辦企業審計實踐形成強效推動，審計結果公告數量與問題披露數量同步增長。

從披露主體分布看，《指導意見》強效推動各級審計機關開展校辦企業審計，披露相關審計結果的數量顯著增加，公告數由24個增加到49個，揭示的問題由48項增加到88項（詳見表1）。

從年度分布看，《指導意見》強效推動各年度校辦企業審計相關報告及問題數量顯著提升。黨的十八大以來，中央紀委全會工作報告多次強調加大校辦企業審計監督，審計機關將校辦企業納入重點監督范疇，并進行年度審計結果披露（詳見圖1）。《指導意見》出臺前，審計機關累計公布24份公告、48項問題，年均公布6份公告、12項問題。《指導意見》出臺后，為檢驗校辦企業改革成效，審計監督力度與頻率顯著提升，累計公布49份公告、88項問題，年均公布約8份公告、15項問題，年均公告及問題數量顯著增長。

從地區分布看，《指導意見》強效推動更多地方審計機關披露校辦企業審計結果（詳見表2）?！吨笇б庖姟穼嵤┖笈兜貐^數從11個增至21個，審計覆蓋范圍顯著擴大。以審計署審計的中管高校為例，其校辦企業在廉潔治理領域的長期高風險，成為中央巡視焦點，2014年、2017年、2021年的中央巡視均指出中管高校校辦企業存在廉潔風險。基于此，審計署持續強化監督中管高校校辦企業，發現的高風險問題中，11項誘發廉潔風險的違法違規行為尤為突出，占比52.4%，凸顯校辦企業廉潔風險防控的緊迫性。

從審計項目類型分布看，《指導意見》強效推動校辦企業審計呈現綜合性特征（詳見表3）?！吨笇б庖姟夫寗訉徲嫏C關拓展對校辦企業審計維度，由預算執行審計、財務收支審計向重大政策措施落實審計、經濟責任審計、資產管理審計、經營審計、國外貸款項目公證審計、企業改革及科技成果轉化審計拓展，使校辦企業審計呈現綜合性特征。

（二）校辦企業審計高風險領域分析

校辦企業審計高風險領域具有持續性，在最新的Y省校辦企業審計中仍被發現。

1.校辦企業審計發現問題的性質維度分析

審計機關披露的校辦企業問題，從性質維度分類，可分為合規性問題和績效性問題。

校辦企業合規性問題主要包括違法違規行為、會計信息不真實及內部控制缺陷。審計機關共披露合規性問題70項，占比52%，包括42項違法違規行為問題、16項會計信息不真實問題、12項內部控制缺陷問題，校辦企業違法違規行為是最突出的高風險問題（詳見表4）。在Y省校辦企業審計發現的75項問題中，合規性問題42項，占比56%，包括12項違法違規行為問題、8項會計信息不真實性問題、22項內部控制缺陷問題，仍為主要風險點。

績效性審計是在合規性審計的基礎上，從現代企業制度建立健全、政策和決策部署落實、重大經濟決策、風險管理、運營績效、高質量發展等績效角度進行更為綜合的審計評價。審計機關披露的校辦企業績效性問題共66項，占比48%。其中，30項未建立健全現代企業制度、14項未落實政策和決策部署、13項風險管理不到位，列于高風險問題前三位（詳見表4），凸顯校辦企業在“制度構建—執行落地—風險防控”全鏈條治理中的系統性薄弱問題。Y省校辦企業審計結果呈現相似特征：績效性問題33項，占比44%，其中11項未建立健全現代企業制度、7項風險管理不到位、6項未落實政策和決策部署，仍為主要風險點。

合規性問題從31項增至39項，績效性問題從17項激增至49項，《指導意見》促使校辦企業審計向“合規審計+績效審計”轉型，進而關注科研成果轉化問題。但當前審計仍有覆蓋盲區，尚未涉及企業創新能力、發展潛力、節能減排等高質量發展維度，以及重大經濟決策等關鍵領域。

2.校辦企業審計發現問題的監管維度分析

依據以管資本為主的國有資產監管要求，本文按“管布局、管運作、管收益、管安全”對審計披露的校辦企業問題進行分析，可揭示校辦企業審計需關注的監管問題（詳見表5）。

（1）“管布局”方面

“管布局”方面，存在資產未盤活問題，具體包括未落實改革目標、科技成果未轉化或無效益、資金閑置等高風險問題。校辦企業存在資產未盤活問題14項，占比10%，包括10項未落實改革目標問題（含5項未清理關閉“僵尸及空殼企業”和長期虧損、扭虧無望、不具備持續經營條件的企業，4項保留企業未納入資產經營公司統一監管，1項未脫鉤剝離校辦企業），3項科技成果未轉化或無效益問題，1項資金閑置問題。在國有企業改革審計中，“僵尸及空殼”企業等清理處置滯后也是審計高風險領域。

