國研睿觀察丨入園率提升背后：學前教育研究遠未完成

編者按

春回大地，萬象更新，第十期“國研睿觀察”如約而至。人生百年，立于幼學。本期，我們將目光投向“最柔軟的群體”——孩子。在國務院發展研究中心社會和文化發展研究部，有一支小而精的研究團隊，長期深耕兒童早期發展領域。從學前教育的體系優化，到普惠托育的政策拓荒，他們的研究既關乎民生溫暖，也關乎國家發展。稿件見報正值冬春交替，當我們討論孩子、討論明天時，字里行間涌動的，是一份投向未來的溫熱希望。

圖片來源/新華社

■中國經濟時報見習記者 姚俊臣 ■記者 張一鳴

2024年，我國學前教育毛入園率達到92.0%，建立起了全世界最龐大的學前教育體系。然而，將時針撥回2010年，這個數字僅為56.6%。

從2010年開始，特別是黨的十八大以來，隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》的頒布和四期“學前教育三年行動計劃”的實施，我國學前教育在十余年間實現了歷史性跨越，走完了許多國家幾十年才走完的普及化進程。

幾乎與此同步的，是一項由國務院發展研究中心（以下簡稱“國研中心”）歷時十余年的政策研究。一系列成果被記錄在國研中心社會和文化發展研究部研究員佘宇完成的兩部專著——《為了孩子，為了明天》及其續篇當中。這兩本書跨過的恰好是中國學前教育史上發展速度最快、改革力度最大、取得成就最顯著的時期。

起點：城里“擠破頭”，農村“沒地兒去”

很多人至今仍記得，2010年前后，在一些城市幼兒園門口，家長們裹著外套、排著長隊的場景。排了，不一定能上；不排，一點兒機會都沒有。為了一個學位，“全家總動員、老少齊上陣”并不是夸張的說法。

同時，在廣大的農村地區，是另一番情形。由于底子薄、欠賬多，農村普惠性學前教育資源長期匱乏，入園率普遍偏低。以四川省涼山州為例，2010年，全州17個縣共有幼兒園217所，其中公辦園僅42所，學前三年毛入園率僅為16.8%。

城里“擠破頭”，農村“沒地去”。學前教育發展滯后，已然成為整個教育體系中的薄弱環節。“入園難”“入園貴”，也成為當時群眾反映最集中的民生問題之一。

“學前教育公平，首先是入園機會公平。‘普及’是學前教育發展要實現的首要目標。當時，中西部農村尤其是集中連片特困地區入園率非常低，留守兒童、流動人口子女等困難群體‘入園難’問題比較突出，農村幼兒園運轉普遍困難。因此，學前教育首先要解決的還是‘有沒有’的問題。”佘宇對中國經濟時報記者表示。

如何讓每個孩子都“有園上”，成為擺在國研中心研究人員面前的一道必答題。

不過在當時，學前教育領域還有若干含混不清、分歧較大、困惑不已的關鍵問題亟待回答：學前教育的目標是什么？政府應當承擔怎樣的責任？公共財政應該如何投入？

這些問題看似是學理性問題，卻緊扣現實。以學前教育目標為例，究竟是應該側重于保護幼兒身心健康的“保育”，還是側重于促進幼兒認知與智力發展的“教育”？

當時，國際上以聯合國教科文組織（UNESCO）、經濟合作與發展組織（OECD）為代表的主流觀點，普遍強調教育功能，主張通過課程設計促進兒童認知與能力發展，并適當增加保育成分。

但課題組很快認識到，中國并不具備這樣的條件。在廣袤的農村地區，大量兒童不僅缺乏專門照料，營養發育狀況也不容樂觀。“沒有營養和安全，何談教育與發展？”佘宇一針見血地指出。

課題組隨即明確了“保教結合、保育優先”的理念。他們認為，在學前教育的起步階段，必須先確保孩子的安全、健康，再逐步走向更加科學、系統的保教發展之路。換言之，學前教育政策目標按重要性，應從促進幼兒身心健康、習慣養成到智力發展遞減排序。

深入：實現“保基本、強基層、建機制”目標

不能只停留在理念層面，國研中心的政策研究關鍵在于出實招。

為了全面、深入了解中國學前教育發展狀況，2013—2014年，研究人員先后奔赴東、中、西部多個省份，深入城鄉各類幼兒園一線，蹲點觀察、深度訪談。據不完全統計，僅兩年時間，課題組就召開政府部門座談會10余場、幼兒園專題座談會30余場，訪談園長、教師、保育員、保健員和家長等超過百人次，開展問卷調查2000多份。

調研中，巨大的落差讓人震驚。“即便在同一省份內，從省會優質園到村級辦學點，差異也非常懸殊。那種觸目驚心的感受，沒有親身經歷過是沒有辦法體會的。”佘宇說。

硬件設施與課程設置只是一方面。一些鄉村小學附屬幼兒園，由于生源減少，不得不采取“混齡班”方式，用磚頭隔出幾間簡陋的教室，“小學化”問題也很突出。

更嚴重的是家庭養育觀念的差距。佘宇舉例說，在某些省份調研時發現，一些家長上午11點半才把孩子送來，就為了吃一頓免費午餐，然后從12點半到下午2點半午休，到3點半就接走了，在園有效活動時間可能還不到兩小時。

