毛澤東與人民審計制度的創(chuàng)立

文/陳其明

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民審計制度，源于建黨伊始，創(chuàng)建于土地革命戰(zhàn)爭時期。從中共一大的黨內(nèi)經(jīng)費審查，到安源路礦工人俱樂部審計監(jiān)督的最初嘗試，再到中華蘇維埃共和國審計體制的逐步完善，以毛澤東為代表的早期共產(chǎn)黨人進行了不懈探索，為人民審計制度的創(chuàng)立與發(fā)展發(fā)揮了根本作用。

指導(dǎo)成立安源路礦經(jīng)濟審查委員會

1921年秋，時任中共湖南支部書記的毛澤東，兩次到湘贛邊界的江西萍鄉(xiāng)安源路礦調(diào)查，向工人進行宣傳。1922年初，毛澤東等人再次到安源，創(chuàng)辦工人夜校，推動建立了中共安源支部。同年5月，安源路礦工人俱樂部成立，李立三被推選為俱樂部主任，劉少奇任俱樂部全權(quán)代表，常駐安源指導(dǎo)工作；9月初，毛澤東到安源召開黨的支部會議，決定組織路礦兩局全體工人罷工。9月14日，在李立三、劉少奇主持下，中共安源支部發(fā)動13000余名路礦工人開始大罷工，歷時5天，取得完全勝利。

罷工勝利后，工人俱樂部規(guī)模迅速壯大。通過收取部員繳納的會費、接受路礦兩局發(fā)給的津貼、募集股金及吸收存款等多種途徑，俱樂部積累了較大數(shù)額的資金。在毛澤東的悉心指導(dǎo)下，1923年4月，為加強對此筆資金的管理，俱樂部決定組織經(jīng)濟委員會，直屬俱樂部最高權(quán)力機關(guān)，下設(shè)審查部和保管部，其中審查部專司“審查本部一切經(jīng)濟出入之責(zé)”，并明確要求審查部“每月須調(diào)取會計股、庶務(wù)股、教育股、消費合作社之賬簿審查一次”，審查結(jié)果公開，以接受群眾監(jiān)督。

經(jīng)濟委員會成立不久，根據(jù)《經(jīng)濟委員會簡章》規(guī)定，對工人消費合作社賬目進行了審查。經(jīng)查，發(fā)現(xiàn)合作社服務(wù)股經(jīng)理陳枚生私自挪用公款1000余元，以及俱樂部8名干部借款逾期不還等問題，而事前合作社總經(jīng)理毛澤民毫無察覺。審查結(jié)果報告俱樂部后，經(jīng)最高代表會議研究，決定撤銷陳枚生職務(wù)，查封其房屋，限令他退還挪用公款，其他干部借款也限期歸還，并對毛澤民因工作失察而給予批評處分。

1924年8月，為進一步加強審查監(jiān)督，安源路礦工人俱樂部在第二次換屆選舉時，決定單獨成立經(jīng)濟審查委員會，專司審查經(jīng)濟職能。這是毛澤東、李立三、劉少奇等人在開展工人運動時最早的一次審計實踐活動，為我黨開展財經(jīng)審計監(jiān)督活動積累了寶貴經(jīng)驗。

總結(jié)湖南農(nóng)民組織“清算委員會”的做法

1926年11月，毛澤東擔(dān)任中共中央農(nóng)民運動委員會書記，開始籌辦武昌農(nóng)民運動講習(xí)所事宜。隨著北伐戰(zhàn)爭的節(jié)節(jié)勝利，湘鄂贛豫等省出現(xiàn)了農(nóng)村大革命的高潮。特別是湖南省，當(dāng)時全省有54個縣建立了農(nóng)民協(xié)會組織，會員達107萬人。

轟轟烈烈的農(nóng)民運動，引起了豪紳地主和國民黨右派的恐慌，他們誣蔑農(nóng)民運動是“痞子運動”“土匪行動”；在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)，也有人指責(zé)農(nóng)民運動是“幼稚行動”“妨礙統(tǒng)一戰(zhàn)線”等。農(nóng)民運動到底是“好得很”還是“糟得很”？毛澤東決定讓事實來說話。于是，從1927年1月4日起，毛澤東以國民黨中央候補執(zhí)行委員的身份，整整花了32天時間，實地考察了湖南湘潭、湘鄉(xiāng)、衡山、醴陵、長沙五縣農(nóng)民運動情況，寫下了近2萬字的《湖南農(nóng)民運動考察報告》，回答了當(dāng)時黨內(nèi)外對于農(nóng)民運動的責(zé)難等問題，旗幟鮮明地指出農(nóng)民運動“好得很”“完全不是什么‘糟得很’”，因為它“把幾千年封建地主的特權(quán)，打得個落花流水”“孫中山先生致力國民革命凡四十年，所要做而沒有做到的事，農(nóng)民在幾個月內(nèi)做到了。這是四十年乃至幾千年未曾成就過的奇勛”。

