全文實(shí)錄 |《城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理辦法（試行）》發(fā)布，自然資源部權(quán)威解讀

導(dǎo)讀

為加強(qiáng)和規(guī)范城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理，自然資源部制定出臺(tái)《城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理辦法（試行）》，對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定、實(shí)施和調(diào)整維護(hù)引導(dǎo)等作出規(guī)定，引導(dǎo)城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展，推動(dòng)城鎮(zhèn)空間布局持續(xù)優(yōu)化。今日下午，自然資源部舉行新聞發(fā)布會(huì)解讀這一新規(guī)，并介紹地方典型經(jīng)驗(yàn)做法。

本文字?jǐn)?shù)：13063字

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自然資源部新聞發(fā)言人、宣教中心主任夏俊

各位媒體朋友，大家下午好！

歡迎各位參加自然資源部2026年2月例行新聞發(fā)布會(huì)。感謝大家長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)自然資源工作的關(guān)心支持。

黨的二十屆四中全會(huì)提出，要優(yōu)化國(guó)土空間發(fā)展格局，深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界是國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施中的一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容。加強(qiáng)和規(guī)范城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理，對(duì)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)城鎮(zhèn)內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。為貫徹落實(shí)黨的二十屆四中全會(huì)和中央城市工作會(huì)議精神，進(jìn)一步強(qiáng)化城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理，自然資源部制定出臺(tái)了《城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理辦法（試行）》。

出席今天發(fā)布會(huì)的有：自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局局長(zhǎng)謝海霞、副局長(zhǎng)李亮。同時(shí)，為了大家更好地了解《城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理辦法（試行）》的實(shí)踐路徑和具體實(shí)施，本次發(fā)布會(huì)還邀請(qǐng)了寧夏回族自治區(qū)自然資源廳副廳長(zhǎng)馬海軍、上海市規(guī)劃和自然資源局總體規(guī)劃處處長(zhǎng)潘海霞、陜西省榆林市自然資源和規(guī)劃局副局長(zhǎng)賀楓斐，他們將結(jié)合地方實(shí)際，分享城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理過(guò)程中的相關(guān)舉措和經(jīng)驗(yàn)做法。

首先請(qǐng)自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局謝海霞局長(zhǎng)介紹《城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理辦法（試行）》有關(guān)情況。

自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局局長(zhǎng)謝海霞

感謝新聞界的各位新聞媒體朋友們，首先，我謹(jǐn)代表國(guó)土空間規(guī)劃局，對(duì)大家長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃工作的關(guān)心關(guān)注與支持表示衷心感謝！

為貫徹落實(shí)黨的二十屆四中全會(huì)和中央城市工作會(huì)議精神，加強(qiáng)和規(guī)范城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理，在系統(tǒng)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，自然資源部印發(fā)了《城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），下面我從出臺(tái)背景、《辦法》主要內(nèi)容、下一步工作等三個(gè)方面向大家介紹。

（一）出臺(tái)背景

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記就劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界多次作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要科學(xué)劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。要堅(jiān)持底線思維，以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。去年召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議作出了我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段“兩個(gè)重大判斷”。強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效。優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)和空間布局，提升資源和空間集約節(jié)約利用水平，實(shí)現(xiàn)綠色低碳智慧發(fā)展。黨的二十屆四中全會(huì)提出，要完善國(guó)土空間規(guī)劃體系，落實(shí)優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等控制線，分區(qū)分類(lèi)實(shí)施差別化、精細(xì)化用途管制。

2023年我部印發(fā)了《關(guān)于做好城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理的通知（試行）》，初步回答了城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界從“怎么劃”轉(zhuǎn)向“怎么管”的問(wèn)題，支撐了各地開(kāi)展城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理工作，引導(dǎo)城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展，城市盲目擴(kuò)張“攤大餅”問(wèn)題得到有效遏制。通知印發(fā)以來(lái)，我們積極跟蹤各地實(shí)施的成效和遇到的問(wèn)題，特別是“經(jīng)濟(jì)大省挑大梁”包片服務(wù)中的地方訴求，在廣泛征求意見(jiàn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上研究制定了《辦法》，將成熟做法上升為規(guī)范性文件，明確“劃、管、用、調(diào)、監(jiān)”全流程規(guī)則，既延續(xù)了已有實(shí)施效果較好的政策，又根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的新形勢(shì)、新要求，特別是面向支撐“十五五”高質(zhì)量發(fā)展，提出了一些新的改進(jìn)和創(chuàng)新措施，為依法依規(guī)加強(qiáng)和規(guī)范城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理、進(jìn)一步推動(dòng)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界精細(xì)化、差異化管控提供遵循，是完善國(guó)土空間規(guī)劃體系，縱深推進(jìn)“多規(guī)合一”改革的重要制度成果。

（二）《辦法》的主要內(nèi)容

作為城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理的基本制度文件，《辦法》圍繞劃定、實(shí)施、調(diào)整維護(hù)等全鏈條全流程優(yōu)化設(shè)計(jì)，全文共分為19條，主要內(nèi)容包括以下幾方面。

