《鄉村振興藍皮書:湖南鄉村振興報告(2025)》｜2025年湖南鄉村振興研究報告(2)

陳文勝、向玉喬主編《鄉村振興藍皮書：湖南鄉村振興報告（2025）》，社會科學文獻出版社，2025，第1～47頁。

摘要：作為全國重要糧食主產區與精準扶貧首倡地，湖南圍繞城鄉融合、產業升級、生態治理、治理現代化與民生保障五方面系統推進鄉村振興：以增強縣域樞紐功能，推進公共服務均等化、產業協同體系構建、交通物流網絡覆蓋推動要素雙向流動；以產業融合驅動，實現業態多元拓展、利益聯結深化、集群效應凸顯，帶動農民增收；以生態價值轉化，實現污染治理與增值機制創新；以數字賦能提升善治水平，推進治理共同體建設；通過民生保障完善，推動醫療、糧食安全、養老等領域持續優化，形成城鄉互促、區域協調的良性發展格局。但也面臨著城鄉結構失衡、產業低端鎖定、生態治理協同不足、治理主體缺位等挑戰，并提出聚焦縣域要素配置優化、產業強鏈補鏈、生態產品價值實現、治理共同體激活等關鍵環節，推動鄉村振興由政策驅動向內生發展轉型，為全國鄉村振興提供湖南樣本。

關鍵詞：鄉村振興；城鄉融合；產業融合；湖南

湖南作為全國重要糧食主產區和精準扶貧首倡地，始終將鄉村振興擺在經濟社會發展的突出位置。2025年是全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的關鍵之年，湖南緊緊圍繞城鄉融合、產業升級、生態治理、治理現代化與民生保障五個方面，系統謀劃、整體推進，推動鄉村發展從單點突破邁向系統集成，從政策驅動轉向內生驅動，形成城鄉互促、區域協調、治理有效、民生改善的健康發展態勢。全省鄉村振興工作呈現出全域推進、重點突破、質效雙升的良好態勢，為全國推進鄉村振興戰略提供了具有湖南特色的實踐樣本。

二、結構升級與動能轉換成為鄉村現代化的新趨勢

隨著城鄉融合發展不斷深化、數字技術向鄉村生產生活各領域深度滲透、生態產品市場逐步成熟以及鄉村治理理念持續更新，湖南鄉村振興正經歷從規模擴張向質量效益轉型。結構升級聚焦于縣域功能、產業形態、生態價值、治理模式的系統性優化，動能轉換則依賴于市場機制、數字技術、生態權益、文化認同的創新性驅動，二者共同構成推動湖南鄉村現代化的新趨勢。

（一）縣域綜合承載能力迭代升級，市場驅動型要素配置形成主流

縣域作為連接城市與鄉村的關鍵樞紐，綜合承載能力的迭代升級是鄉村現代化的重要支撐，逐步從早期的基礎保障向功能引領升級，縣城不再僅是城鄉要素流動的中轉站，更成為要素整合與價值創造的轉換器，要素配置方式也逐步從行政主導轉向市場驅動，為城鄉融合發展注入新活力。

從基礎設施建設來看，縣域基礎設施正從補短板向提能級跨越，圍繞產業發展與民生需求構建高效協同的硬件支撐體系。在物流網絡建設上，以“30分鐘城鄉物流圈”為核心目標，整合郵政、快遞、客運資源加快縣域智慧物流中心建設，計劃至2026年實現縣域智慧物流中心全覆蓋。其中長株潭周邊縣域依托區位優勢，重點建設智能制造配套設施，在承接城市產業轉移的同時推動縣域產業向中高端邁進；洞庭湖周邊縣域產業則聚焦農產品流通需求，完善農產品冷鏈物流體系以降低農產品損耗率、提升流通效率。2024年全省支持農產品冷鏈物流建設項目106個，新增農產品各類冷庫庫容60萬立方米，進一步完善農產品出村進城冷鏈配套，推動建立健全暢通高效、貫通城鄉、安全規范的農產品冷鏈現代流通體系。在交通與數字基建領域，縣域交通網絡持續優化，“四好農村路”示范創建深入推進，同時5G基站、光纖寬帶及物聯網設施等新型基礎設施向縣域延伸，為縣域產業數字化轉型提供技術支撐。

在公共服務供給上，縣域基本公共服務正從擴大覆蓋面向促進均等化突破，通過機制創新推動優質公共服務向鄉鎮、村莊下沉。“縣管鄉用”機制作為公共服務資源下沉的重要抓手，已從教育、醫療領域逐步向養老、文化領域延伸，借助編制周轉、待遇保障等政策引導公共服務人員向基層流動，有效緩解基層公共服務人員短缺問題。益陽市赫山區通過集團化辦學與托管機制，將21所城區優質學校與36所鄉鎮薄弱校結成16個共建型、6個融合型教育共同體，構建跨城鄉教育共生網絡，實現資源流動的網絡化重構，形成“強帶弱”的有機聯結，正逐步縮小縣域間、城鄉間公共服務差距，推動公共服務均等化進程。

要素流動的制度障礙持續破除，進一步推動縣域要素配置向市場化轉型。在戶籍制度改革層面，全面放寬縣城落戶限制，降低農業轉移人口市民化門檻，為城鄉人口自由流動提供制度便利。在土地要素配置方面，全省農村土地流轉市場逐步規范，土地流轉價格形成機制更趨市場化，有效保障農民土地權益。人才與資本要素市場化配置比例也在持續提升，通過“湘才鄉連”“返鄉創業行動”等政策吸引城市人才、資本向縣域流動，縣域城鄉融合發展已不再局限于基礎設施的“形態融合”，更轉向公共服務、產業協同的“功能融合”，縣域作為城鄉要素配置核心節點的作用將進一步凸顯。