◆1931年11月，中國共產(chǎn)黨蘇區(qū)第一次代表大會在瑞金召開，主席臺右起：任弼時、王稼祥、朱德、毛澤東、項英。

值得注意的是，毛澤東在這份考查報告中，認真總結(jié)了湖南部分地區(qū)農(nóng)民在“政治上打擊地主”“經(jīng)濟上打擊地主” 的諸多有效做法。其中組織清算委員會，專門對土豪劣紳進行清查、算賬和罰款等，就是“農(nóng)民在農(nóng)民協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)之下” 所做的“十四件大事” 之一。該報告指出，由于“土豪劣紳經(jīng)手地方公款，多半從中侵蝕，賬目不清”，所以“好多地方組織了清算委員會，專門向土豪劣紳算賬，土豪劣紳看了這樣的機關(guān)就打顫。這樣的清算運動，在農(nóng)民運動起來的各縣做得很普遍”；“清算結(jié)果，發(fā)現(xiàn)舞弊，或從前有魚肉農(nóng)民的劣跡，或現(xiàn)在有破壞農(nóng)會的行為……在這些罪名之下，農(nóng)民議決，某土豪罰款若干，某劣紳罰款若干”“被農(nóng)民罰過的人，自然體面掃地”“把土豪劣紳的政治地位和社會地位打下去”。這里的“清算”“算賬”和“罰款”，實際上就是審查驗證和核實處置，通過清算委員會的審核處罰，打擊土豪劣紳，維護農(nóng)民權(quán)益，以達政治上、經(jīng)濟上打擊地主和土豪劣紳的目的。

毛澤東調(diào)查總結(jié)的湖南農(nóng)民組織清算委員會的做法，經(jīng)中共中央機關(guān)刊物《向?qū)А方榻B后，引起了共產(chǎn)國際的關(guān)注。它與我黨早期工人運動中的初期內(nèi)部審計比較，它們審計的對象雖然不同，但審計的目的和手段卻是相同或相似的。這是毛澤東在農(nóng)民運動的偉大實踐中發(fā)現(xiàn)并總結(jié)的經(jīng)濟監(jiān)督的經(jīng)驗做法，為土地革命戰(zhàn)爭時期黨領(lǐng)導(dǎo)開展審計監(jiān)督工作提供了有益啟迪。

主持會議決定成立“審計委員會”

1931年11月，在中華工農(nóng)兵蘇維埃第一次全國代表大會上，毛澤東被選舉為中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會主席和中央人民委員會主席。在如何強化審計監(jiān)督問題上，作為蘇維埃臨時中央政府最高行政首長的毛澤東，經(jīng)歷了一個不斷探索的過程。

早在臨時中央政府成立前，贛南閩西根據(jù)地的各級蘇維埃政府就設(shè)立了類似經(jīng)濟審查委員會的組織，并相繼開展了清理財政收支的工作。臨時中央政府成立后，專門成立中央財政人民委員部，內(nèi)設(shè)預(yù)算、稽核、稅務(wù)等部門，并要求各級政府須組織審查委員會，加強了對中央財政收支的管理。根椐革命和戰(zhàn)爭的需要，1932年8月17日，毛澤東主持召開人民委員會第22次會議，審議通過并頒布了《財政部暫行組織綱要》，以法律的形式規(guī)定中央“財政人民委員部之下，設(shè)立審計處” ，省財政部設(shè)審計科，具體負責(zé)“掌管關(guān)于總預(yù)決算的審核，簿記之檢查及審核國家預(yù)備之支出、國庫現(xiàn)金及存款事項”。但由于戰(zhàn)事頻繁，這種“財審合一”的審計制度并未得到落實，審計還沒有發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督職能作用。

