發展規劃法大家談 | 趙民：關于《國家發展規劃法》的若干學習體會和延伸討論

導讀

2026年3月12日，《中華人民共和國國家發展規劃法》經十四屆全國人民代表大會第四次會議表決通過并正式施行。這是規劃制度建設的重要里程碑，開啟了法治引領保障國家發展規劃戰略導向作用的新篇章。為全面深入宣傳貫徹國家發展規劃法，中國城市規劃學會特別邀請業內外權威專家學者，開展【發展規劃法大家談】系列專家解讀活動。本次活動亦是中國城市規劃學會“城市規劃70年”的系列活動之一。

作者 | 趙民

中國城市規劃學會國外城市規劃分會副主任委員，同濟大學建筑與城市規劃學院教授

2026年3月12日，十四屆全國人民代表大會第四次會議表決通過了《中華人民共和國國家發展規劃法》（以下簡稱《國家發展規劃法》）。同時通過的還有《中華人民共和國生態環境法典》（以下簡稱《生態環境法典》），該法典與《國家發展規劃法》相關，其中的第三章為“規劃和生態環境分區管控”，闡明了國家生態環境保護規劃與國家發展規劃的關系。這兩部法律和法典的制定，是我國規劃制度建設的重要事件，大幅提升了國家發展規劃和生態文明建設的法治化水平。

01

從“經濟發展計劃”到“經濟社會發展規劃”的演進

新中國成立后學習前蘇聯的計劃經濟模式，于1953年開展制定五年期的“經濟發展計劃”，即“中華人民共和國發展國民經濟的第一個五年計劃”（1953-1957）。編制和實施 “經濟發展計劃”是搞計劃經濟的重要標志和手段，對于壯大新中國的經濟實力曾發揮了重要作用，但其指令式計劃也有諸多弊端，且隨著經濟社會發展而日益凸顯。

為了打破舊模式的束縛，我國自1978年開始實行改革開放政策，經濟社會發展和管理體制經歷了深刻轉型。盡管國家和地方的五年期計劃仍在延續，但從“六五”計劃(1981-1985年)起，將“社會發展”引入了五年期計劃，即編制“國民經濟與社會發展五年計劃”。這一變化標志著在制定中長期計劃時，開始更為重視社會民生領域的發展。同時，對市場經濟的認識也在逐步深化，至1990年代初期就已經明確了要以市場化為改革導向。1993年全國人大通過的《憲法修正案》，正式將“國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經濟”的表述修改為“國家實行社會主義市場經濟。”

堅持和完善社會主義基本經濟制度，既要“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”，也要“更好發揮政府作用”。秉持這個理念，對市場的某種干預和引導仍然是必要的，但不應有過多指令式計劃。不過在實踐中如何處理好政府與市場的關系仍需要不斷探索，觀念的真正轉變也非一朝一夕之事。因而自1993年《憲法修正案》后，“九五”（1996-2000）和“十五”（2001-2005）的編制仍延續“國民經濟與社會發展五年計劃”。轉變出現在2006年，即從“十一五”（2006-2010）起不再突出“計劃”，而是改為編制“國民經濟和社會發展規劃綱要”。“規劃綱要”不同于“計劃”，其主要內容是“闡明國家戰略意圖，明確政府工作重點，引導規范社會主體行為”。在相應的“經濟社會發展指標體系”中，以“約束性”和“預期性”指標相結合，但以“預期性”指標為主體，以體現戰略引導。

從“經濟發展計劃”到“經濟社會發展規劃”的演進可謂是一個重大蛻變。這是改革開放和思想解放的偉大成果，標志著中國特色社會主義制度和市場經濟體制建設進入了一個新階段。

02

“發展規劃”的法治化進程

無論是目前的五年期“發展規劃”，還是以往的五年期“發展計劃”，均是分屬中央政府、省級政府和市縣級政府依法編制和實施，有其法定地位和權威性。一是因為政府編制和實施五年期發展計劃（規劃），由《憲法》和相關法律授權。如《憲法》第八十九條規定的國務院行使職權，包括了“編制和執行國民經濟和社會發展計劃和國家預算”；《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《組織法》）第七十三條規定的縣級以上的地方各級人民政府行使職權，包括了“編制和執行國民經濟和社會發展規劃綱要、計劃和預算”。二是五年期發展計劃（規劃），由同級人民代表大會審查和批準，因而具有法定的執行力。