截至2024年12月31日，公辦高校校辦清理整頓呈現以下態勢：直接投資校辦企業總數6 917家，存續1 766家，清理整頓率74.5%；間接投資校辦企業總數62 856家，存續45 673家，清理整頓率27.3%；控制校辦企業總數11 494家，存續4 252家，清理整頓率63.0%。盡管校辦企業清理整頓監管體制改革初見成效，但對照《指導意見》中“2022年底前基本完成改革任務”的要求，仍有執行偏差。在披露的10項未落實清理問題中，2024年仍披露出7項未清理問題，亟需強化國家審計的剛性約束功能。

Y省校辦企業審計結果有相似特征：資產未盤活問題8項，占比11%，包括3項未按規定清理關閉“僵尸及空殼企業”和長期虧損、扭虧無望、不具備持續經營條件的企業，1項未脫鉤剝離校辦企業，3項科技成果未轉化或無效益，1項資金閑置。這表明校辦企業資產盤活困境普遍存在，審計中需重點關注。

（2）“管運作”方面

“管運作”方面，存在無償使用資產、未登記國有資產產權等產權不清晰問題，事企不分、員工雙重身份、監管不規范等治理結構不完善問題，內部控制不健全、財務管理不規范等內部控制缺陷問題。校辦企業存在產權不清晰問題19項，占比14%，包括校辦企業與高校間無償使用資產、國有資產產權登記制度執行缺位問題；治理結構不完善問題15項，占比11%，包括高校監管不足、事企不分、員工雙重身份、管理不規范；內部控制缺陷問題12項，占比9%，包括校辦企業內部控制不健全、財務管理不規范。在國有企業審計中，法人治理結構不完善也是審計高風險領域?！吨笇б庖姟穼嵤┖?，產權不清晰與治理結構不完善問題依然突出。

Y省校辦企業審計結果有相似特征：產權不清晰問題11項，占比15%，具體包括7項事企不分、3項未辦理國有資產產權登記、1項校辦企業無償使用學校資產；治理結構不完善問題2項，占比3%，均為員工存在雙重身份問題；內部控制缺陷問題22項，占比29%，包括12項內部控制不健全、10項財務管理不規范。這印證了校辦企業治理頑疾的普遍性與存續性。

（3）“管收益”方面

“管收益”方面，校辦企業未上繳投資收益、經營績效低構成審計高風險問題。校辦企業收益未上繳問題4項，占比3%，《指導意見》實施后因審計監督力度持續強化，該類問題披露量由1項增至3項；經營績效低問題2項，占比1%，系《指導意見》實施前的校辦企業經營困難、依賴學校特定職能低效運營，《指導意見》實施后通過清理關閉長期虧損的校辦企業，優化了校辦企業結構，因而現存校辦企業經營績效低問題顯著減少，這凸顯了國家審計持續監督促進改革的成效。在國有企業審計中，收益未實現應繳盡繳與經營績效低也是審計高風險領域。

Y省校辦企業審計有相似特征：收益未上繳問題3項，占比4%，同樣是未向高校上繳投資收益；經營績效低問題3項，占比4%，包括2項依靠學校賦予特定職能生存，1項校辦企業經營困難、難以為繼。這表明收益監管薄弱與經營低效是校辦企業的共性問題。

（4）“管安全”方面

“管安全”方面，審計揭示校辦企業違法違紀問題42項，占比31%，包括違規轉移資金或科研項目導致財政資金脫離財政直接監管、違規收費、違規經營、違規處置、違反中央八項規定精神、挪用公款、違規支付、設立“小金庫”、違規出借資金等問題；資產負債不安全問題16項，占比12%，包括對外披露信息不實、會計核算有誤、固定資產賬實不符等；經營風險高問題12項，占比9%，涉及往來款長期不清理、對外投資損失、國有資產流失、貸款逾期、違約等問題。在國有企業審計中，違反中央八項規定精神、違規出借資金、對外披露信息不實、對外投資損失也是審計高風險領域?！吨笇б庖姟烦雠_后，違法違紀行為與經營風險高問題披露量激增，而資產負債不安全問題因前期審計整改有所改善。

