立法先行：三部重點法律護航中國式現(xiàn)代化新征程

兩會聚焦·立法護航發(fā)展

編者按2026年3月5日開幕的十四屆全國人大四次會議，按照議程，備受關(guān)注的生態(tài)環(huán)境法典草案、國家發(fā)展規(guī)劃法草案、民族團結(jié)進步促進法草案提請審議。這是繼1992年之后，全國兩會再次審議三部重要法律草案，引發(fā)社會各界廣泛關(guān)注。中國經(jīng)濟時報記者采訪全國人大代表、全國政協(xié)委員，深入解讀三部法律的立法背景、核心要義、實踐價值，洞察如何以良法善治保障中國式現(xiàn)代化，為“十五五”開局之年筑牢法治根基。

■中國經(jīng)濟時報記者 周子勛

生態(tài)環(huán)境法典——

“典”亮美麗中國 筑牢綠色發(fā)展法治屏障

法立則青山常在，制明則綠水長流。生態(tài)環(huán)境法典是繼民法典后，我國第二部以“法典”命名的法律，意味著我國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)進入新階段。

編纂生態(tài)環(huán)境法典，對建設(shè)美麗中國、推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，具有重大而深遠的意義。代表委員在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時表示，這是黨中央立足新時代生態(tài)文明建設(shè)全局作出的重大法治部署，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措，具有深刻的時代必然性與現(xiàn)實緊迫性。

> 時代必然與戰(zhàn)略考量：從分散立法到體系整合 <

“編纂生態(tài)環(huán)境法典。”黨的二十屆三中全會明確提出這一要求，彰顯了黨中央將生態(tài)文明建設(shè)全面納入法治軌道的堅定決心。

全國政協(xié)委員、湖南省政協(xié)副主席、民進湖南省委會主委潘碧靈在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時表示，編纂生態(tài)環(huán)境法典，既是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、將黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志的必然要求，也是應(yīng)對復(fù)雜生態(tài)環(huán)境問題、破解生態(tài)環(huán)境法治“碎片化”難題的治本之策。

從實踐基礎(chǔ)看，我國生態(tài)環(huán)境立法歷經(jīng)數(shù)十年發(fā)展，已形成覆蓋全面、數(shù)量龐大的制度體系。自上世紀80年代以來，我國先后制定環(huán)境保護法及大氣、水、土壤、噪聲、固廢等領(lǐng)域的單行法，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律30余部、行政法規(guī)100余件、地方性法規(guī)1000多件，以及相關(guān)司法解釋與規(guī)章制度等。

全國人大代表、中國工程院院士、安徽理工大學(xué)校長袁亮在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時指出，黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，但現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律采取分散立法模式，各管一攤，存在重復(fù)和不協(xié)調(diào)等問題。

“分散立法帶來規(guī)范分散、銜接不暢、規(guī)則沖突、適用不便等問題，已難以適應(yīng)系統(tǒng)性、協(xié)同性治理的新要求。”潘碧靈強調(diào)，亟須通過法典化推動生態(tài)環(huán)境法治從“物理整合”邁向“化學(xué)融合”。作為全面依法治國的標志性立法，生態(tài)環(huán)境法典編纂承接民法典經(jīng)驗，推動生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域從單行法堆砌走向體系化整合，實現(xiàn)理念制度化、制度法典化、治理法治化。

編纂生態(tài)環(huán)境法典并非簡單的法律匯編，而是對現(xiàn)行制度規(guī)范進行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華。袁亮認為，從過去30多部法律“單打獨斗”到如今“握指成拳”的系統(tǒng)集成，標志著我國生態(tài)環(huán)境治理從分散立法邁入體系化、現(xiàn)代化的新階段。

從現(xiàn)實需求看，我國經(jīng)濟社會發(fā)展已進入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段。生態(tài)文明建設(shè)被納入“五位一體”總體布局，“綠水青山就是金山銀山”成為全黨全社會的共識。

潘碧靈說，編纂生態(tài)環(huán)境法典，就是“用最嚴格制度、最嚴密法治”把生態(tài)文明的重大理念、原則、制度固定下來，使之成為全社會一體遵循的國家法律規(guī)范。

“作為全球首部覆蓋生態(tài)環(huán)境全領(lǐng)域的綜合性法典，它將顯著提升生態(tài)環(huán)境法治的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和時效性，為世界各國應(yīng)對生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)貢獻中國方案，為構(gòu)建人類命運共同體注入堅實的法治動力。”潘碧靈表示。