但以往的《憲法》和《組織法》授權，都還只是概括授權。隨著時代發展和改革推進，國家治理現代化對科學完備的法律規范體系的要求也越來越高。社會主義市場經濟本質上是法治經濟，處理好政府與市場的關系，是經濟體制改革和法治建設的關鍵問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持全面依法治國，法制建設穩步推進，經濟社會發展和規劃治理正在全面納入法治軌道。《國家發展規劃法》的制定，旨在“規范國家發展規劃的制定和保障國家發展規劃的實施，強化國家發展規劃戰略導向作用”，從而“完善宏觀經濟治理體系，推動高質量發展，推進國家治理體系和治理能力現代化”。《國家發展規劃法》明確界定政府在發展規劃編制實施中的權責邊界，既是對公權力劃定“紅線”，同時也為了保障市場配置資源的作用。依據《國家發展規劃法》編制國家發展規劃，賦予國家戰略意圖以法律的權威性、嚴肅性、確定性，有助于避免政策朝令夕改，從而為社會主體和市場主體提供公平透明、可預期的政策環境和法治保障。

《國家發展規劃法》明確規定，“國家發展規劃，是指中華人民共和國國民經濟和社會發展五年規劃綱要”。因而制定該法，是針對“國家發展規劃的編制、審查和批準、實施及其監督等工作”。同時，《國家發展規劃法》在“附則”中也闡明，“縣級以上地方本行政區域內國民經濟和社會發展五年規劃綱要的編制、審查和批準、實施及其監督等程序，參照本法有關規定執行”。由此可見，該法也適用于規范各級地方發展規劃的編制和實施，但地方的發展規劃立法也應跟上。

事實上，在《國家發展規劃法》出臺以前，一些省級人大或政府、設區的市人大或政府，已經依據《立法法》的有關規定，制定了若干地方性發展規劃法規和地方政府規章，即《發展規劃條例》和《發展規劃管理辦法》。

“發展規劃”的地方立法概況

資料來源：基于“北大法寶”數據整理

地方在發展規劃領域的主動立法，契合了指導和規范地方政府組織編制和實施發展規劃的迫切需要。同時，地方立法的先行先試實踐也為制定《國家發展規劃法》探索了路徑和積累了經驗。而《國家發展規劃法》的出臺則是為地方性發展規劃法規的制定提供了上位法律依據。在《國家發展規劃法》的指引下，地方性發展規劃立法必將更為廣泛地推進，并可望在立法質量上邁上新的臺階。

03

進一步推進地方“發展規劃”的法治化建設

在《國家發展規劃法》公布施行后，已經制定地方性發展規劃法規和政府規章的地方人大和人民政府，應根據《立法法》的有關規定及時審查和修改其地方立法，即“在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止”。這亦是推進地方性“發展規劃”法治化建設的重要舉措。

審視既有的地方《發展規劃條例》和政府《發展規劃管理辦法》，大部分是在2019年中央作出“建立國土空間規劃體系并監督實施”重大部署以前出臺的，因而對“發展規劃、國土空間規劃、專項規劃、區域規劃” 的關系把握不盡準確，且大都根據當時的政策對“主體功能區規劃”作了地方立法創設和編制規定，這顯然已經滯后于“多規合一”背景下的規劃體系建設。由此可見，對部分地方立法作修改已是勢在必行。其修改要以《國家發展規劃法》為遵循，在“國家建立健全以國家發展規劃為統領，以國土空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家和地方規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系，形成規劃合力”的方略下，明確地方《發展規劃條例》或《地方發展規劃管理規章》的定位和細化內涵。

此外，不同于“國土空間總體規劃”實行的“自上而下”編制和“一級傳導一級”，以及基于“誰批準、誰監管”原則的上級對下級監管，“國民經濟社會發展五年規劃綱要”由中央政府和省、市、縣級政府平行組織編制和實施，由同級人民代表大會審查、批準和對實施情況加以監督。在時序上，年度人民代表大會自下而上逐級召開，因而地方發展規劃一般先于國家發展規劃出臺。但這并不意味著各級地方發展規劃可以“各行其是”。