Y省校辦企業審計有相似特征：違法違紀行為問題12項，占比16%，包括4項違規經營、4項違反中央八項規定精神、2項違規支付、1項違規轉移資金或科研項目導致財政資金脫離財政直接監管、1項違規出借資金問題；資產負債不安全問題8項，占比11%，包括4項會計核算有誤、4項對外信息披露不實；經營風險高問題6項，占比7%，包括4項往來款長期不清理、1項國有資產流失、1項對外投資損失。表明校辦企業“管安全”領域存在機制與制度執行問題，違法違紀反映內部控制機制虛化與監督缺位，資產負債不安全暴露會計制度執行薄弱，高經營風險凸顯運營管理專業性不足、投資決策程序不健全等短板。

審計機關始終強化國有資本“管安全”的審計力度，高度關注優化資本運營效率的“管運作”問題，將“管布局”作為改革政策落實的關鍵抓手以強化審計剛性約束，但對國有資本保值增值的“管收益”維度存在監督短板。《指導意見》實施后，審計披露的校辦企業問題除內部控制缺陷、經營績效低、資產負債不安全問題因前期整改有所緩解外，其他高風險問題顯著增長，部分問題“屢審屢犯”，表明高風險問題具有持續性，審計機關需強化對高風險問題的監督。

三、高校校辦企業高風險領域的審計對策

（一）總體應對策略

一是以專業化隊伍建設為根基，筑牢審計能力支撐體系。針對校辦企業審計特點開展財務審計、績效審計、內部控制審計等專項培訓，通過政策解讀與案例研討等方式，強化審計人員宏觀分析與政策轉化能力。二是以職業懷疑為核心理念，構建風險導向審計范式。鑒于校辦企業審計高風險領域具有頻發性和持續性，審計全過程需保持職業懷疑，將風險導向貫穿始終。三是以研究型審計為方法創新，深化審計監督效能。通過研究型審計，系統梳理校辦企業特征及典型案例，剖析共性問題及成因，形成風險圖譜并提供針對性的審計風險提示、防控策略及操作指引，強化審計指導。四是以資源優化配置為保障，實現審計效能提升。依托風險導向策略，優化配置審計資源，量化評估風險等級，精準識別關鍵風險控制點并實施進一步審計程序，確保監督深度與廣度。

（二）具體審計對策

1.“管布局”高風險領域的審計對策

針對資產未盤活問題，審計人員應檢查企業分類認定依據，驗證“僵尸”“空殼”及虧損企業識別標準的合規性，實地調研經營狀況識別虛假經營，分析財務能力與經營活動判斷其持續經營能力，檢查清理過程形成的文件及復核虧損企業減值測試與評估文件，驗證校辦企業是否完成清理整改任務；檢查科技成果轉化內部控制與激勵政策及其執行情況，確認科技成果清單及產權歸屬并檢查其轉化過程與效果，調研轉化障礙與評估轉化效益等，形成科技成果轉化審計結論；實地監盤或函證資產，檢查資產使用狀況與績效，查明有無資產閑置、利益輸送等情形。

2.“管運作”高風險領域的審計對策

針對資產產權不清晰問題，審計人員應獲取資產權屬證書，并與國有資產登記系統比較，確定登記記錄的完整性；實施現場盤點，驗證其資產產權是否清晰。針對治理結構不完善問題，審計人員應獲取公司章程、出資協議及治理細則，驗證其組織架構與決策機制的合法合規性；檢查股東會、董事會、監事會會議檔案，驗證其運行有效性；核對校辦企業人事臺賬與事業編制員工名冊，檢查員工有無雙重身份。針對內部控制缺陷問題，審計人員應獲取內部控制手冊與流程圖，運用風險矩陣法識別關鍵業務循環的權責配置缺陷；詢問相關人員，執行關鍵業務循環的穿行測試，驗證關鍵業務循環的執行有效性；采用貨幣單元抽樣對原始憑證進行實質性測試，檢查賬實差異及異常會計處理；結合財務報表編制底稿與管理層函證，評估管理層是否存在凌駕內部控制之上或重大錯報風險，據此形成內部控制有效性的綜合結論。

