促進型立法的有益探索——民用航空法新增“發展促進”專章解讀

立法，依其調整目標之差異，大致可分為規制型立法與促進型立法兩類。其中，促進型立法以制度供給創新為核心路徑，為特定產業提供系統性支持，旨在化解市場失靈、政策波動、法律空白等深層次矛盾，引導優化資源配置，激發創新活力，進而成為培育新質生產力的制度引擎。此類立法尤其注重強化立法的前瞻視野、協同思維與實操導向，為經濟社會高質量發展注入持久穩定的動力。

黨的二十大報告中強調加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，對統籌推進國內法治和涉外法治作出戰略部署。新修訂的民用航空法積極落實這一部署，增設“發展促進”專章，將國家戰略構想轉化為具體制度安排，為相關領域發展提供法治保障。

一、加強重點領域立法

1.民用航空制造業尤其是航空發動機被譽為“現代工業皇冠上的明珠”，其戰略地位已超越單一產業范疇，成為國家綜合實力、科技創新能力、國際話語權的綜合體現。隨著國產大飛機C919規模化運營和低空經濟崛起，該產業將持續驅動我國從航空大國向航空強國跨越，在構建新發展格局中發揮不可替代的戰略作用。

新修訂的民用航空法指明了民用航空制造業創新體系的完善路徑、主要任務和民用航空產品的核心品質要求。在民用航空法的保駕護航下，航空制造業創新體系必將成為我國高端制造的名片，為全球航空市場提供中國方案。

2.適航審定能力，主要是指技術驗證能力、標準制定能力和國際話語權等。它是國家綜合實力在航空領域的具體體現，不僅是航空制造業高質量發展的核心支撐，更是國家在全球航空產業格局中占據重要地位的關鍵標志。適航審定的核心目標是通過對航空器設計、制造、維護等環節的嚴格把控，確保其具備預期安全運行品質，是民用航空器安全的保證書、市場應用的通行證。

民用航空法著重強調完善民用航空器適航審定組織體系和標準規范，加強適航審定人才培養，建立健全基于風險的分類分級適航管理方式。基于風險的分類分級適航管理方式，是以航空器運行風險為核心，通過分類劃定風險等級、分級匹配審查資源的適航管理范式。其本質是將靜態審定轉變為精準化的動態監管，實現守牢安全底線與釋放產業活力的平衡，是現代適航管理適應技術迭代與應用場景多元化的關鍵創新。

3.促進民用機場發展，構建現代化綜合交通運輸體系。新修訂的民用航空法延續并強化了民用機場是公共基礎設施的定位，將其作為機場領域制度設計的核心基礎。公共基礎設施并不是一個抽象的法律概念，它具體要求民用機場必須提供公共服務，突出公益屬性。

當然，機場的公共基礎設施定位并不否定其可以通過合理的經營獲取收益，要以公益屬性為核心，平衡公益屬性與營利需求。機場可以實行非航空性業務收費（如商業租賃、地面服務、廣告等），用于機場的公共服務能力提升。

4.提升航空服務能力是民航發展的根本要求。以服務國家戰略和滿足人民需要為目標，采取內部挖潛和外部協同措施，強化樞紐支撐，拓展服務領域，提升服務質量，實現構建覆蓋廣泛、優質高效的航空服務體系的目標。

二、推進新興領域立法

1.促進通用航空發展。新修訂的民用航空法強調加快構建通用航空基礎設施網絡，培育通用航空市場。要打通航空運輸微循環，形成以支線機場為支撐、通用機場為節點的區域短途運輸網絡。加強通用航空與運輸航空在航班時刻、代碼共享、銷售結算、投訴監督、危險品管理等方面的協同，優化換乘接駁流程，提升出行鏈條服務品質。同時，要以產業化思維，推進通用航空全面發展。通用航空發展與旅游資源開發、引導娛樂消費相結合，提供多樣化、特色化的旅游服務產品。引導通用航空提高公共服務、應急處突能力。支持通用航空智慧農業服務，促進海上石油、電力作業等領域與工業發展的高水平協同聯動。支持發展通航金融、保險等業務，鼓勵符合通用航空特色的金融產品創新。

2.促進低空經濟發展。低空經濟作為新質生產力的典型代表，不僅是推動經濟高質量發展、構建現代化產業體系的關鍵新引擎，更是科技創新、產業升級、民生改善和國家安全的重要支撐。其發展將重塑經濟地理格局，推動我國從“制造大國”向“智造強國”跨越。新修訂的民用航空法從空域配置、平臺建設、法規標準引導等多個方面，促進低空經濟制度的穩定供給。

三、完善涉外領域立法

促進國際民航合作是實現全球經濟互聯互通、安全發展、綠色轉型的關鍵舉措，也是中國參與全球治理、提升話語權的重要途徑。通過國際民航合作，民航業不僅推動了自身的高質量發展，更為全球民航治理提供了中國方案，助力構建人類命運共同體。

1.新修訂的民用航空法明確了國際民航合作的基本方針。平等互利、合作共贏是中國民航國際合作的核心理念，其內涵可概括為三點：

主體地位平等：無論國家大小、民航發展水平差異，均享有平等的參和權與決策權。例如，中國在國際民航組織（ICAO）中作為一類理事國，與其他成員國共同參與全球民航規則制定。

利益共享：合作須兼顧各方需求，通過資源互補實現共同受益。例如，在“空中絲綢之路”倡議中，中國與共建國家通過航線網絡拓展、機場建設合作，既滿足了中國的國際運輸需求，也為共建國家帶來了客流、物流及就業機會。

合作共贏，反對單邊主義：面對航空安全、疫情防控、氣候變化等全球性挑戰，須通過協同機制共同應對。當今世界，單邊主義勢頭增強，如強征航空碳稅、限制飛越領空等現象違背了國際民航業的多邊性和公平性，對全球航空秩序造成嚴重破壞，應當予以明確的揭露和反對。

2.參與國際民航標準制定。中國民航標準國際化是提升中國民航全球競爭力、推進交通強國戰略的關鍵舉措。我國依托自身優勢領域，積極參與國際民航標準制定，在電動飛機、北斗導航、EMAS（特性材料攔阻系統）等新興領域發揮了重要的標準引領作用，為全球民航業安全、高效、可持續發展貢獻中國智慧。

“發展促進”專章緊扣民航業發展實際，以四大重點領域（制造業創新體系、適航體系、綜合交通運輸體系、航空服務體系）、兩大新興領域（通用航空、低空經濟）和一個涉外領域（國際民航合作）為基本框架，系統確立發展目標，明確促進重點，細化支持舉措，堪稱推動民航相關領域高質量發展的動力源和行動指南，是新修訂民用航空法的點睛之筆。（作者：李琦，單位：中國民航科學技術研究院）

編輯|張 彤

校對|李季威

審核|程 凌