基于此，1933年9月，毛澤東主持召開人民委員會第49次會議，在討論“新的財政計劃” 時，對中央財政部的內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行了調(diào)整，決定將審計處從財政部獨立出來，升格成立“審計委員會”，直接隸屬于中央人民委員會；同時任命中央工農(nóng)檢察部代部長高自立、中央內(nèi)務(wù)部代部長兼司法部副部長梁柏臺、中央國民經(jīng)濟部副部長（后為部長）吳亮平三人兼任審計委員會委員。這種審計體制，因不受財政部門制約，有利于監(jiān)督檢查各項預(yù)決算和財政收支的執(zhí)行情況，標志著審計監(jiān)督制度發(fā)生了新變化，推動了中央蘇區(qū)審計體制的進一步完善。

◆《紅色中華》刊登的當(dāng)時經(jīng)審計查出的各種浪費現(xiàn)象和處理結(jié)果。

審計委員會成立后，在以毛澤東為主席的中央人民委員會直接領(lǐng)導(dǎo)下，先后對中央各部門、中央直屬縣瑞金以及各軍事機關(guān)的預(yù)決算和反貪污浪費斗爭情況進行了審計。據(jù)《紅色中華》披露，經(jīng)審計委員會查實，“（1933年）十月份中央總務(wù)廳預(yù)算浮開至五千元之多；總衛(wèi)生部十月份預(yù)算裁后方醫(yī)院傷病及工作人員，人數(shù)與實際所有數(shù)相差很遠；瑞金縣蘇每月僅燈油費一項達一百二十元之多，其他不少的蘇維埃機關(guān)及軍事機關(guān)浮支浪費的事亦時常發(fā)現(xiàn)，而總供給部、總兵站部、總衛(wèi)生部等軍事機關(guān)，直到現(xiàn)在還沒有建立預(yù)算決算制度”；也報道了節(jié)省運動的成績，如“中央審計委員會在裁判軍政機關(guān)不必要的隨意浮開預(yù)算表中，僅僅十二月份已經(jīng)節(jié)省了二十萬元以上” 等。這些重大審計成果，先后被中央工農(nóng)檢察部和《紅色中華》社論引用，在中央蘇區(qū)產(chǎn)生熱烈反響。

將審計委員會升格為與人民委員會并列的權(quán)力機關(guān)

1934年1月，中華蘇維埃第二次全國代表大會（簡稱“二蘇大會”）在瑞金召開。期間，毛澤東在向大會作臨時中央政府成立兩年來的工作報告時，十分明確地確立了財經(jīng)工作的指導(dǎo)方針：“從發(fā)展國民經(jīng)濟來增加我們財政的收入”“這一方針的著重的執(zhí)行，是我們財政機關(guān)和經(jīng)濟機關(guān)的責(zé)任”“財政的支出，應(yīng)該根據(jù)節(jié)省的方針”。并特別強調(diào)，“應(yīng)該使一切政府工作人員明白，貪污和浪費是極大的犯罪”“節(jié)省每一個銅板，為著戰(zhàn)爭和革命事業(yè)，為著我們的經(jīng)濟建設(shè)，是我們的會計制度的原則”。毛澤東的話，既代表著中央蘇區(qū)廣大軍民與貪腐浪費行為作堅決斗爭的心聲，又顯示了蘇維埃建設(shè)決策者們發(fā)展蘇區(qū)經(jīng)濟、建設(shè)廉潔政府的堅定決心，也為中央蘇區(qū)審計工作指明了方向。

根據(jù)這一指導(dǎo)思想，“二蘇大會”對如何完善審計體制、強化審計監(jiān)督，更好發(fā)揮審計在“裁判貪污浪費行為”中的重要作用等問題，進行了熱烈討論，并在原則通過的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》（簡稱《中央組織法》）第八章中，進一步明確了中央審計委員會由隸屬中央人民委員會再次升格為直接由中央執(zhí)行委員會領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)定了中央審計委員會的職權(quán)、人員配置等，“在中央執(zhí)行委員會之下設(shè)立審計委員會，其職權(quán)是：（一）審核國家的歲入與歲出；（二）監(jiān)督國家預(yù)算之執(zhí)行”“審計委員會由五人至九人組織，由中央執(zhí)行委員會主席團委任之”“審計委員會設(shè)主任、副主任各一人。其他職員，按需要設(shè)置”。該法經(jīng)第二屆中央執(zhí)行委員會第一次會議審議通過，以“中字第一號” 命令的形式，于1934年2月17日由毛澤東等簽發(fā)頒布實施。