國家和各級地方的“發展規劃”是一個統一的體系，《國家發展規劃法》要求“保證各級各類規劃與國家發展規劃在主要目標、發展方向、總體布局、重大戰略任務、重大政策舉措、重大工程項目、風險防控等方面協調一致”，“各地區、各部門制定政策，應當符合國家發展規劃確定的產業發展和結構調整方向、區域發展和空間格局優化方向”。對此，《國家發展規劃法》在“附則”中作出了原則性和程序性規定：其一，省、自治區、直轄市國民經濟和社會發展五年規劃綱要草案應當報送國務院國家發展規劃主管部門，與國家發展規劃相銜接。經本級人民代表大會審查和批準后，報送國務院國家發展規劃主管部門備案；其二，縣級以上地方本行政區域內國民經濟和社會發展五年規劃綱要應當與上級國民經濟和社會發展五年規劃綱要相銜接，堅持因地制宜，突出地方特色。

但上述規定要成為有效的運作機制，還需要有相應的實施辦法和保障措施。對此，一是制定《國家發展規劃法》的實施條例或辦法，以一并細化各項規定；二是在相應的地方立法中，對各級“發展規劃”如何協調和銜接作出明確規定。

04

科學把握發展規劃、國土空間規劃、專項規劃和區域規劃的關系

二十屆三中全會通過的“關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定”，提出要“完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制。構建國家戰略制定和實施機制，加強國家重大戰略深度融合，增強國家戰略宏觀引導、統籌協調功能。健全國家經濟社會發展規劃制度體系，強化規劃銜接落實機制，發揮國家發展規劃戰略導向作用，強化國土空間規劃基礎作用，增強專項規劃和區域規劃實施支撐作用”。《國家發展規劃法》落實中央決定精神，在“總則”中闡明了國家發展規劃的定位及各項規劃的關系，即“國家發展規劃是社會主義現代化戰略在規劃期內的階段性部署和安排，主要闡明國家戰略意圖”，“是其他各級各類規劃的總遵循”；“國家建立健全以國家發展規劃為統領，以國土空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家和地方規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系，形成規劃合力”。由此可以認為，在“完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制”的目標下，由發展規劃、國土空間規劃、專項規劃與區域規劃等組成的規劃體系框架已經基本構建，但政策統籌協調機制還有待在實踐中不斷深化。

就規劃體系中的國土空間規劃而言，緣于國土空間是經濟社會和城鄉發展的載體，相對于發展規劃的戰略導向作用，國土空間規劃顯然更具有基礎作用，在全國和省級政區層面尤其如此。以《全國國土空間規劃綱要（2021-2035）》為例，其編制旨在“統籌發展和安全，在科學劃定耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線等基礎上，優化國土空間開發保護格局，為構建新發展格局和實現高質量發展提供空間保障”。同時也為編制五年期“全國經濟社會發展規劃綱要”奠定了基礎條件。

此外還應看到，在“主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合”基礎上建立的國土空間規劃體系，具有多個層次和多方面功能，需要“全面落實黨中央、國務院重大決策部署，體現國家意志和國家發展規劃的戰略性”。需要“對空間發展作出戰略性系統性安排，落實國家安全戰略、區域協調發展戰略和主體功能區戰略，明確空間發展目標，優化城鎮化格局、農業生產格局、生態保護格局，確定空間發展策略”，因而具有《全國國土空間規劃綱要（2021-2035）》所稱的“戰略性、綜合性、基礎性、約束性”等多重特征。

國家發展規劃、國土空間規劃、專項規劃與區域規劃各有其基本定位和邊界，同時還應體現《國家發展規劃法》所稱的“功能互補、統一銜接”和“形成規劃合力”。在現實中，無論是國家或地方的“經濟社會發展規劃”，還是“城市國土空間總體規劃”，在內容上都會有一定跨越或交叉。例如國家“十五五”規劃綱要，其“第九篇”專門闡述了區域協調發展和優化國土空間發展格局等問題；而各地的城市國土空間總體規劃編制，則在延續空間布局規劃功能的同時，也仍呈現出經濟社會發展規劃的內涵，諸如確定城市的長遠發展目標和功能定位等，區域規劃和專項規劃也基本如此。以都市圈規劃為例，無論是冠以“發展規劃”還是“國土空間規劃”，“發展訴求”和“空間要素”都不可或缺。顯然，這是由于“發展”與“空間”難以截然分開所決定的。所以，各類規劃既要遵循自己的定位和邊界，同時也應科學對待內涵的適度交叉，這有利于不同規劃的功能互補和統一銜接。這里的關鍵是要摒棄部門思維，從而“形成規劃合力”。

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