一是統(tǒng)籌發(fā)展和安全，合理安排城鎮(zhèn)空間布局，推動(dòng)城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界是指在一定時(shí)期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)等?！掇k法》明確城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定要守住資源安全底線，避讓連片優(yōu)質(zhì)耕地和自然生態(tài)空間、地質(zhì)災(zāi)害極高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)、蓄滯洪區(qū)、大遺址保護(hù)區(qū)、重要礦產(chǎn)資源富集區(qū)域等不適宜城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域；要框定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的新增建設(shè)用地規(guī)模，并將其作為國(guó)土空間總體規(guī)劃的約束性指標(biāo)，嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地、林地、濕地等，讓城市發(fā)展從“依賴新增土地”轉(zhuǎn)向 “盤(pán)活存量空間”，從“向外擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“向內(nèi)提質(zhì)”，推動(dòng)城市走集約發(fā)展的道路。通過(guò)統(tǒng)籌劃定耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線及綠地系統(tǒng)線、水體保護(hù)線、歷史文化保護(hù)線和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線等空間底線，為城市各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)行為“明底線、劃邊框”，防止城市“攤大餅”式無(wú)序擴(kuò)張，守住綠水青山和田園風(fēng)光，為市民保留更好的生態(tài)環(huán)境和休閑空間；引導(dǎo)城市緊湊布局、功能集聚，推動(dòng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通等公共服務(wù)資源更均衡、更高效配置。

二是加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序?qū)嵤┕芾?，完善城市功能，提升空間品質(zhì)。一是在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，要結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施，細(xì)化完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)劃分區(qū)、用地布局、土地使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃要求，統(tǒng)籌優(yōu)化城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，因地制宜補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施短板，就近滿足百姓買(mǎi)菜、看病、送孩子上學(xué)、遛彎鍛煉的需求，增加城市綠化空間和景觀游憩空間，為城市發(fā)展“留白”，為市民生活“增綠”，構(gòu)建人與自然和諧共生的高質(zhì)量城市空間。也要統(tǒng)籌增量用地和存量用地，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)地上和地下空間，促進(jìn)土地混合利用和用途合理轉(zhuǎn)換，把閑置廠房變創(chuàng)業(yè)園區(qū)、社區(qū)公園，把城市邊邊角角的零碎地塊改建成健身廣場(chǎng)、街角綠地，支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。二是城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外，要加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃正負(fù)面清單管理，嚴(yán)格控制新增城鎮(zhèn)建設(shè)，不得規(guī)劃建設(shè)各類(lèi)新城新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等集中城鎮(zhèn)建設(shè)用地，僅允許安排一些對(duì)選址有特殊要求的獨(dú)立城鎮(zhèn)建設(shè)用地，比如需依托鄉(xiāng)村或生態(tài)景觀資源進(jìn)行的旅游開(kāi)發(fā)用地、一二三產(chǎn)業(yè)融合用地、具有鄰避和安全要求的市政基礎(chǔ)設(shè)施用地、就近礦產(chǎn)資源產(chǎn)地安排的能源資源開(kāi)發(fā)用地等。三是要加強(qiáng)時(shí)序管理，要求省級(jí)自然資源主管部門(mén)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)市縣新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的時(shí)序調(diào)控，合理安排投放節(jié)奏，避免閑置浪費(fèi)。

三是健全城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界正向優(yōu)化機(jī)制，強(qiáng)化城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)適應(yīng)能力。為更好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展需要，《辦法》明確，在確保不突破國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)、維持城鎮(zhèn)空間布局總體穩(wěn)定的前提下，允許因國(guó)家和省重大戰(zhàn)略實(shí)施及重大項(xiàng)目建設(shè)，災(zāi)害預(yù)防、搶險(xiǎn)避災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)重建和移民搬遷等7種情形，對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行正向優(yōu)化。此外，為了服務(wù)保障國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，《辦法》還結(jié)合實(shí)際，對(duì)能源化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展、歷史圍填海遺留問(wèn)題處理、災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷、生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)現(xiàn)有建設(shè)用地退出給予單列增補(bǔ)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的政策支持；明確“在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，因成片開(kāi)發(fā)征收土地的，不再單獨(dú)編制土地征收成片開(kāi)發(fā)方案”，積極回應(yīng)各地反應(yīng)較強(qiáng)烈的訴求。同時(shí)，支持結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估，強(qiáng)化省級(jí)統(tǒng)籌，對(duì)省域范圍內(nèi)各市、縣的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行統(tǒng)籌平衡。確需突破國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，或?qū)Τ擎?zhèn)空間結(jié)構(gòu)、功能布局產(chǎn)生重大影響的，要按程序報(bào)請(qǐng)修改國(guó)土空間總體規(guī)劃，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃嚴(yán)肅性?？梢钥闯鰜?lái)，我們對(duì)于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的調(diào)整維護(hù)，是越來(lái)越精細(xì)化了，而在程序上，則是更便于大家操作了。

四是在“一張圖”上加強(qiáng)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的全生命周期管理。《辦法》提出城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界發(fā)生變化的，應(yīng)及時(shí)逐級(jí)匯交到全國(guó)自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，部里將通過(guò)“一張圖”，加強(qiáng)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的實(shí)施、監(jiān)測(cè)評(píng)估、監(jiān)督等全生命周期管理。國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)將把地方政府落實(shí)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管控要求情況作為督察的重要內(nèi)容。