（二）鄉村產業全鏈條數字化重構，品牌價值與綠色標準成為競爭焦點

數字技術的快速發展正在深刻改變鄉村產業的生產方式、加工模式與銷售渠道，推動鄉村產業從低端代工向品牌溢價轉型。在這一過程中，綠色標準成為產業發展的基本準則，區域公用品牌成為提升產業競爭力的核心載體，鄉村產業的質量效益與市場競爭力因此得到持續提升。

在生產環節，鄉村產業正經歷從經驗種植向智慧賦能的轉變，數字技術的應用使農業生產更加精準高效。AI選品與區塊鏈溯源等技術在湘米、湘茶等優勢產業中得到廣泛應用，通過大數據分析市場需求，指導農戶科學調整種植結構。同時依托區塊鏈技術實現農產品從田間到餐桌的全程溯源，有效提升產品的可信度。以江永縣電商鏈世界模式為例，AI選品技術精準匹配江永五香的市場需求，體現了數字技術對生產端的深入滲透。物聯網設備在農田管理中也逐步普及，智能灌溉和智能蟲情測報等設備的應用，既降低了農業生產的勞動強度，也顯著提升了生產效率。

在加工環節，鄉村產業從初級加工向精深增值邁進，產業鏈條不斷延伸，產品附加值持續提升。凈菜和功能性食品等新業態成為農產品加工的重要方向，湘菜加工產業呈現快速發展態勢，全省現有預制菜500余家加工企業，其中包括230多家市級以上龍頭企業。湘米產業的精深加工率也在逐步提高，改變了過去“谷帶殼賣”的初級加工形態。安化黑茶通過精深加工延伸產業鏈，開發出黑茶食品、黑茶保健品和黑茶文創產品等系列產品，不僅提升了農產品的經濟價值，也為鄉村產業發展創造了更多就業崗位，推動鄉村產業向高質量發展轉型。

品牌建設方面，鄉村產業從分散培育向集群打造轉變，“湘”字號區域公用品牌加速整合，品牌影響力與市場競爭力不斷增強。湖南立足糧食、生豬、蔬菜、油菜、油茶和茶葉等產業優勢，培育一批“大而優”的大宗農產品品牌，創建一批“小而美”的特色農產品品牌，打造多樣化的農產品區域公用品牌體系。到2024年底，全省綠色食品、有機農產品和地理標志農產品有效總數達4033個，位居全國前列；其中綠色食品3588個，排名全國第四位，有機農產品317個，居全國第三位，提前一年實現“十四五”規劃目標；全省擁有農產品地理標志128個，建成全國綠色食品原料標準化生產基地36個，總面積達507萬畝，標志著湖南鄉村產業在品牌建設和質量提升方面取得了顯著進展。

（三）生態產品價值實現機制市場化突破，碳匯交易激活鄉村潛能

湖南生態資源豐富，近年來逐步推動生態產品價值實現從政策補償向市場交易轉型，碳匯交易、林票等生態權益交易范圍持續擴大，同時依托科技賦能提升生態治理效能，生態保護與產業發展的協同效應逐步顯現，為鄉村振興注入綠色動能。

在市場機制構建上，生態產品價值實現逐步擺脫對財政補償的單一依賴，市場化交易機制不斷完善。碳匯交易作為生態產品市場化的重要形式在湖南逐步推廣，到2025年全省備案林業碳匯項目38個，開發林業碳匯面積超400萬畝，超額完成《湖南省林業碳匯行動方案（2023-2030年）》中“十四五”期間開發50萬畝林業碳匯項目的目標；預計到2025年底，全省可實現林業碳匯項目覆蓋14個市州，年碳匯交易量有望突破500萬噸。靖州縣在全省首創多層次可視化生態產品經營權登記系統，為生態產品市場化交易提供產權保障，其碳匯交易試點已初步形成碳匯開發、監測、核證、交易全鏈條機制，同時將生態系統生產總值核算納入縣域經濟考核體系并開展試點，2023年靖州縣生態系統生產總值核算達429.16億元。

科技支撐為生態產品價值實現提供關鍵保障，生態治理技術從“試點探索”向“規模應用”轉變，技術成本持續下降，治理效能不斷提升。針對重金屬污染這一歷史遺留問題，湖南推廣原位鈍化、生物降解等技術，株洲清水塘片區通過技術治理累計投入超150億元治理尾礦庫，同步發展生態文旅產業，實現生態效益與經濟效益雙贏，重金屬污染治理的技術成熟度與應用規模將進一步擴大。在生態監測方面，“天空地網”立體監測體系逐步完善，自然生態系統碳匯監測核算能力提升，為碳匯交易提供精準數據支撐。科技賦能不僅提升生態治理的精準性與有效性，還降低生態產品價值實現的成本，為生態產品市場化創造技術條件。

生態產業融合加速推進，從單一生態保護向多元業態轉型，生態資源與文旅、研學、康養等產業深度結合，激活鄉村生態潛能，帶動農戶增收。安仁縣以“田園變公園”模式，將1.4萬畝連片稻田打造為稻田公園，整合神農文化、農耕體驗等元素，2024年接待游客超100萬人次，帶動周邊村集體增收超30萬元，農戶通過經營民宿、農家樂、銷售特色農產品實現戶均年增收2萬元，從而既保護生態環境，又為農民提供新增收渠道，生態保護與民生改善的協同效應將進一步凸顯。

此外，還推動“生態+農業”模式，推廣綠色種養循環農業，加快農產品流通綠色轉型，完善以綠色生態為導向的農業支持政策，探索建立與秸稈還田、綠肥種植、休耕輪作、綠色防控等生態措施掛鉤的耕地地力保護補貼制度，釋放更大激勵效能。

（四）數字賦能與文化浸潤重構治理生態，包容性治理成為新命題

數字技術的普及與鄉土文化的傳承創新，共同推動湖南鄉村治理從“管理管控”向“協同共治”轉型。在這一過程中，數字治理提升了治理效率，文化浸潤增強了治理凝聚力，而包容性治理則成為破解數字鴻溝、兼顧不同群體需求的關鍵方向，推動鄉村治理體系和治理能力現代化。