> 突出亮點與制度創(chuàng)新：系統(tǒng)協(xié)同 前瞻賦能<

袁亮指出，生態(tài)環(huán)境法典的核心亮點，集中體現(xiàn)為系統(tǒng)性與前瞻性并重的制度設(shè)計。

法典首創(chuàng)將綠色低碳發(fā)展單獨成編，與污染防治、生態(tài)保護相并列，形成國際領(lǐng)先的立法結(jié)構(gòu)。同時，直面新型環(huán)境問題，對化學(xué)物質(zhì)污染、電磁輻射及光污染等作出專章規(guī)定，填補了現(xiàn)行法律體系的空白。

在治理理念上，堅持山水林田湖草沙一體化保護，將長江、黃河、青藏高原等重要流域和區(qū)域納入重要地理單元實施系統(tǒng)治理，為破解“上下游不同步、左右岸不同策”難題提供法律依據(jù)。法典還構(gòu)建了統(tǒng)一完備的法律責(zé)任體系，強化源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲。

“針對基層執(zhí)法的痛點，法典明確賦予縣級生態(tài)環(huán)境分局獨立開展現(xiàn)場檢查、查封扣押及行政處罰的權(quán)力，真正破解‘看得見的管不著，管得著的看不見’的治理錯位，形成從理念、制度到執(zhí)行環(huán)環(huán)相扣的法治體系。”袁亮表示。

潘碧靈將法典核心看點概括為四個方面：在立法理念上，以人與自然和諧共生為核心，推動生態(tài)環(huán)境治理從傳統(tǒng)的“小環(huán)保”模式轉(zhuǎn)向“大環(huán)保”的整體格局；在體系結(jié)構(gòu)上，形成“總則—污染防治—生態(tài)保護—綠色低碳發(fā)展—法律責(zé)任和附則”五編科學(xué)體系，顯著增強法律制度系統(tǒng)性、整體性與協(xié)調(diào)性；在新興領(lǐng)域規(guī)制上，聚焦新污染物治理等前沿領(lǐng)域，實現(xiàn)前瞻性規(guī)制、全鏈條管控與法治化保障；在法律責(zé)任構(gòu)建上，形成全流程、嚴約束的責(zé)任落實機制，確保制度落地見效。

> 基本原則與實施關(guān)鍵：守正創(chuàng)新 協(xié)同共治 <

袁亮表示，生態(tài)環(huán)境法典編纂與實施，必須以習(xí)近平生態(tài)文明思想為根本遵循，將“綠水青山就是金山銀山”理念貫穿始終。

潘碧靈強調(diào)，編纂與實施生態(tài)環(huán)境法典需遵循五項基本原則：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把握正確方向；堅持系統(tǒng)觀念，強化統(tǒng)籌協(xié)同；堅持問題導(dǎo)向，聚焦實踐需求；堅持人民主體地位，堅守生態(tài)為民初心；堅持憲法根本法地位，筑牢法治根基。

袁亮認為，在實施中要辯證處理好三對重要關(guān)系。一是高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護的關(guān)系。通過生態(tài)保護補償制度，尤其是推進地區(qū)間橫向補償，讓生態(tài)守護者獲得合理回報，推動在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護。二是系統(tǒng)治理與分類施策的關(guān)系。以“總—分”結(jié)構(gòu)確保法治的統(tǒng)一性；以不同領(lǐng)域分編實現(xiàn)“一類一策”的精準治理。三是政府主導(dǎo)與公眾參與的關(guān)系。專章規(guī)定保障公眾的環(huán)境知情權(quán)和參與決策權(quán)，構(gòu)建起政府、企業(yè)、社會組織和公眾各盡其責(zé)、合力攻堅的多元共治新格局。

潘碧靈補充提出，還要處理好政府監(jiān)管與市場機制、傳統(tǒng)領(lǐng)域與新興領(lǐng)域、國內(nèi)治理與國際合作三對關(guān)系。強化政府法定監(jiān)管職責(zé)，完善市場化機制；鞏固提升傳統(tǒng)領(lǐng)域，規(guī)范引領(lǐng)新興領(lǐng)域；推動國內(nèi)法治與國際合作相互促進，為全球環(huán)境治理貢獻中國智慧與中國方案。