（三）下一步工作

我部將指導(dǎo)省級(jí)自然資源部門(mén)制定實(shí)施細(xì)則，細(xì)化各項(xiàng)政策舉措，加強(qiáng)對(duì)市縣工作的指導(dǎo)，以自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”為依托進(jìn)一步規(guī)范“三區(qū)三線”管理，通過(guò)優(yōu)質(zhì)的規(guī)劃服務(wù)為空間賦能，強(qiáng)化按規(guī)劃批地管地要求，支持重大項(xiàng)目早落地、快開(kāi)工，實(shí)現(xiàn)“要素跟著項(xiàng)目走、項(xiàng)目跟著規(guī)劃走”，為“十五五”規(guī)劃開(kāi)好局提供有力的空間支撐和要素保障。

自然資源部新聞發(fā)言人、宣教中心主任夏俊

感謝謝海霞局長(zhǎng)的介紹。下面請(qǐng)寧夏回族自治區(qū)自然資源廳馬海軍副廳長(zhǎng)介紹經(jīng)驗(yàn)做法。

寧夏回族自治區(qū)自然資源廳副廳長(zhǎng)馬海軍

感謝各位記者對(duì)寧夏城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理工作的關(guān)心關(guān)注?！冻擎?zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理辦法（試行）》立足全國(guó)工作實(shí)際，充分吸收各地有益經(jīng)驗(yàn)，尤其是“加強(qiáng)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的增量用地規(guī)模區(qū)域統(tǒng)籌”等創(chuàng)新政策措施，打通了土地資源向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集聚的政策通道，對(duì)提升全國(guó)增量用地配置水平具有重要意義。

去年，我們?cè)谧匀毁Y源部的指導(dǎo)和支持下，聚焦各市縣發(fā)展不均衡、部分增量用地供給與產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間需求失衡等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，用足用好城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界正向優(yōu)化，特別是增量用地使用方面的政策舉措，建立了城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)增量用地省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制，探索形成了一套涵蓋“潛力識(shí)別、統(tǒng)籌調(diào)劑、邊界優(yōu)化”的全鏈條閉環(huán)工作范式，以空間資源高效配置服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。主要做了5個(gè)方面工作。

第一，摸清家底，繪制增量用地“基底圖”。我們以國(guó)土空間規(guī)劃年度體檢為契機(jī)，以縣域?yàn)閱卧?，?duì)新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用實(shí)行臺(tái)賬管理，在自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”上，精準(zhǔn)識(shí)別全區(qū)27個(gè)市縣和23個(gè)工業(yè)園區(qū)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界增量用地使用情況，深入分析“十四五”未使用增量用地?cái)?shù)量、位置、現(xiàn)狀，對(duì)交通、能源等各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃謀劃的重大項(xiàng)目進(jìn)行模擬布局，提前預(yù)留“十五五”“十六五”城鎮(zhèn)建設(shè)增量用地，全面掌握“已用、未用、預(yù)留”3類(lèi)增量用地的“家底清單”，為后續(xù)統(tǒng)籌調(diào)劑奠定基礎(chǔ)。

第二，搭建平臺(tái)，打破區(qū)域界線“阻礙墻”。我們聚焦“部分增量用地供給和產(chǎn)業(yè)空間需求失衡、市縣間增量用地調(diào)劑機(jī)制不健全”問(wèn)題堵點(diǎn)，精準(zhǔn)發(fā)力破題，印發(fā)實(shí)施《加強(qiáng)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理 服務(wù)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干措施》，在不突破全區(qū)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界總量的前提下，建立城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界增量用地省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制，將各地未用的增量用地納入全區(qū)統(tǒng)一調(diào)劑“總盤(pán)子”。讓“有需求無(wú)指標(biāo)”的地區(qū)不再“等米下鍋”，讓“有指標(biāo)無(wú)需求”的地區(qū)資源不浪費(fèi)，引導(dǎo)土地資源向效益更高、需求更迫切的地區(qū)和產(chǎn)業(yè)聚集，實(shí)現(xiàn)“增量空間跟著產(chǎn)業(yè)需求走”。

第三，明確路徑，校準(zhǔn)統(tǒng)籌調(diào)劑“導(dǎo)航儀”。我們制定全區(qū)“十四五”增量用地統(tǒng)籌調(diào)劑工作方案，統(tǒng)籌未用增量用地規(guī)模4.8萬(wàn)畝，通過(guò)“一張圖”系統(tǒng)鎖定統(tǒng)籌空間的四至范圍坐標(biāo)，形成全區(qū)增量用地統(tǒng)籌調(diào)劑庫(kù)。明確各市縣增量用地使用規(guī)模達(dá)到管控要求上限條件的，可申請(qǐng)自治區(qū)統(tǒng)籌調(diào)劑。按照“縣域?yàn)橹?、市域?yàn)檩o、跨市域?yàn)檠a(bǔ)充”的原則，優(yōu)先在縣域內(nèi)調(diào)劑，縣域無(wú)法滿足的由市域協(xié)調(diào)，市域仍有缺口的由自治區(qū)統(tǒng)籌跨市域調(diào)劑。

第四，精準(zhǔn)配置，提升增量匹配“精準(zhǔn)度”。涉及統(tǒng)籌調(diào)劑的地區(qū)，按要求編制城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界局部?jī)?yōu)化方案，經(jīng)批準(zhǔn)后作為規(guī)劃管理、用地審批的依據(jù)。截止目前，我們已先后向?qū)帠|能源化工基地、中衛(wèi)市大數(shù)據(jù)中心調(diào)劑1.8萬(wàn)畝和0.67萬(wàn)畝增量用地，有力支撐了寧夏凱信、碳合等總投資289億元的現(xiàn)代煤化工、新材料項(xiàng)目落地建設(shè)，顯著提升了增量空間與產(chǎn)業(yè)布局的匹配度，為優(yōu)勢(shì)地區(qū)和特色產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的空間保障。