數字治理正從“平臺搭建”向“全域覆蓋”推進，數字技術與鄉村治理深度融合，不斷優化治理流程、提升治理效能。各地積極推動村級數字議事平臺與監督平臺建設，永州市回龍圩管理區開發“兩賬四單”數字監督平臺，通過公開權力清單、風險清單、防控清單、責任清單，構建“清單定權、臺賬留痕、監督閉環”機制，實現了村民“零信訪”、村組黨員干部及理事會成員“零違紀”、微小項目“零投訴”、不合規支出“零入賬”的“四零”目標，2023年全區未收到1例信訪舉報，實現歷史性突破，群眾滿意度達98.6%，充分體現數字治理的實踐成效。

針對老年人、低收入群體可能面臨的數字鴻溝，從“被動應對”轉向“主動彌合”，通過“銀齡數字課堂”“鄰里互助”等措施保障數字治理的包容性。在2025年，湘潭市岳塘區板塘街道新農村村委會開展“銀齡數字特訓營”，以“AI找茬”“防詐課堂”“手機闖關”等趣味形式，幫助老年人掌握智能設備操作技巧；江永縣則在農村低收入群體中推廣“數字助農”服務，建設村級電商服務站，提供電商培訓、直播帶貨指導、快遞收發、政務代辦等服務，助力低收入群體掌握數字技能、融入數字治理體系，有效填補了不同群體間的數字鴻溝，確保數字治理不遺漏任何一方，彰顯治理的包容性與溫度。

文化賦能層面，推動鄉土文化從靜態保護轉向活態傳承，與鄉村治理深度結合，增強村民文化認同與治理參與意愿。汨羅市舉辦“龍舟賽”活動，通過規范儀式流程、注入“紀念屈原”的愛國主義敘事，將民間習俗納入國家話語體系，完成“文化治理”視角下傳統符號的改造；益陽市赫山區在“美麗屋場”建設中，將鄉村產業、古村保護、傳統文化、鄉風民俗等鄉土元素融入空間建設，賦予每個屋場獨特風格，既保留“山水田園”的自然風貌，又融入“鄉愁記憶”的文化元素，實現“現代宜居”與“鄉土韻味”的有機統一。

三、湖南鄉村振興仍面臨制約高質量發展的多重挑戰

盡管湖南鄉村振興在城鄉融合、產業升級、生態治理、數字賦能等領域取得階段性成效，但對照農業農村現代化目標與高質量發展要求，城鄉結構失衡的深層矛盾、產業升級的路徑梗阻、生態與民生的協同短板、治理體系的效能差距等仍較為突出。這些挑戰是鄉村現代化進程中資源配置、利益協調、主體能力等結構性矛盾的集中體現，需通過靶向改革與系統施策逐步破解，確保鄉村振興始終沿著高質量方向推進。

（一）城鄉結構失衡未根本扭轉，“雙重鴻溝”與要素單向虹吸制約整合

城鄉結構失衡是湖南鄉村振興面臨的基礎性挑戰，核心表現為收入分配與資源配置的“雙重鴻溝”持續存在，疊加城市對鄉村人才、資本等要素的“單向虹吸”，導致鄉村發展動能積累不足，城鄉社會整合難度加大。

從收入分配維度看，城鄉與區域收入的“第一重鴻溝”尚未有效彌合。2024年湖南農村居民人均可支配收入僅為城鎮居民的43.3%，城鄉居民人均可支配收入比仍維持在2.31:1，盡管農村居民收入增速持續高于城鎮，但受基數差距較大影響，絕對值差距仍在擴大。區域間收入分化更為顯著，長株潭地區居民人均可支配收入達56350元，大湘西地區僅26402元，差距顯著。長株潭依托產業集群優勢帶動居民工資性收入快速增長，而大湘西等欠發達地區仍依賴轉移性收入，內生增收能力薄弱。農業大縣的收入差距問題更突出，如衡陽縣2024年城鄉人均可支配收入35524元，與長沙市農村居民人均可支配收入45632元相差較大，這種“核心-邊緣”的收入格局，進一步削弱了鄉村對優質要素的吸引力。

從資源配置維度看，優質公共服務與基礎設施的“第二重鴻溝”持續固化。在公共服務領域，全省89家三級醫院中，長沙市占34家且每萬人擁有0.52家，遠超全省平均水平；而湘西自治州僅1家三級醫院，永順縣、桑植縣等5縣至今無三級醫院覆蓋。農村居民患大病需跨市轉診時，報銷比例平均降低15～20%，還需承擔交通、住宿等額外成本，這一現實直接印證了城鄉醫療資源配置的“鴻溝”。在基礎設施領域，鄉村短板尤為明顯，全省農產品產地冷藏保鮮能力僅為34%，湘西部分山區縣仍存在“數字盲區”，5G基站、物聯網設施等新型基礎設施的數量與布局遠不及城市，這種“梯度落差”直接制約鄉村產業升級與公共服務均等化。

要素“單向虹吸”的格局尚未根本扭轉，進一步制約城鄉融合發展進程。這一現象背后，是縣域經濟“蓄水池”功能不足與城鄉二元體制慣性疊加的結果。2022年湖南省86個縣市中，GDP超過500億元的僅8個、占比9.3%，不足100億元的達41個、占比47.7%，可見湖南縣域產業發展總體呈現層次低、競爭力不強、集聚效益不優的特征?？h城產業承載力薄弱導致城鎮化進程緩慢，2024年湖南城鎮化率為62.07%，但縣域城鎮化進程明顯低于全省平均水平，如汝城縣、中方縣及雙峰縣城鎮化率分別為49.81%、46.81%、43.92%，湘中、湘南、湘西地區的城鎮化率普遍低于全省平均水平?？h城要素資源集聚能力弱，加劇人才與資本外流，難以提供足量優質就業崗位，導致青壯年勞動力被迫外流，鄉村人力資本持續“失血”。同時，城鄉二元戶籍、土地等制度壁壘尚未完全破除，加之鄉村在教育、醫療等關鍵公共服務上的“梯度落差”，進一步推高要素返鄉下沉的隱性成本，使得“虹吸效應”呈現自我強化態勢。