袁亮表示，作為能源領(lǐng)域科技工作者，他尤為關(guān)注“綠色低碳發(fā)展”編的深遠意義。該編確立“節(jié)約優(yōu)先、集約高效、創(chuàng)新驅(qū)動、保障安全、有序轉(zhuǎn)型”的原則，首次在法律層面對煤炭綠色智能開采、清潔高效利用機制作出明確規(guī)定，為能源行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展指明了方向。

以法典固基、以法治護航。編纂生態(tài)環(huán)境法典，必將為全面推進美麗中國建設(shè)、加快實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，筑牢堅不可摧的綠色發(fā)展法治屏障。

國家發(fā)展規(guī)劃法——

以法治定規(guī)立矩 引領(lǐng)“十五五”高質(zhì)量開局

大國發(fā)展，規(guī)劃先行；良法善治，藍圖必成。

科學(xué)制定和接續(xù)實施五年規(guī)劃，是我們黨治國理政的寶貴經(jīng)驗，也是中國特色社會主義的顯著政治優(yōu)勢。我國已連續(xù)編制和實施十四個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃（計劃），在規(guī)劃制定、實施、監(jiān)督全鏈條積累了豐富實踐經(jīng)驗，其成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的鮮明特色。從“一五”計劃到“十四五”規(guī)劃，一茬接著一茬干、一張藍圖繪到底，中長期規(guī)劃引領(lǐng)我國創(chuàng)造了經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定兩大奇跡。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃工作，站在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局親自謀劃、親自部署、親自推動一系列重大戰(zhàn)略規(guī)劃，作出一系列重要論述，為新時代國家發(fā)展規(guī)劃工作提供了根本遵循、注入了強大理論指引。黨的二十屆三中全會明確提出“健全國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃制度體系，強化規(guī)劃銜接落實機制”，為國家發(fā)展規(guī)劃法治化建設(shè)指明了方向。

當前，“十五五”謀篇布局全面展開，以專門立法規(guī)范規(guī)劃運行、強化實施保障，正當其時、意義重大。

> 立法護航：固根本穩(wěn)預(yù)期 彰顯時代價值 <

國家發(fā)展規(guī)劃法是規(guī)范國家發(fā)展規(guī)劃制定、保障國家發(fā)展規(guī)劃實施的基本法律。全國人大代表、全國人大社會建設(shè)委員會專職委員周佑勇在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時指出，制定這部法律，核心是深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的重要論述精神和黨中央決策部署，把長期形成的成功經(jīng)驗和有益做法上升為法律制度，健全國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃制度體系，以法治力量提升規(guī)劃權(quán)威性、規(guī)范性、執(zhí)行力，確保國家發(fā)展規(guī)劃工作在法治軌道上高效推進。

在國家發(fā)展規(guī)劃長期實踐中，我國已形成在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由黨中央提出規(guī)劃建議、國務(wù)院編制規(guī)劃綱要、全國人大審查批準后公布實施的成熟制度安排。

周佑勇表示，把黨領(lǐng)導(dǎo)制定和實施國家發(fā)展規(guī)劃的成熟做法以法律形式固定下來，是提升國家發(fā)展規(guī)劃水平、保障國家發(fā)展穩(wěn)定、推進中國式現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措。同時，針對實踐中存在的規(guī)劃目標與政策工具銜接不暢、各級各類規(guī)劃協(xié)同不足等問題，立法將進一步完善科學(xué)編制、審查批準、實施保障、監(jiān)督評估全流程機制，明確參與主體、職權(quán)配置和操作規(guī)范，全面提升規(guī)劃編制的科學(xué)化、民主化、法治化、規(guī)范化水平，更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。

> 統(tǒng)籌協(xié)同：把握關(guān)鍵關(guān)系 凝聚治理合力 <

周佑勇指出，制定與實施國家發(fā)展規(guī)劃法，必須處理好三個方面的重要關(guān)系，確保規(guī)劃體系上下貫通、左右協(xié)同、高效運行。

一是統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與社會全面進步的關(guān)系。國家發(fā)展規(guī)劃法的立法目的，是堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心、以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，同時兼顧社會各領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展與社會全面進步互促共進，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