第五，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，下好全域統(tǒng)籌“一盤(pán)棋”。我們始終堅(jiān)持“從嚴(yán)控制城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)增量用地規(guī)模”的總體要求，系統(tǒng)考慮全局與局部、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、供給與需求，掌握增量用地使用現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，采取“省級(jí)政府決策、區(qū)廳執(zhí)行、市縣推進(jìn)”的工作模式，強(qiáng)化統(tǒng)籌調(diào)劑工作的組織保障。同時(shí)，我們既在“收”上出實(shí)招，針對(duì)不同市縣量身定制增量用地回收方案，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，確保不影響當(dāng)?shù)匕l(fā)展、不造成大量增量用地閑置；又在“用”上嚴(yán)把關(guān)，認(rèn)真審核市縣申請(qǐng)條件，及時(shí)將正式啟用的統(tǒng)籌調(diào)劑成果納入“一張圖”管理，定期跟蹤調(diào)劑增量空間使用情況，推動(dòng)城鎮(zhèn)空間布局持續(xù)優(yōu)化。

下一步，我們將認(rèn)真貫徹自然資源部部署要求，精耕細(xì)作落實(shí)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理辦法，及時(shí)修訂我區(qū)管理政策，守底線、抓機(jī)遇、強(qiáng)保障、提效能，確保增量空間不僅能“管得住”，更能“用得好”。

自然資源部新聞發(fā)言人、宣教中心主任夏俊

感謝馬海軍副廳長(zhǎng)的介紹。下面請(qǐng)上海市規(guī)劃和自然資源局總體規(guī)劃處處長(zhǎng)潘海霞同志介紹經(jīng)驗(yàn)做法。

上海市規(guī)劃和自然資源局總規(guī)處潘海霞處長(zhǎng)

感謝各位記者對(duì)上海市規(guī)劃資源工作的關(guān)心關(guān)注。上海是一個(gè)超大城市，人口、產(chǎn)業(yè)等要素高度集聚，同時(shí)也長(zhǎng)期面臨資源環(huán)境緊約束的壓力。一直以來(lái)，上海堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底，按照“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”的原則，通過(guò)劃定和管理城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界這個(gè)重要手段，嚴(yán)守空間安全底線，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局，提升土地集約節(jié)約利用水平，推動(dòng)超大城市發(fā)展轉(zhuǎn)型?？傮w而言，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定和管理，上海有以下三方面特點(diǎn)：

一是堅(jiān)持總規(guī)引領(lǐng)，持續(xù)優(yōu)化超大城市空間格局。2017年國(guó)務(wù)院批復(fù)“上海2035”總規(guī)，明確了建設(shè)“五個(gè)中心”和具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的總目標(biāo)。圍繞這個(gè)總目標(biāo)，在科學(xué)評(píng)估國(guó)土資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性的基礎(chǔ)上，通過(guò)劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式、集約型”的空間格局，防止城市建設(shè)無(wú)序蔓延。在實(shí)施總規(guī)的過(guò)程中，嚴(yán)守城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界2800平方公里的總規(guī)模，引導(dǎo)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)向邊界內(nèi)集中，邊界外則有序推進(jìn)建設(shè)用地減量。近期，在自然資源部指導(dǎo)下，上海率先啟動(dòng)總規(guī)五年實(shí)施評(píng)估和動(dòng)態(tài)維護(hù)工作，主動(dòng)適應(yīng)城市發(fā)展的新形勢(shì)新任務(wù)新要求，銜接“十五五”規(guī)劃，落實(shí)重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)項(xiàng)目，優(yōu)化“三區(qū)三線”，進(jìn)一步強(qiáng)化主城區(qū)的輻射引領(lǐng)，提升新城的綜合性節(jié)點(diǎn)城市功能，不斷優(yōu)化主城區(qū)、新城、都市圈一體化的空間格局。

二是突出剛彈結(jié)合，強(qiáng)化城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理的底線約束和彈性適應(yīng)。貫徹落實(shí)2023年部關(guān)于做好城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理的通知要求，上海依托“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，將城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界層層傳導(dǎo)落地，納入自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。一方面，嚴(yán)格落實(shí)“三個(gè)不得”的管控要求，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外不進(jìn)行城鎮(zhèn)集中建設(shè)，不規(guī)劃建設(shè)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不規(guī)劃城鎮(zhèn)居住用地。另一方面，在嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)優(yōu)先序，確保城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界總規(guī)模和新增建設(shè)用地不增加的前提下，對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行局部?jī)?yōu)化，幾年來(lái)，有力保障了重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)項(xiàng)目落地。

三是創(chuàng)新實(shí)施路徑，推動(dòng)城鄉(xiāng)空間治理取得新成效。通過(guò)劃定和管理城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，上海的城市空間格局持續(xù)優(yōu)化，土地資源綜合利用效益顯著提高，城鄉(xiāng)空間品質(zhì)不斷提升。在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)促進(jìn)城鎮(zhèn)布局緊湊、空間集約，構(gòu)建了可持續(xù)的城市更新模式，土地供應(yīng)中來(lái)自存量的比例逐年上升至約70%，僅產(chǎn)業(yè)用地近兩年就盤(pán)活存量約75平方公里，存量更新已成為上海土地利用的主要途徑。在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外累計(jì)推進(jìn)低效建設(shè)用地減量超過(guò)130平方公里，同時(shí)創(chuàng)新開(kāi)展生態(tài)復(fù)合單元規(guī)劃建設(shè)、“滬派江南”營(yíng)造等工作，持續(xù)優(yōu)化郊野地區(qū)的空間布局。