根據(jù)《中央組織法》的規(guī)定，中央審計委員會的法律地位有了新的變化和提升。從隸屬關(guān)系看，中央審計委員會之前隸屬中央人民委員會，現(xiàn)改為由中央執(zhí)行委員會直接領(lǐng)導(dǎo)，且與中央人民委員會、最高法院平行并列，形成了垂直管理的分級審計體系；從人員任命機關(guān)看，中央審計委員會之前由人民委員會直接任命，現(xiàn)改為由中央執(zhí)行委員會主席團任命；從人員構(gòu)成情況看，中央審計委員會組成人員之前主要是由兼職人員構(gòu)成，現(xiàn)改為以專職人員為主，且組成人員有所增加，選舉了中央審計委員會主任阮嘯仙，并規(guī)定其他職員視情況“按需要設(shè)置”。此外，各省及中央直屬市（縣）執(zhí)行委員會之下，也設(shè)審計委員會（分會），隸屬于中央審計委員會，同時受各省及中央直屬市執(zhí)行委員會及其主席團的“指導(dǎo)與節(jié)制”。

至此，一個較為完善的審計監(jiān)督體系在中央蘇區(qū)建立起來。這標志著作為國家審計的經(jīng)濟監(jiān)督形態(tài)，正式登上歷史舞臺，實現(xiàn)了從“財審合一”型向“財審分離”型的審計模式的轉(zhuǎn)變。所有這些，無不浸透著毛澤東等人對完善審計體制的深層思考與決策謀略。

高度重視審計法制建設(shè)

中華蘇維埃共和國成立后，以毛澤東為主席的臨時中央政府，制定頒布了中央蘇區(qū)首部基本法——《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，以及一系列財政管理和財務(wù)收支監(jiān)督的法律法規(guī)，為蘇區(qū)審計工作提供了堅實的法律保障。

◆毛澤東

從1933年秋開始，在中共中央局和臨時中央政府領(lǐng)導(dǎo)下，中央蘇區(qū)掀起了反貪污浪費斗爭熱潮，并及時公布了一批群眾反映強烈的貪污浪費案件，一個個蛻化變質(zhì)分子被檢舉揭發(fā)出來。但同時又出現(xiàn)了一個新問題，就是由于缺乏一個完整的懲治貪污浪費行為的法律，造成司法機關(guān)在審理案件時，出現(xiàn)量刑不一的情況。毛澤東很快發(fā)現(xiàn)了這一問題，并意識到必須盡快制定頒布一個懲治貪污浪費的法律文件。他找到臨時中央政府副主席項英，以及時任中央工農(nóng)檢察部部長兼臨時最高法庭主席的何叔衡、中央司法部代部長的梁柏臺等人，征求他們對這個問題的看法。大家一致贊同毛澤東的意見。于是，從法制上反對和嚴懲貪污浪費行為的重大課題，開始擺上了蘇維埃共和國最高決策者面前。

經(jīng)過反復(fù)討論和多方征求意見，一份專門懲治貪污浪費行為的法令誕生了。1933年12月15日，由毛澤東等簽署的《中央執(zhí)行委員會第二十六號訓(xùn)令——關(guān)于懲治貪污浪費行為》，在《紅色中華》顯要位置刊發(fā)。這是中國共產(chǎn)黨成立以來制定的第一份完整的反貪污浪費的黨內(nèi)法規(guī)，為中央審計委員會開展審計工作提供了重要標準和法律依據(jù)。

根據(jù)毛澤東的指示，剛當(dāng)選中央審計委員會主任的阮嘯仙，牽頭組織有關(guān)人員，全力以赴開展審計立法調(diào)查，發(fā)現(xiàn)蘇區(qū)財經(jīng)混亂狀況未得到根本改變，貪污浪費現(xiàn)象屢禁不止，官僚主義和形式主義時有發(fā)生等。“沒有規(guī)矩，不成方圓”。要確保財政收支適合革命戰(zhàn)爭需要，必須盡快制定審計規(guī)章，規(guī)范財經(jīng)行為，加緊反對貪污浪費和官僚主義，才能鞏固紅色政權(quán)。阮嘯仙的想法，得到了黨和蘇維埃政府領(lǐng)導(dǎo)的肯定和支持。毛澤東說：“這種人民審計制度，必須盡快以蘇維埃政府法律的形式確立下來！”