（二）鄉村產業價值鏈低端鎖定與同質化競爭并存，小農戶面臨邊緣化風險

湖南鄉村產業雖已形成糧食、畜禽、茶葉等優勢品類，但尚未突破“低端鎖定”格局，精深加工不足與同質化競爭共同壓縮產業增值空間，加之小農戶與現代農業體系銜接不暢，面臨被排斥在高附加值環節之外的“邊緣化”風險，產業對鄉村振興的帶動效應未能充分釋放。這一問題的根源在于產業布局缺乏統籌、利益聯結機制不緊密以及小農戶能力建設滯后。

鄉村產業價值鏈“低端鎖定”特征較為明顯，加工深度與附加值提升滯后。2023年湖南農產品精深加工率僅為53%，既低于全國平均水平，更遠低于發達國家85%以上的水平，多數產業仍停留在“賣原料”的初級階段。大宗農產品的這一問題尤為突出，全省精白米占稻谷初加工產品90%以上，但精深加工不足，副產物綜合利用不夠，產品附加值較低；生豬產業以屠宰、鮮肉銷售為主，規模以上集中屠宰率僅45%，與河南、山東等精深加工強省仍有較大差距，全省屠宰企業建有冷庫45萬立方米，與全國2.6億立方米的冷庫總容量相差甚大。從產業增值能力來看，2024年湖南農產品加工產值與農業總產值之比為2.6:1，遠低于發達國家4:1的水平，盡管凈菜、功能性食品等高附加值業態已有發展，但規模與市場競爭力仍需進一步提升。

產業同質化競爭加劇，低水平重復建設進一步擠壓利潤空間。受產業布局統籌不足與短期利益驅動，部分縣域產業布局高度雷同，缺乏差異化定位。湘西8個縣同時布局文旅康養產業，但其平均投資強度不足發達地區的五分之一，項目多集中于“農家樂”“民俗村”等低端業態，難以形成核心競爭力；湘南部分縣競相發展柑橘種植，2024年局部地區因缺乏深加工渠道陷入“賣難”困境，農民收益受到直接影響。產業內部的同質化問題同樣突出，茶葉加工企業多集中于散裝茶、初級禮盒等產品，高端茶、特色茶品類開發不足，導致湘茶出口均價僅為每公斤2.74美元，僅為日本抹茶的十分之一，高端市場占有率不足5%，品牌溢價能力較弱。

小農戶與現代農業體系銜接存在梗阻，面臨“邊緣化”風險。湖南人均耕地僅七八分地，小農戶在農業經營主體中占絕大多數，且多數未與新型經營主體建立緊密的利益聯結機制，仍以“單打獨斗”的方式參與市場競爭。在生產環節，小農戶缺乏先進技術應用能力，智能農機、物聯網監測等現代化裝備普及率較低，生產效率遠低于規模經營主體；在銷售環節，小農戶“互聯網+農產品”運營能力薄弱，線上銷售占比偏低，難以對接高端消費市場，只能被動接受收購商定價，分享產業增值收益的比例不高。部分小農戶因“種糧不如打工”的比較效益差異，放棄規?；N植，轉向零散經營或外出務工，進一步削弱了其在農業現代化進程中的主體地位。

（三）生態治理與民生改善協同性不足，生態參與意愿與社會規范培育滯后

作為“有色金屬之鄉”與長江經濟帶重要生態屏障，湖南生態治理任務艱巨，但實踐中生態治理“高成本、慢見效”與村民“短期增收”需求存在矛盾，導致村民生態參與意愿偏低。加之生態產品價值實現機制不完善、生態社會規范培育滯后，生態治理與民生改善的協同效應未能充分釋放，制約“綠水青山”向“金山銀山”的有效轉化。

生態治理的高成本與民生收益的迫切性相沖突，直接削弱村民生態參與意愿。湖南湘江流域重金屬污染治理、礦山生態修復等項目需大量資金投入且周期漫長，給地方財政帶來顯著壓力。部分生態項目如碳匯林、生態公益林建設，雖具備長期生態效益，但短期內難以給村民帶來直接經濟回報，與村民“增收致富”的現實需求形成矛盾。這一矛盾導致村民對生態項目參與積極性不高，部分地區甚至出現生態林被違規砍伐改種經濟作物的現象，折射出生態治理若脫離民生需求，便難以構建可持續的群眾基礎。脫貧地區的這一矛盾更為突出，部分生態項目占用耕地資源卻未配套替代性產業，致使村民陷入“守著生態受窮”的困境。

生態產品價值實現機制的不完善，導致生態紅利分享存在明顯差距。湖南雖在靖州開展碳匯交易試點，但尚未形成規?；灰左w系，距離2026年實現重點生態功能區全覆蓋的目標仍有不小距離，尤其是生態產品核算技術與實際經濟效益的銜接不足，難以直接轉化為村民可感知的收益。同時，生態補償標準低于實際治理成本，且補償資金多流向政府部門與企業，村民直接獲得的生態收益占比偏低。邊緣群體的生態收益保障更顯不足，部分生態護林員的工資低于當地最低工資標準，生態紅利的公平分配機制亟待完善，以確保更多村民能從生態保護中獲益。