下一步，上海將繼續(xù)貫徹落實(shí)自然資源部要求，在推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，將城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界作為規(guī)劃引領(lǐng)、空間支撐、資源保障的重要手段，以高水平規(guī)劃資源工作，服務(wù)上?！笆逦濉遍_(kāi)局起步。

自然資源部新聞發(fā)言人、宣教中心主任夏俊

感謝潘海霞處長(zhǎng)的介紹。下面請(qǐng)陜西省榆林市自然資源和規(guī)劃局副局長(zhǎng)賀楓斐同志介紹經(jīng)驗(yàn)做法。

陜西省榆林市自然資源和規(guī)劃局賀楓斐副局長(zhǎng)

感謝各位記者對(duì)榆林城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理工作的關(guān)心關(guān)注。榆林是國(guó)家重要的能源化工產(chǎn)業(yè)基地，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，已成為國(guó)家重要的能源供應(yīng)基地和現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，成為國(guó)家“西煤東運(yùn)”“西氣東輸”“西電東送”的重要源頭。

在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定中，我市對(duì)能源化工產(chǎn)業(yè)用地給予重點(diǎn)保障，將有限的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)重點(diǎn)向能化園區(qū)布局，為建設(shè)國(guó)家能源化工基地提供空間保障。“十四五”期間，全市共使用新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)7.96萬(wàn)畝，有效保障了國(guó)能煤炭綜合利用、陜煤煤炭分質(zhì)利用等中省重點(diǎn)能源化工項(xiàng)目的用地需求。

能源化工項(xiàng)目布局具有特殊性，“對(duì)居住和公共設(shè)施等環(huán)境有較大干擾”、“選址要遠(yuǎn)離城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)，留足安全防護(hù)距離”，也具有投資規(guī)模高、用地面積大的顯著特點(diǎn)。如陜煤煤炭分質(zhì)高效轉(zhuǎn)化項(xiàng)目投資1500億元、用地面積達(dá)2.4萬(wàn)畝。根據(jù)我們初步測(cè)算，“十五五”期間，計(jì)劃建設(shè)的能化項(xiàng)目用地還需約5萬(wàn)畝，僅憑現(xiàn)有的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量規(guī)模難以保障。為此，我們積極向自然資源部匯報(bào)，提出考慮能源化工項(xiàng)目用地特點(diǎn)的建議。此次出臺(tái)的《管理辦法》中明確，國(guó)家級(jí)能源化工產(chǎn)業(yè)基地位于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外，確有能源化工等項(xiàng)目落地的，可增補(bǔ)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界規(guī)模，不計(jì)入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)核算。這條政策解決了我市能源化工產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)規(guī)劃指標(biāo)短缺的問(wèn)題，對(duì)于我市建設(shè)國(guó)家能源化工基地和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有極其重大的意義。下一步，我市將充分運(yùn)用此辦法政策，做好能化項(xiàng)目的空間保障，在實(shí)施過(guò)程中細(xì)化工業(yè)用地規(guī)劃布局，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)，為建設(shè)國(guó)家能源化工基地和創(chuàng)建能源革命創(chuàng)新示范區(qū)奠定基礎(chǔ)。

自然資源部新聞發(fā)言人、宣教中心主任夏俊

謝謝賀楓斐副局長(zhǎng)，感謝各位的介紹，下面我們進(jìn)入答問(wèn)環(huán)節(jié)，按照慣例，請(qǐng)大家在提問(wèn)前通報(bào)一下所在的新聞機(jī)構(gòu)。

記者

我們知道，當(dāng)前各地正處于 “十五五” 規(guī)劃編制的關(guān)鍵階段。請(qǐng)問(wèn)，《城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理辦法》的出臺(tái)，將從哪些方面具體促進(jìn) “十五五” 規(guī)劃的編制與實(shí)施，確保這一關(guān)鍵時(shí)期的發(fā)展藍(lán)圖能夠落地實(shí)施？

空間規(guī)劃局李亮副局長(zhǎng)

感謝您的提問(wèn)，我來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題?！掇k法》的出臺(tái)，恰逢“十五五”規(guī)劃編制的關(guān)鍵窗口期，二者在時(shí)間節(jié)點(diǎn)、戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)施路徑上高度契合?！掇k法》提出的政策措施和工作要求，將為科學(xué)編制“十五五”規(guī)劃提供有力支撐，為有效實(shí)施“十五五”規(guī)劃提供長(zhǎng)效保障。主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是支持銜接“十五五”規(guī)劃，對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行正向優(yōu)化。辦法在原有6種允許進(jìn)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界優(yōu)化的情形基礎(chǔ)上，新增加1種情形，即經(jīng)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估，因城鎮(zhèn)功能布局優(yōu)化確需對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行優(yōu)化的。支持各地銜接“十五五”規(guī)劃，根據(jù)“十五五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和重大項(xiàng)目布局安排，統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間邊界。