為了確保審計工作有章可循，1934年2月20日，毛澤東主持召開中央執(zhí)行委員會主席團會議，審議通過了由阮嘯仙牽頭組織起草的《中華蘇維埃共和國中央政府執(zhí)行委員會審計條例》（簡稱《審計條例》）。當(dāng)天，中央執(zhí)行委員會以“中字第二號”命令的形式，由毛澤東等簽發(fā)頒布。值得一提的是，為了響應(yīng)中央二十六號訓(xùn)令，配合中央蘇區(qū)的反貪污浪費斗爭，《審計條例》第一條在規(guī)定審計的宗旨中，就有關(guān)于 “裁判檢舉對貪污浪費的行為” 等內(nèi)容，并明確要求各級審計機關(guān)“須與中央、省及中央直屬縣、市工農(nóng)檢察委員會取得密切聯(lián)系，使更能吸收廣大工農(nóng)群眾對于審計的意見”，以更好發(fā)揮審計在反貪肅紀方面的監(jiān)督作用，從中可窺見毛澤東及阮嘯仙等老一輩共產(chǎn)黨人創(chuàng)立人民審計制度的審計初心與不懈追求。

◆1934年2月20日，臨時中央政府主席毛澤東簽署命令，頒布了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下紅色政權(quán)的第一部審計法規(guī)。

《審計條例》是中華蘇維埃共和國頒布的首部審計法規(guī)。它明確規(guī)定了中央審計委員會及省和直屬縣市審計分會的體制職能、權(quán)限范圍、程序規(guī)則、報告制度，以及規(guī)范審計的表格和簿記等。條例的頒布實施，標志著中央蘇區(qū)的審計工作正式步入了依法審計的軌道，為中央蘇區(qū)的政權(quán)建設(shè)發(fā)揮了重要的推進作用。

支持中央審計委員會開展審計工作

“二蘇大會”后，毛澤東根據(jù)黨的六屆五次全會關(guān)于黨的工作“一切為著國內(nèi)戰(zhàn)爭前線上的勝利” ，以及“開展反對蘇維埃機關(guān)中的個別的貪污腐化浪費公款及官僚主義分子的斗爭” 的要求，大力支持以阮嘯仙為主任的中央審計委員會開展各項審計工作，包括對中央各部和延伸對個別省份及中央直屬縣的財政預(yù)決算審計、部分國家企業(yè)會計審計、群眾團體財政收支審計，以及中央各部、軍事后勤衛(wèi)生機關(guān)的節(jié)省運動專項審計等。按照《審計條例》規(guī)定，中央審計委員會每次將審計總結(jié)向中央執(zhí)行委員會主席團報告時，毛澤東都第一時間給予審示，并針對反映的有關(guān)問題及時過問督辦。

毛澤東十分關(guān)心和支持中央審計委員會開展反貪污浪費斗爭專項審計。“二蘇大會”前，審計委員會在中央人民委員會毛澤東主席的直接領(lǐng)導(dǎo)下，先后對中央各部門、瑞金縣蘇維埃政府以及各軍事機關(guān)的預(yù)決算進行了審計，對貪腐和官僚分子，蘇維埃最高法庭按照毛澤東簽發(fā)的《關(guān)于懲治貪污浪費行為》的規(guī)定，分別被判處槍決、監(jiān)禁和撤職等處分，在中央蘇區(qū)干部中起到了巨大的震懾教育作用，廣大群眾稱贊：“只有蘇維埃（政府）是空前的真正的廉潔政府！”

1934年10月，毛澤東隨中央紅軍主力長征后，蘇區(qū)審計工作被迫中斷。阮嘯仙留守蘇區(qū)堅持斗爭，1935年3月在率部突圍時壯烈犧牲。紅軍主力到達陜北后，蘇維埃中央政府陸續(xù)恢復(fù)活動，并于1937年2月12日頒布命令，“特設(shè)立國家審計委員會”，任命謝覺哉為主席。1937年7月，隨著全民族抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)和陜甘寧邊區(qū)政府成立，國家審計委員會撤銷。直至中華人民共和國成立后的1982年12月，第五屆全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》，正式確立在我國實行獨立的審計監(jiān)督制度。1983年9月，在紀念中華蘇維埃共和國中央審計委員會成立50周年之際，成立中華人民共和國審計署，從而揭開了人民審計制度的新篇章。

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