正是基于對這些真實情況的掌握，課題組逐漸明確了促進學前教育發展的政策方向。當時的首要任務是通過一系列制度設計和財政投入，優先解決“有沒有”的問題，以及充分發揮財政資金的杠桿作用，實現“保基本、強基層、建機制”的發展戰略。

2015年前后，課題組陸續形成并提交了十多份綜合報告和專題報告，聚焦農村學前教育可持續發展、進城務工人員子女入園、擴大學前教育資源供給、規范無證幼兒園發展等議題，為后續一系列政策出臺提供了參考。

轉變：從“有沒有”到“好不好”“公不公”

隨著學前教育資源迅速擴充，“有園上”的問題得到初步解決。不過，2016—2018年，國研中心連續3年開展的“中國民生調查”結果顯示，老百姓對學前教育不滿意的最主要問題還是“入園貴”“入園難”。

在入園率顯著提升、公辦園和普惠性民辦園數量持續增長的背景下，為什么“老問題”仍然存在？

課題組分析發現，雖然“入園貴”“入園難”現象依然存在，但表現形式卻發生了變化，主要表現在入優質幼兒園“難”“貴”以及背后的社會公平問題。

“我們用十年時間大力發展公辦園、扶持普惠性民辦園，補上了歷史欠賬。這是一個了不起的成就。”佘宇指出，但發展不平衡不充分的問題依然突出。

由此，課題組作出了一個關鍵判斷：當前我國學前教育的主要矛盾，已經從“有沒有”向“好不好”“公不公”轉變。

“好不好”說的是質量問題，“公不公”說的是結構問題。佘宇闡釋道，“上一階段，我國學前教育的快速普及是在特定條件下依靠超常手段實現的，總體質量不高。而且，城鄉之間、地區之間教育資源不均衡和‘小學化’等問題還廣泛存在。”

于是，課題組展開新一輪攻關，跑區縣、下鄉鎮、進村居，和上一輪相比，這一輪的調研重點更加聚焦，很多新問題也隨之浮現。

以辦學性質為例，宏觀政策框架一般強調要辦好公辦園和普惠性民辦園。但是，我國幾十年來攢下的學前教育“家底”構成復雜，需要考慮很多細節問題：公辦園中有教育部門辦園、其他部門辦園，甚至還有企業辦園、街道辦園；民辦園的構成則更加復雜，從社區的普惠園到高端的“貴族園”……不同性質的園所在經費支持、師資隊伍、教研水平上面臨的問題都不同。相應地，解決問題的辦法也要精準適配。

“學前教育的政策研究必須吃透中央精神，把握‘普惠’這個大方向，但解決方案不能搞‘一刀切’。”佘宇說。

正是在這樣的思路指引下，課題組提出了一系列更有針對性的政策建議。例如，要推動公辦園從“擴量”向“提質”轉變，促進其健康、長效發展；要鼓勵和規范社會力量辦園，穩定普惠性民辦園預期；要加大對幼兒教師隊伍的支持力度，緩解結構性短缺問題。

入園率提升背后：任重道遠的求索之路

在一個有14億多人口、發展還不平衡的國家發展覆蓋全民的學前教育是十分艱巨的工作，為3500多萬在園幼兒提供普惠而有質量的學前教育則是更為艱巨的任務。

“我們要充分肯定這些年學前教育取得的巨大成就。”佘宇強調，“但也必須清醒地看到，普及率不等于質量。入園率提升的數字背后，學前教育的質量還需要打一個很大的問號。更何況，92%的入園率也就意味著還有8%的適齡兒童沒有在園，這就不能說學前教育的學位是過剩的。”

如何確保每一個孩子都不被落下？如何更加有效地設計公共財政投入機制？如何進一步提升師資隊伍質量？如何打造家園合作模式等，這些沉甸甸的問號又浮現在研究人員的腦海中，標志著學前教育邁向高質量發展依然任重而道遠。不止于此，面對人口結構變化、城鎮化放緩等趨勢，課題組還前瞻性地思考幼兒園教職工的社會保障、轉崗分流乃至園所資源整合等新命題。2025年，國家從秋季學期起實施學前一年教育免費后，課題組又開始思考如何實現“免費更要提質”等相關議題。

“做政策研究，一定要跳出問題看問題、立足全局看問題、放眼長遠看問題。”佘宇說道。

從助力破解“有園上”難題到為“上好園”建言獻策，十余年來，國研中心的研究人員始終秉持“唯實求真，守正出新”的理念，回應群眾關切，解答時代命題，與學前教育發展同頻共振、同向而行，不斷推進學前教育服務民生、服務強國戰略越走越穩。

總 監 制丨王列軍車海剛

監 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨蔣 帥