二是倒逼轉(zhuǎn)型，推動(dòng)“十五五”內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展。“十五五”時(shí)期是我國(guó)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期，核心是實(shí)現(xiàn)從“有沒(méi)有”到“好不好”的轉(zhuǎn)變?！掇k法》提出的嚴(yán)控城鎮(zhèn)無(wú)序蔓延，支持存量盤(pán)活等一系列措施要求，有利于倒逼各地在“十五五”期間，將更多精力投入到城市更新、低效用地再開(kāi)發(fā)、地下空間利用和存量資源盤(pán)活上，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，完善城市功能，促進(jìn)職住平衡。

三是強(qiáng)化省統(tǒng)籌調(diào)配，提升空間資源對(duì)發(fā)展變化的整體適配能力。面對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡、重大項(xiàng)目跨區(qū)域布局等新情況，單靠市縣層面很難實(shí)現(xiàn)空間資源最優(yōu)配置。《辦法》突出強(qiáng)化省域統(tǒng)籌，要求各省加強(qiáng)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的增量用地規(guī)模區(qū)域統(tǒng)籌，根據(jù)主體功能定位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口變化趨勢(shì)等，對(duì)省域內(nèi)各市縣之間的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模統(tǒng)籌平衡，優(yōu)化空間資源配置。支持省級(jí)預(yù)留一定比例的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地機(jī)動(dòng)規(guī)模，根據(jù)重大戰(zhàn)略實(shí)施、重大項(xiàng)目選址、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展等新需要，逐步落圖落位。這種“全省一盤(pán)棋”的統(tǒng)籌模式，能夠有效對(duì)沖局部地區(qū)的不確定性：有的地方發(fā)展快、項(xiàng)目多，可以在省域統(tǒng)籌下優(yōu)先保障；有的地方需要轉(zhuǎn)型調(diào)整，可以有序騰挪空間；重大跨區(qū)域項(xiàng)目可以在更大范圍內(nèi)精準(zhǔn)匹配空間資源。通過(guò)統(tǒng)籌調(diào)配、余缺互補(bǔ)，讓有限的空間資源跟著戰(zhàn)略走、跟著項(xiàng)目走、跟著民生需求走，有力提升國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)態(tài)變化的適應(yīng)能力和保障能力。

四是健全全周期數(shù)字化監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對(duì)發(fā)展變化的快速響應(yīng)。《辦法》明確，要依托自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，加強(qiáng)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的實(shí)施、監(jiān)測(cè)評(píng)估、監(jiān)督等全生命周期管理。這種數(shù)字化、全周期監(jiān)管模式，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施中的新情況、新問(wèn)題，對(duì)發(fā)展需求變化做到早識(shí)別、早應(yīng)對(duì)；快速評(píng)估邊界調(diào)整、項(xiàng)目落地、存量盤(pán)活的實(shí)施效果，為后續(xù)優(yōu)化調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)，避免盲目決策、被動(dòng)應(yīng)對(duì)。簡(jiǎn)單說(shuō)，就是讓城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界從“被動(dòng)管控”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)適應(yīng)、精準(zhǔn)服務(wù)、動(dòng)態(tài)優(yōu)化”，真正做到與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同頻共振。

記者

“十五五”期間，一批事關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和民生福祉的重大項(xiàng)目將陸續(xù)上馬。項(xiàng)目落地，空間先行，在加強(qiáng)重大項(xiàng)目空間保障、加快項(xiàng)目落地上馬方面，辦法提出了哪些具體的措施？

空間規(guī)劃局李亮副局長(zhǎng)

感謝您的提問(wèn)。保障重大項(xiàng)目落地、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，是本次制定《辦法》的重要目標(biāo)和核心導(dǎo)向?！掇k法》在延續(xù)已有有效措施的基礎(chǔ)上，針對(duì)近兩年地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中反映的問(wèn)題和建議，增加了一些支持的政策措施。主要包括以下幾個(gè)方面：

一是對(duì)一些特定情況，給予新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地支持，允許增補(bǔ)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。如為推動(dòng)國(guó)家能源化工基地建設(shè)，加快盤(pán)活利用歷史圍填海區(qū)域，允許歷史圍填海區(qū)域和國(guó)家級(jí)能源化工產(chǎn)業(yè)基地范圍內(nèi)確有建設(shè)項(xiàng)目落地的，單列增補(bǔ)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界；支持對(duì)實(shí)施災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷、生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地退出形成的結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，可按一定比例折算為新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，單列增補(bǔ)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。

二是大力支持盤(pán)活存量建設(shè)用地，推動(dòng)歷史遺留的批而未用土地加快開(kāi)發(fā)利用。對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外“三區(qū)三線”劃定成果啟用之前已依法批準(zhǔn)的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地、以及在自然資源部監(jiān)管系統(tǒng)備案的已批準(zhǔn)未建設(shè)土地，可按程序納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界或作為有特定選址要求的獨(dú)立城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用，不占用原有的新增建設(shè)用地規(guī)模。

三是允許根據(jù)實(shí)際需要對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化。在嚴(yán)守空間安全底線，不突破國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，不對(duì)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)、功能布局產(chǎn)生重大影響的前提下，允許因國(guó)家和省重大戰(zhàn)略實(shí)施、重大政策調(diào)整、重大項(xiàng)目建設(shè)需要，對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行正向優(yōu)化。

四是簡(jiǎn)化有關(guān)程序，加快手續(xù)辦理。對(duì)未編制或正在編制詳細(xì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)有特定選址要求的獨(dú)立城鎮(zhèn)建設(shè)用地，市縣自然資源主管部門(mén)可依據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃及管控要求提出選址意見(jiàn)或規(guī)劃條件的論證方案，作為實(shí)施層面的詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)市縣人民政府批準(zhǔn)后，作為核發(fā)選址意見(jiàn)或提出規(guī)劃條件的依據(jù)。