生態社會規范培育的滯后，使得村民生態共識尚未普遍形成。盡管通過“鄉戲下鄉”“生態宣講”等活動傳播生態理念，但已有活動覆蓋率較低，且形式多為“單向灌輸”，缺乏與鄉土文化的深度融合，難以培育出深入人心的生態倫理。在部分農村地區，仍然存在丟棄垃圾、濫用化肥農藥等破壞生態的現象，生態保護未成為村民“日用而不覺”的行為習慣。基層治理中對生態違規行為的約束也顯不足，村規民約中的生態條款多為原則性表述，缺乏可操作的獎懲措施，導致生態治理呈現“軟約束”狀態。這種生態社會規范的滯后，不僅直接影響生態治理成效，還制約生態文旅、綠色農業等產業發展，難以形成生態保護、產業發展、民生改善的良性循環。

（四）數字治理面臨效能與公平張力，治理共同體主體性缺位依然突出

數字技術為湖南鄉村治理注入新動能，但實踐中數字治理的“效能提升”與“公平覆蓋”未能同步推進，數字鴻溝導致部分群體被排斥在治理體系之外。而農村空心化加劇與治理機制脫離鄉土實際，導致治理共同體“主體性缺位”，治理效能與群眾獲得感存在差距。這一挑戰本質上是技術賦能與主體能力、治理機制與鄉土文化的適配性問題。

數字治理的效能與公平呈現失衡狀態，數字鴻溝進一步加劇治理包容性不足的問題。當前雖普遍推進村級數字議事平臺、監督平臺建設，但不少村級平臺陷入重建設輕運營的困境，部分平臺因缺乏持續維護淪為“僵尸平臺”，難以發揮實際治理作用。更突出的是公平性問題，老年人、低收入群體的線上治理參與率普遍偏低，農村老年人中能自主使用智能手機辦理醫保、社保等業務的比例不高，往往需依賴他人協助。部分地區還存在數字治理的“精英俘獲”現象，村干部與致富帶頭人主導線上議事過程，普通村民尤其是邊緣群體的話語權被削弱，治理包容性大打折扣。而數字基礎設施的區域差異進一步拉大鴻溝，長沙地區已迎來5G-A全新升級，而湘西部分偏遠村莊尚未實現迎來5G全覆蓋，“硬件短板”直接制約數字治理效能的充分發揮。

治理共同體的主體性缺位問題突出，基層治理面臨“人少事多”的現實困境。農村空心化加劇治理主體“老齡化”“弱化”現象，不少村莊的“村民代表會議”常因參會人數不足難以正常召開，導致治理決策缺乏廣泛民意支撐。不少治理機制還存在脫離鄉土實際的情況，例如移風易俗工作中存在“一刀切”情況，不顧地方文化傳統強制取消宗族節慶活動，使村民多處于“被動參與”狀態；同時開展治理活動往往缺乏穩定資金支撐，難以有效調動村民的參與積極性，進一步弱化治理共同體的凝聚力。

數字治理的人才支撐明顯不足，治理能力與技術需求存在突出不匹配。鄉村數字治理現有人才規模，遠不能滿足村級數字平臺運營、數據維護、數字技能培訓等實際需求；人才結構還存在明顯短板，懂技術的人才缺乏鄉土治理經驗，熟悉鄉村情況的干部又存在數字技能不足的問題，直接導致數字治理出現“水土不服”的情況。數字助農服務也因缺乏專業人才，難以切實幫助農戶解決電商運營、直播帶貨等實際難題?，F有人才培育機制同樣需要完善，當前的數字技能培訓多為“短期速成”模式，缺乏針對性與持續性，難以培育形成穩定的數字治理人才隊伍，使得治理效能與公平之間的張力持續存在。

四、聚焦關鍵環節推進湖南鄉村全面振興的基本對策

鄉村振興在取得階段性成效的同時，湖南仍面臨城鄉要素流動不暢、產業升級動能不足、生態價值轉化滯后、治理主體活力不強等結構性挑戰。這些挑戰本質上是鄉村現代化進程中資源配置、利益協調、主體能力等矛盾的集中體現，需聚焦縣域樞紐作用、產業價值鏈提升、生態價值轉化、治理共同體培育、長效機制構建五大關鍵環節，通過系統性施策，推動鄉村振興從破局起勢向全面提質轉型。

（一）以縣域為樞紐優化要素配置，推動城鄉要素雙向賦能

城鄉結構失衡的核心癥結在于要素的單向虹吸與公共服務的梯度落差，縣域作為連接城鄉的關鍵節點，是破解這一困境的核心載體。需以縣域為樞紐構建要素流動順暢、公共服務均衡、主體互動活躍的城鄉融合體系，推動城鄉關系向雙向賦能轉變，重塑鄉村發展的人力資本與物質基礎。

1.完善“縣管鄉用”公共服務機制，縮小城鄉公共服務差距

公共服務資源的城鄉失衡是制約城鄉融合的短板，需通過機制創新推動優質資源向縣域下沉，讓農村居民享受與城市同質的公共服務。一方面，深化“縣管鄉用”機制改革，打破城鄉公共服務人才流動壁壘。對基層教育、醫療、養老領域人才實行編制周轉制度，允許縣域內編制跨鄉鎮統籌使用，緩解基層人才緊缺問題。對長期服務鄉村的公共服務人員給予購房補貼、職稱評審傾斜等政策優惠，提高基層崗位吸引力。建立城鄉人才“雙向交流”制度，推動城市學校、醫院與縣域機構結對幫扶，城市教師、醫生定期到縣域服務，縣域人才到城市機構進修學習，實現人才資源的優勢互補。另一方面，優化公共服務資源布局，推動優質資源向縣城次中心與中心鎮延伸。在縣城重點建設縣域醫療次中心、優質中學分校，在中心鎮完善衛生院、中心小學等設施，形成縣城引領、鄉鎮支撐、村莊覆蓋的公共服務網絡。通過“互聯網+公共服務”模式，建設遠程醫療、在線教育平臺，實現優質教育醫療資源的縣域全覆蓋，讓農村居民在家門口就能享受高質量公共服務。