3.“管收益”高風險領域的審計對策

針對投資收益未上繳問題，審計人員應獲取投資協議、分紅決議等文件，重新計算投資收益；對企業投資收益上繳內部控制執行穿行測試，檢查銀行對賬單，確定資金沉淀節點并判斷未上繳理由的合規性。針對經營績效低問題，審計人員應獲取企業目標責任書及財務報告，重新計算并分析核心指標，識別虧損源頭；檢查銷售合同、出庫單、銷售發票等業務原始憑證，驗證業績是否真實；分析成本結構，重新計算資金使用效率、非經營因素對利潤的影響。

4.“管安全”高風險領域的審計對策

針對校辦企業違法違紀問題，審計人員應檢查財務賬簿等資料，識別異常資金與違規線索；檢查財政及科研資金流向；盤點資產，排查是否違規處置資產；檢查企業收費項目及標準，核實是否存在違規收費；檢查“三公”支出，對照中央八項規定精神識別違規支出；函證銀行及往來單位，檢查資金出借、支付及回收情況，確認是否違規或設立“小金庫”。針對資產負債不安全問題，審計人員應將對外披露的信息與財務資料等交叉比對，重點檢查資產、收入、利潤等關鍵數據的一致性；對披露的重大投資、合同、訴訟等事項，通過函證、檢查、實地走訪等程序，驗證披露真實性；對業務循環執行穿行測試，檢查會計核算真實性與完整性；抽取憑證，檢查會計憑證與賬簿是否一致；盤點資產，檢查資產權屬文件；重新計算資產折舊與減值，核實資產價值，確定資產賬實是否相符。針對經營風險高問題，審計人員應分析往來款項賬齡，函證并核實壞賬準備，評估往來款催收內控是否有效；檢查對外投資文件，重新計算投資數據，分析投資損失原因；檢查資產處置文件，對資產處置流程進行穿行測試，核實是否存在資產流失；追查資產盤虧、毀損原因及責任，核實賬務處理合規性。

四、主要結論與政策建議

（一）主要結論

一是《指導意見》從多維度強效推動校辦企業審計實踐，不僅披露的審計機關數量、年均報告及問題數量顯著提升，而且發布審計結果的地區增多，審計項目向“合規審計+績效審計”轉型并呈現綜合性特征。二是校辦企業審計高風險領域持續存在，并在最新的審計實踐中依然被發現：“管布局”方面，未落實清理改革目標、科技成果未轉化或無效益、資金閑置等問題突出；“管運作”方面，存在無償使用資產、未登記國有資產產權等產權不清晰問題，事企不分、員工雙重身份、監管不規范等治理結構不完善問題，內部控制不健全、財務管理不規范等內部控制缺陷問題；“管收益”方面，存在未上繳投資收益、經營績效低等高風險問題；“管安全”方面，涉及違規轉移資金、違規收費、違規經營、違規支付、違規處置及違反中央八項規定精神等違法違紀問題，披露信息不實、會計核算有誤、賬實不符等資產負債不安全問題，往來款不清理、投資損失、國有資產流失等經營風險高問題。針對這些高風險問題，本文提出總體應對策略與具體審計對策。

（二）政策建議

一是建立規范化監督機制強化長效監管。實施校辦企業定期專項審計，構建“風險監測—問題剖析—成因溯源”的閉環監督體系，系統識別風險點，支撐長效整改；梳理法規政策，制定校辦企業專項審計指南，以標準化操作聚焦核心風險。二是完善跨部門協同監督提升審計效能。強化省、市審計機關縱向聯動，統籌資源、協同任務、共享信息，實現審計監督效能的乘數效應；激活多元主體專業優勢，構建“以國家審計為主導、內部審計為主體、社會審計為補充”的立體化審計共同體；加強與財政、國資、教育、紀委監委等多部門橫向協同，織密監督網絡，提升監督綜合效能。三是實施全覆蓋審計拓展監督廣度。拓寬校辦企業審計維度，在合規性與績效性審計基礎上，延伸至重大經濟決策、科研成果轉化、高質量發展等領域，全面揭示深層次矛盾，提升審計廣度與深度。四是深化結果運用助推改革進程。完善審計結果公開制度，展示宏觀治理成效及細化問題清單與整改路徑，倒逼校辦企業規范運營，引導公眾監督；健全整改閉環，明確管理層責任，評估整改成效，確保轉為治理效能；轉化審計成果，推動多部門協同治理，解決校辦企業系統性問題，打通審計整改落地的“最后一公里”。

作者：朱錦余 申志強 馬賢麗 李玥螢 白瑾瑜

來源：會計之友

編輯：孫哲

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