自然資源部新聞發(fā)言人、宣教中心主任夏俊

感謝各位媒體朋友對(duì)自然資源工作的關(guān)心支持！今天的例行新聞發(fā)布會(huì)到此結(jié)束。祝各位元宵節(jié)快樂(lè)！

謝謝大家！

全文如下

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理辦法（試行）

第一條為加強(qiáng)和規(guī)范城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理，推動(dòng)城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)，制定本辦法。

第二條城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定、實(shí)施、調(diào)整和監(jiān)督，適用本辦法。

本辦法所稱(chēng)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，是指在一定時(shí)期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)等。

第三條國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)制定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確劃定規(guī)則和管控要求。地方各級(jí)自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理工作。

第四條結(jié)合各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制，上下聯(lián)動(dòng)、逐級(jí)細(xì)化，在縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定城市、建制鎮(zhèn)、各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)等的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。不編制縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的市轄區(qū)，在市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中劃定。

第五條劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界應(yīng)避讓連片優(yōu)質(zhì)耕地和自然生態(tài)空間、地質(zhì)災(zāi)害極高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)、蓄滯洪區(qū)、大遺址保護(hù)區(qū)、重要礦產(chǎn)資源富集區(qū)域等不適宜城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域，充分利用河流、山川以及鐵路、高速公路、機(jī)場(chǎng)、高壓走廊等自然地理和地物邊界，形態(tài)盡可能完整，便于識(shí)別、便于管理。

第六條以規(guī)劃基期年的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模為基數(shù)設(shè)置城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)，框定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的增量用地規(guī)模，作為國(guó)土空間總體規(guī)劃的約束性指標(biāo)。超大特大城市、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的城市，要從嚴(yán)控制城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的增量用地規(guī)模。

第七條推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地向城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)集中，促進(jìn)城鎮(zhèn)集約集聚建設(shè)。嚴(yán)格城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地管控，不得規(guī)劃新增城鎮(zhèn)集中建設(shè)用地（含各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地）；除國(guó)有農(nóng)（林、牧）場(chǎng)內(nèi)以及重點(diǎn)項(xiàng)目拆遷配套建設(shè)安置居住區(qū)等特殊情況外，原則上不得規(guī)劃新增城鎮(zhèn)居住用地，僅允許規(guī)劃有特定選址要求的獨(dú)立城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)要結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施，細(xì)化明確城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)劃分區(qū)、用地布局、土地使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃要求，優(yōu)化城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，加強(qiáng)歷史文化保護(hù)，促進(jìn)土地混合利用和用途合理轉(zhuǎn)換。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)納入歷史文化保護(hù)線范圍的國(guó)家考古遺址公園，不計(jì)入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)。

第八條省級(jí)自然資源主管部門(mén)應(yīng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)市縣新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的時(shí)序調(diào)控，合理安排投放節(jié)奏。

第九條依據(jù)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的功能定位、空間結(jié)構(gòu)、規(guī)劃分區(qū)管控等要求，結(jié)合城鄉(xiāng)融合、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域一體化發(fā)展和旅游開(kāi)發(fā)、能源資源開(kāi)發(fā)、“平急兩用”設(shè)施建設(shè)、邊境地區(qū)建設(shè)、鄰避及安全要求等合理需要，可在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外規(guī)劃布局有特定選址要求的獨(dú)立城鎮(zhèn)建設(shè)用地，按程序納入自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地實(shí)施用途管制和規(guī)劃許可。涉及的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)統(tǒng)籌核算。

對(duì)未編制或正在編制詳細(xì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)有特定選址要求的獨(dú)立城鎮(zhèn)建設(shè)用地，市縣自然資源主管部門(mén)可依據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃及管控要求提出選址意見(jiàn)或規(guī)劃條件的論證方案，作為實(shí)施層面的詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)市縣人民政府批準(zhǔn)后，作為核發(fā)選址意見(jiàn)或提出規(guī)劃條件的依據(jù)。

省級(jí)自然資源主管部門(mén)可制定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外有特定選址要求的獨(dú)立城鎮(zhèn)建設(shè)用地的名錄清單。

第十條城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外“三區(qū)三線”劃定成果啟用之前已依法批準(zhǔn)的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地、以及在自然資源部監(jiān)管系統(tǒng)備案的已批準(zhǔn)未建設(shè)土地，可按本辦法有關(guān)規(guī)定納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界或作為有特定選址要求的獨(dú)立城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用，不計(jì)入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)。

第十一條在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，因成片開(kāi)發(fā)征收土地的，不再單獨(dú)編制土地征收成片開(kāi)發(fā)方案，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)就土地成片開(kāi)發(fā)征收是否符合公共利益作出說(shuō)明，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和成片開(kāi)發(fā)征收土地申請(qǐng)合并報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的地方人民政府。

第十二條在嚴(yán)守空間安全底線，不突破國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，不對(duì)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)、功能布局產(chǎn)生重大影響的前提下，因下列情形需要，可對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行局部?jī)?yōu)化。局部?jī)?yōu)化應(yīng)綜合考慮交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施的可達(dá)性和服務(wù)范圍，促進(jìn)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界形態(tài)盡可能完整，原則上不得產(chǎn)生新的天窗和破碎圖斑?，F(xiàn)狀已建成且保留的城鎮(zhèn)建設(shè)和已批準(zhǔn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)的用地原則上不得調(diào)出城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。