2.構建城鄉一體化基礎設施網絡，降低要素流動成本

基礎設施的“城鄉鴻溝”是制約要素流動的關鍵障礙，應統籌推進城鄉物流與數字基建建設，為要素雙向流動搭建高效通道。在物流體系建設上，整合郵政、快遞、客運資源，構建縣城集散中心、鄉鎮配送站、村級服務點三級物流網絡，實現村級物流服務點全覆蓋。推廣“客貨郵融合”模式，利用農村客運車輛搭載郵件快件，降低物流運營成本，確保農產品“出村進城”與工業品“下鄉入戶”雙向暢通。在數字基建方面，加快縣域5G基站、物聯網設施建設，實現鄉鎮鎮區、產業園區、重點村5G網絡全覆蓋。推進縣域智慧物流平臺建設，整合物流信息資源，實現供需精準匹配與實時調度，提升物流效率。完善農村道路、供水、供電等傳統基礎設施，重點解決山區道路通達性不足、小型供水工程水質不穩定等問題，為要素流動與產業發展提供基礎支撐。

3.創新人才回流激勵政策，重塑鄉村人力資本結構

青壯年外流導致的鄉村人力資本空心化，是制約鄉村振興的深層瓶頸，通過多元化政策激勵，吸引人才返鄉創業就業，為鄉村注入活力。設立“縣域人才回流激勵基金”，對返鄉創業的青壯年給予創業補貼、稅收減免，對帶動農戶增收的項目給予額外獎勵。在子女入學、醫療保障等方面給予返鄉人才優先待遇，解除其后顧之憂。保障返鄉人才的宅基地權益，允許返鄉人員依法依規利用閑置宅基地建設住房或創業場所，探索宅基地使用權流轉與退出補償機制，讓人才引得回、留得住。此外，建立“返鄉人才創業服務平臺”，為返鄉人員提供項目對接、技術指導、市場拓展等“一站式”服務，培育一批懂技術、會經營的返鄉創業帶頭人，帶動鄉村人力資本結構優化，推動城鄉要素雙向流動。

（二）實施鄉村產業鏈“強鏈補鏈”工程，健全小農戶利益共享機制

鄉村產業面臨的價值鏈低端鎖定與小農戶邊緣化問題，根源在于產業鏈延伸不足、利益聯結松散、產業布局同質化。需以“一縣一特”為抓手，實施產業鏈“強鏈補鏈”，健全利益共享機制，推動產業從低端競爭向高端增值轉型，讓小農戶深度融入現代農業體系。

1.聚焦高附加值產業實施強鏈補鏈，提升“湘”字號品牌溢價能力

產業增值能力弱是鄉村產業的核心短板，要聚焦高附加值領域延伸產業鏈，整合區域公用品牌，提升產業競爭力。圍繞湘菜餐飲、安化黑茶精深加工、湘米功能食品等優勢產業，實施“強鏈補鏈”工程，支持龍頭企業建設精深加工基地，開發即食食品、功能性產品、文創衍生品等，推動產業從賣原料向賣產品、賣品牌轉變。整合“湘”字號區域公用品牌，建立統一的品牌準入標準、使用規范與監管體系，對符合標準的企業授權使用，對侵權行為依法懲戒，維護品牌公信力；通過農博會、新媒體營銷等方式，講好“湘”字號品牌故事，提升品牌知名度與市場認可度。完善農產品質量安全追溯體系，實現從田間到餐桌的全程溯源，以品質保障品牌價值，增強“湘”字號產品的市場溢價能力。

2.健全農戶與龍頭企業、合作社利益共享機制，提升小農戶產業參與能力

小農戶與現代農業的銜接梗阻，要通過緊密的利益聯結與能力培育破解，讓小農戶共享產業增值收益。推廣保底收購、利潤返還、股份合作的利益聯結模式，龍頭企業與小農戶簽訂長期合同，約定保底收購價格，在產業盈利后按比例向農戶返還利潤。鼓勵小農戶以土地經營權、資金等入股合作社或龍頭企業，成為產業發展的“股東”，分享產業鏈各環節收益。開展小農戶數字技能培訓，圍繞電商運營、直播帶貨、市場分析等內容，培育一批“新農人”，提升小農戶的市場議價與數字營銷能力。建設村級電商服務站，為小農戶提供產品包裝、物流對接、線上運營等服務，幫助小農戶對接高端消費市場。支持小農戶發展庭院經濟、林下經濟等特色業態，結合“湘”字號品牌建設，開發個性化、小眾化產品，拓寬小農戶增收空間。

3.建立縣域產業差異化布局機制，破解同質化競爭難題

產業同質化導致的低水平競爭，要通過省級統籌規劃與縣域特色定位破解，形成錯位發展格局。省級層面制定縣域產業發展規劃，根據不同縣域的資源稟賦、區位條件、產業基礎，明確差異化發展方向。長株潭周邊縣域依托區位優勢，發展智能制造配套產業與都市農業；湘西縣域聚焦生態資源，發展文旅康養、綠色農產品種植；洞庭湖縣域發揮農業基礎優勢，發展農產品精深加工與冷鏈物流，避免“一哄而上”的同質化布局。建立縣域產業協同機制，推動相鄰縣域開展產業鏈分工合作，共享技術、市場、物流等資源，形成特色互補、優勢疊加的產業集群；設立縣域產業差異化發展獎勵基金，對特色鮮明、帶動能力強的縣域產業給予補貼，激發縣域發展特色產業的積極性，增強產業對鄉村就業、增收的帶動能力。

（三）深化生態產品價值實現制度改革，打通“兩山”轉化通道

生態治理與民生改善的協同不足，反映了生態產品價值實現機制不健全，需通過制度創新構建生態保護與民生保障并重的價值轉化體系，讓生態優勢持續轉化為發展動能，實現“綠水青山”與“金山銀山”的有機統一。