二是統(tǒng)籌各級各類規(guī)劃的關(guān)系，筑牢全國一盤棋格局。構(gòu)建以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，國家與地方規(guī)劃定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系。堅持下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，地方各級規(guī)劃依據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃制定，既強化與國家級各類規(guī)劃相銜接，又立足地方實際、突出特色優(yōu)勢，形成整體規(guī)劃合力。

三是統(tǒng)籌中長期規(guī)劃與年度計劃、短期發(fā)展與長遠目標的關(guān)系。立法明確年度計劃與國家發(fā)展規(guī)劃有效銜接，將國家發(fā)展規(guī)劃的主要指標分解納入年度指標體系并做好動態(tài)平衡，構(gòu)建“長期戰(zhàn)略—發(fā)展規(guī)劃—年度計劃”的閉環(huán)落實機制。每個五年規(guī)劃既保持穩(wěn)定性與整體性，又體現(xiàn)階段性與遞進性，確保規(guī)劃接續(xù)實施、階梯式推進，錨定長遠戰(zhàn)略目標穩(wěn)步前行。

法治定方向，規(guī)劃啟新程。國家發(fā)展規(guī)劃法的制定與實施，將為“十五五”開局起步提供堅實制度保障。

民族團結(jié)進步促進法——

鑄牢共同體意識 夯實國家統(tǒng)一法治根基

“像石榴籽那樣緊緊抱在一起”，這一源自實踐、深入人心的生動比喻，即將通過立法具象為剛性法律條款，為鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設(shè)筑牢堅實法治根基。

民族團結(jié)是各族人民的生命線，中華民族共同體意識是民族團結(jié)之本。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把鑄牢中華民族共同體意識作為新時代黨的民族工作的主線，推動民族團結(jié)進步事業(yè)取得歷史性成就。

數(shù)據(jù)印證發(fā)展實效：民族地區(qū)3121萬貧困人口全部脫貧，民族自治地方420個國家級貧困縣全部摘帽，28個人口較少民族全部實現(xiàn)整族脫貧；2020年到2024年，5個自治區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值總和從60129億元增加到83766億元。

全國政協(xié)委員、民進廣西區(qū)委會副主委、廣西師范大學(xué)副校長黃曉娟對中國經(jīng)濟時報記者說，隨著我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，民族團結(jié)進步事業(yè)迎來新機遇，同時對法治保障提出更高要求，制定一部全面系統(tǒng)、科學(xué)規(guī)范的民族團結(jié)進步促進法，正當其時、十分必要。

黨中央高度重視民族工作法治建設(shè)，為立法工作指明方向。黨的二十屆三中全會在《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》中明確提出“制定民族團結(jié)進步促進法，健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制，增強中華民族凝聚力”。黨的二十屆四中全會將“中華民族凝聚力和中華文化影響力顯著增強”列為“十五五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標，著重強調(diào)要“鑄牢中華民族共同體意識，推進中華民族共同體建設(shè)”。

“一系列重大決策部署，既是順應(yīng)民族工作新形勢新任務(wù)的戰(zhàn)略安排，也是推動民族團結(jié)進步事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。”黃曉娟表示。

全國政協(xié)委員、中國社會科學(xué)院民族學(xué)與人類學(xué)研究所二級研究員張繼焦在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時指出，立足新時代民族工作的歷史方位，全面貫徹憲法規(guī)定、原則和精神，制定民族團結(jié)進步促進法，為鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設(shè)夯實法治根基，對全面推進民族團結(jié)進步事業(yè)，推動全國各族人民為以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)團結(jié)奮斗，具有重大意義。

在張繼焦看來，制定民族團結(jié)進步促進法，核心是通過法定程序，將習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進民族工作的重要思想，特別是鑄牢中華民族共同體意識這一重大理念轉(zhuǎn)化為國家意志；把新時代以來中華民族共同體建設(shè)和民族團結(jié)進步事業(yè)的成功經(jīng)驗上升為法律規(guī)范，從制度和法律上保證黨對民族工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，持續(xù)鞏固各民族團結(jié)奮斗的共同思想政治基礎(chǔ)與法治基礎(chǔ)，匯聚同心共圓中華民族偉大復(fù)興中國夢的磅礴力量。

黃曉娟認為，制定民族團結(jié)進步促進法，對于增強中華民族凝聚力、向心力，維護國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定，促進各民族共同繁榮發(fā)展，推進中華民族共同體建設(shè)，具有不可替代的重要意義，它將成為推動民族團結(jié)進步事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的強大法治動力。