（一）國(guó)家和省重大戰(zhàn)略實(shí)施、重大政策調(diào)整、重大項(xiàng)目建設(shè)；

（二）行政區(qū)劃調(diào)整；

（三）災(zāi)害預(yù)防、搶險(xiǎn)避災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)重建和移民搬遷；

（四）實(shí)施全域土地綜合整治；

（五）已依法依規(guī)批準(zhǔn)并備案的建設(shè)用地，已辦理劃撥或出讓手續(xù)，已核發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)屬證書(shū)，確需納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的；

（六）耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)化調(diào)整過(guò)程中確需統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的；

（七）經(jīng)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估，因城鎮(zhèn)功能布局優(yōu)化確需對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行優(yōu)化的。

局部?jī)?yōu)化由縣級(jí)或市級(jí)自然資源主管部門(mén)組織編制縣級(jí)或市級(jí)局部?jī)?yōu)化方案，逐級(jí)審查后，對(duì)于情形（一）至（六）報(bào)省級(jí)自然資源主管部門(mén)批準(zhǔn)；對(duì)于情形（七）報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其中國(guó)務(wù)院審批國(guó)土空間總體規(guī)劃城市的市級(jí)局部?jī)?yōu)化方案需報(bào)自然資源部備案。法律法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定辦理。

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界優(yōu)化確需突破國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，或?qū)Τ擎?zhèn)空間結(jié)構(gòu)、功能布局產(chǎn)生重大影響的，應(yīng)由縣級(jí)或市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)按程序報(bào)請(qǐng)修改國(guó)土空間總體規(guī)劃。

第十三條國(guó)土空間規(guī)劃編制審批或項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)中，因用地勘界、比例尺精度、權(quán)屬范圍銜接等技術(shù)原因，需對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行技術(shù)修正的，由規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)結(jié)合規(guī)劃編制審批和項(xiàng)目用地報(bào)批及時(shí)開(kāi)展，定期匯總更新開(kāi)發(fā)邊界數(shù)據(jù)，無(wú)需單獨(dú)報(bào)批。

技術(shù)修正的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)自然資源主管部門(mén)制定。

第十四條符合以下情形的，可增補(bǔ)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，匯交到全國(guó)自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”封閉運(yùn)行，不計(jì)入本行政區(qū)域城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)核算。

（一）已填成陸但未納入規(guī)劃基期年變更調(diào)查建設(shè)用地的圍填海區(qū)域內(nèi)，確有重大產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目落地的；

（二）國(guó)家級(jí)能源化工產(chǎn)業(yè)基地位于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外，確有能源化工等項(xiàng)目落地的。應(yīng)以工業(yè)用地為主，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)，原則上不得進(jìn)行商品住房等房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)；

（三）實(shí)施災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷、生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地退出的，形成的建設(shè)用地指標(biāo)在優(yōu)先滿足農(nóng)民安置、鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)后，節(jié)余指標(biāo)可按50%的比例折算為新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。增補(bǔ)的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界原則上不得安排在超大特大城市中心城區(qū)周邊；

（四）其他符合國(guó)家、自然資源部相關(guān)政策要求的。

增補(bǔ)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的，由縣級(jí)或市級(jí)自然資源主管部門(mén)組織編制縣級(jí)或市級(jí)局部?jī)?yōu)化方案，逐級(jí)審查后，報(bào)省級(jí)自然資源主管部門(mén)批準(zhǔn)。

第十五條省級(jí)、市級(jí)自然資源主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的增量用地規(guī)模區(qū)域統(tǒng)籌，根據(jù)主體功能定位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口變化趨勢(shì)以及增量用地規(guī)模使用情況，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估，對(duì)省、市域范圍內(nèi)各市、縣之間的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)進(jìn)行統(tǒng)籌平衡，優(yōu)化空間資源配置。

省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)可預(yù)留一定比例的增量用地機(jī)動(dòng)規(guī)模，在國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中逐步落圖落位，保障重大戰(zhàn)略實(shí)施和重大項(xiàng)目落地的空間需求。

預(yù)留的增量用地機(jī)動(dòng)規(guī)模落圖落位，由縣級(jí)或市級(jí)自然資源主管部門(mén)組織編制縣級(jí)或市級(jí)局部?jī)?yōu)化方案，逐級(jí)審查后，報(bào)省級(jí)自然資源主管部門(mén)批準(zhǔn)。

第十六條根據(jù)本辦法城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界發(fā)生變化的，應(yīng)及時(shí)逐級(jí)匯交到全國(guó)自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，并基于自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”加強(qiáng)實(shí)施和監(jiān)督。

第十七條國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)通過(guò)自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，加強(qiáng)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的實(shí)施、監(jiān)測(cè)評(píng)估、監(jiān)督等全生命周期管理。國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)將把地方政府落實(shí)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管控要求情況作為督察的重要內(nèi)容。

第十八條省級(jí)自然資源主管部門(mén)要嚴(yán)明工作要求，可根據(jù)本辦法制定本行政區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理的實(shí)施細(xì)則，抄報(bào)自然資源部。

第十九條本辦法有效期3年?！蹲匀毁Y源部關(guān)于做好城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管理的通知（試行）》同時(shí)廢止。

本文來(lái)源：自然資源部官網(wǎng)

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