1.完善生態補償與民生保障銜接機制，平衡生態保護與短期收益

生態項目“高成本、慢見效”與村民短期增收需求的矛盾，應通過財政補貼與考核引導破解，保障生態保護者的合理收益。省級財政設立生態專項補償基金，對重金屬污染修復、碳匯林建設、生態公益林管護等項目給予貼息補貼，降低項目運營成本。對參與生態項目的農戶，給予短期生活補貼，確保其基本生活不受影響。建立生態產品價值核算與縣域經濟考核掛鉤機制，將生態系統生產總值核算結果納入縣域經濟考核體系，賦予生態指標與經濟指標同等權重，引導縣域政府重視生態保護與價值轉化。完善生態補償資金分配機制，確保補償資金向生態保護一線的村莊與農戶傾斜，讓生態保護者直接受益，激發其參與生態治理的積極性。

2.推廣生態積分激勵制度，激發村民生態參與意愿

村民生態參與意愿低的問題，應通過正向激勵機制破解，讓生態保護成為村民的自覺行動。推廣“生態積分制”，借鑒“生態靖州APP”的實踐經驗，將村民參與生態管護、垃圾分類、污染防治等行為量化為生態積分，積分可兌換生活用品、農資補貼或現金獎勵。建立生態積分“線上+線下”管理平臺，實現積分獲取、查詢、兌換全程透明可追溯，確保制度公平公正。實現重點生態功能區生態積分制全覆蓋，根據不同區域的生態任務，制定差異化的積分規則，如重金屬污染區重點考核污染防治行為，碳匯林區重點考核林木管護行為。定期開展“生態積分之星”評選，表彰生態保護先進個人與家庭，營造“保護生態有獎勵、參與生態有榮譽”的良好氛圍。將生態積分與村集體經濟收益分配掛鉤，積分高的村民可優先參與集體經濟項目分紅，進一步增強激勵效果。

3.推動生態倫理與鄉土文化融合，培育生態與民生協同的社會規范

生態共識缺失與社會規范滯后，要通過文化浸潤與制度約束破解，讓生態保護融入鄉村日常生活。將生態倫理融入鄉土文化建設，通過“鄉戲下鄉”“生態家風故事會”“非遺生態宣講”等形式，用村民喜聞樂見的語言與形式傳播生態保護理念，結合本地生態案例，讓村民直觀感受生態保護的重要性。挖掘傳統農耕文化中的生態智慧，如秸稈還田、輪作休耕等，將其與現代生態技術結合，形成具有鄉土特色的生態保護模式。結合村規民約明確村民生態責任，將垃圾分類、禁止濫砍濫伐、保護野生動物等內容納入村規民約，制定可操作的獎懲措施，對生態違規行為進行約束。建立“村民生態議事會”，定期討論本村生態問題，協商解決方案，讓村民成為生態治理的決策者與監督者。開展生態文化活動，如“生態豐收節”“環保志愿行動”等，增強村民的生態認同感與集體責任感，培育生態與民生協同的社會規范。

（四）激活共同體主體性，推動治理機制與鄉土文化適配

鄉村治理面臨的主體缺位與機制懸浮問題，是因為治理主體活力不足與治理措施脫離鄉土實際。應以培育多元治理主體、優化鄉土適配機制、彌合數字鴻溝為重點，構建多元參與、鄉土適配、包容共享的治理體系，讓治理真正扎根鄉村社會。

1.培育多元化治理隊伍，夯實治理共同體人才基礎

治理主體“老齡化”“弱化”是鄉村治理的突出短板，應通過整合多方力量，培育一支有活力、有能力的治理隊伍。構建新鄉賢、返鄉青年、留守骨干治理人才體系，建立鄉賢返鄉服務平臺，為鄉賢參與鄉村治理提供渠道，如擔任村顧問、參與項目決策。吸引返鄉青年加入村“兩委”、合作社等組織，發揮其數字技能與創新思維優勢。培育留守婦女、老年骨干等“本土力量”，通過積分獎勵、榮譽表彰等方式，激發其參與村務管理、矛盾調解的積極性。加強基層干部治理能力培訓，圍繞數字治理、生態治理、產業服務等內容，開展常態化培訓，提升基層干部的專業化水平。建立“基層干部導師制”，由經驗豐富的老干部、專家學者結對指導年輕干部，幫助其快速適應鄉村治理工作。建立治理人才激勵機制，對表現優秀的治理主體給予政治榮譽、項目扶持等獎勵，形成“有為者有位、有功者有獎”的良好導向。

2.優化治理機制與鄉土文化適配性，避免治理“一刀切”

治理機制脫離鄉土文化是導致村民被動參與的重要原因，要結合地方傳統習俗優化治理措施，讓治理更具溫度與生命力。在治理載體設計上，將屋場會、村民議事會與宗族節慶、傳統習俗結合，如在春節、中秋等節日期間召開屋場會，圍繞村民關心的民生議題開展協商，增強治理的文化認同感。移風易俗工作尊重地方傳統，避免強制取消宗族活動、傳統節慶，而是通過引導村民制定村規民約，逐步規范紅白喜事操辦標準，實現移風易俗不丟文化。建立自上而下與自下而上的雙向決策機制，村級公共項目、重要政策制定前，需通過村民代表大會、入戶走訪等方式廣泛征求意見，確保治理措施貼合村民需求。推行“一事一議”制度，對道路硬化、水利設施建設等村級事務，由村民共同協商決策，增強村民的參與感與責任感。建立治理效果評估機制，邀請村民對治理措施的適用性、滿意度進行評價，根據評價結果及時調整優化，確保治理機制與鄉土實際持續適配。

3.完善數字治理包容性建設，彌合不同群體數字鴻溝

針對數字治理中的公平問題，通過“適老化”改造與線下兜底服務破解，確保所有群體都能共享治理成果。推行數字治理適老化改造，簡化村級數字平臺操作流程，開發大字體、語音導航等適老功能。在村級組織配備數字輔導員，為老年人、低收入群體提供一對一指導，幫助其線上辦理醫保、社保、議事協商等業務。保留線下治理渠道，推行村級廣播、線下代辦服務，通過村級廣播及時傳達政策信息、議事通知，設立村級代辦點，為不會使用數字設備的村民提供政務代辦、線上議事代理等服務，確保其訴求能及時傳遞、問題能有效解決。加強數字治理宣傳引導，通過“銀齡數字課堂”“鄰里互助”等活動，幫助老年人、低收入群體掌握基本數字技能；用通俗語言解讀數字治理政策，緩解部分村民對數字技術的畏難情緒，提升其參與數字治理的意愿。建立數字治理公平監督機制，定期排查數字平臺使用中的歧視性問題，及時整改優化，確保數字治理的包容性與公平性。

（五）健全鄉村振興長效機制，筑牢農民主體地位的現代化根基

鄉村振興是一項長期系統工程，要構建責任明確、投入穩定、考核有效、農民主體的長效機制，確保政策連續性與成效可持續，推動鄉村振興從外部推動向內生驅動轉型。

1.構建分級負責的鄉村振興責任體系，確保政策落地見效

責任不清、落實不力是影響鄉村振興成效的重要因素，應建立黨政主導、分級負責、層層落實的責任體系。將鄉村振興納入各級黨政正職考核核心指標，省級層面統籌制定鄉村振興重大政策、規劃布局與資金分配，市縣層面負責制定具體實施方案、推動項目落地，鄉鎮層面聚焦政策執行、矛盾化解，形成“一級抓一級、層層抓落實”的責任鏈條。建立鄉村振興清單式管理機制，省級向市縣下達年度重點任務清單，明確責任主體、完成時限與考核標準；市縣根據清單制定具體措施，定期向省級報告進展，確保任務有序推進。完善鄉村振興督查考核機制，省級組織專項督查組，對市縣鄉村振興工作開展定期督查與隨機抽查，督查結果作為干部考核、資金分配的重要依據；對落實不力、進展緩慢的地區進行約談問責，對成效顯著的地區給予表彰獎勵，形成“獎優罰劣”的鮮明導向。同時，建立鄉村振興成效評估機制，引入第三方機構開展獨立評估，確保評估結果客觀公正，為政策調整優化提供依據。

2.優化多元投入與監管機制，保障資金使用效益

資金投入不足、使用不規范是制約鄉村振興的重要瓶頸，應整合涉農資金、引導社會資本，強化監管問責，確保資金用在實處。整合涉農資金向重點領域傾斜，將財政涉農資金集中投向縣域樞紐建設、生態產業發展、數字治理升級等關鍵環節，避免資金分散使用。建立涉農資金統籌使用與績效評價機制，由縣級政府統籌整合各類涉農資金，根據產業需求與民生訴求合理分配，資金使用績效與后續投入掛鉤，提升資金使用效率。引導社會資本規范參與鄉村振興，制定社會資本參與鄉村振興“負面清單”，明確社會資本不得侵犯農民利益、不得改變土地用途、不得破壞生態環境；建立社會資本與農民利益協調機制，要求社會資本在產業發展中優先吸納本地農民就業，通過保底收益、按股分紅等方式讓農民共享收益。強化資金使用監管，推行涉農資金全程公開與審計監督，資金分配、使用情況通過政府官網、村務公開欄等渠道全程公開，接受社會監督；省級定期組織審計機構對涉農資金使用情況開展審計，對挪用、截留資金的行為依法嚴肅查處，確保資金安全。

3.強化農民主體地位與組織能力，激發鄉村內生動力

農民主體地位弱化是鄉村振興內生動力不足的根源，應通過保障農民權益、培育合作組織，讓農民成為鄉村振興的主角。保障農民在鄉村發展中的決策權與收益權，推行“村民議事會”“村務公開”常態化，村級重大事務、集體資產處置等必須經村民代表大會表決通過。在土地流轉、產業發展中，充分尊重農民意愿，不得強制推行，確保農民在利益分配中獲得合理份額。培育農民合作組織，支持農民成立專業合作社、家庭農場等新型經營主體，為其提供政策咨詢、技術指導、市場對接等服務；鼓勵合作組織開展聯合與協作，形成“小農戶抱團發展”的格局，提升其市場競爭力與抗風險能力。開展農民能力提升行動，圍繞農業技術、經營管理、政策理解等內容，開展常態化培訓，培育一批懂技術、會經營、有擔當的新型職業農民。建立農民創業扶持機制，對農民自主創業項目給予補貼、貸款貼息，激發農民創業創新活力，推動鄉村振興從外部推動向內生驅動轉型，筑牢農業農村現代化的群眾基礎。

參考文獻：略

作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院課題組；課題組成員：陳文勝，湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、博士生導師，研究方向為三農問題與鄉村振興；陸福興，湖南師范大學中國鄉村振興研究院教授，研究方向為農業政策法律、農業安全；胡揚名，湖南師范大學中國鄉村振興研究院教授，研究方向為公共服務、城鄉治理；瞿理銅，湖南師范大學中國鄉村振興研究院副教授，研究方向為區域發展與城鄉規劃；謝宗藩，湖南師范大學中國鄉村振興研究院碩導，研究方向為農村經濟、鄉村治理；程中培，湖南師范大學中國鄉村振興研究院教師,研究方向為民生保障與社會政策；張寧，湖南師范大學中國鄉村振興研究院博士研究生，研究方向為鄉村治理；胡澤平，湖南師范大學中國鄉村振興研究院博士研究生，研究方向為鄉村治理。來源：陳文勝、向玉喬主編《鄉村振興藍皮書：湖南鄉村振興報告（2025）》，社會科學文獻出版社，2025，第1～47頁。