股權型城市更新：貫通投資于物與投資于人的路徑設計

廣州新華坊項目，業主以房屋經營權作價入股，國企以改造資金入股，形成公平合理的股權基礎。

中央財經大學政府管理學院 王偉/文

近日，住房城鄉建設部部長倪虹在接受媒體采訪時強調，城市更新是建設現代化人民城市的重要抓手，蘊含巨大的投資消費潛力，是投資于物和投資于人的重要結合點。

我國城市更新進入存量提質增效時代，單純聚焦建筑改造的“投資于物”模式，難以回應居民對資產增值與生活品質的雙重訴求；脫離物質載體的“投資于人”實踐，又因缺乏可持續的利益支撐陷入發展困境。股權型城市更新以“股權共生”為核心紐帶，通過制度創新與機制設計，構建起“物的空間增值”與“人的全面發展”相互賦能的實踐路徑，將政府、企業、居民等多元主體從利益博弈推向協同共生，為高質量城市更新提供了兼具經濟可行性與社會包容性的解決方案。

一、路徑設計的核心架構：三元主體協同體系

股權型城市更新路徑的有效落地，依賴于政府、企業、居民等關鍵主體的角色重構與協同運作。通過明確各方權責利邊界，構建“政府引導、企業運營、居民參與”的三元協同體系，為貫通“投資于物”與“投資于人”提供組織保障。

（一）政府：路徑引導者與規則制定者

政府在路徑設計中承擔“引導者+股東+監管者”的多重角色，核心是“搭臺不唱戲”，通過搭建制度框架、創新政策供給、保障公共利益、統籌資源配置。作為引導者，政府通過城市體檢精準識別更新需求，制定專項規劃與配套政策，明確生態保護紅線、公共服務底線與歷史文脈保護要求，為“投資于物”的改造方向與“投資于人”的權益保障劃定邊界；作為股東，以國有土地使用權、財政資金、存量公房等資產作價入股，通過股權收益反哺城市建設，同時利用表決權確保項目符合公共利益導向；作為監管者，建立全周期監管機制，防范資本無序擴張與利益輸送，保障居民合法權益。

（二）企業：路徑實施者與專業運營者

企業作為市場化主體，承擔“投資于物”的專業化運作與“投資于人”的服務供給職能，角色從傳統“開發者”轉型為“運營者+合作者”，核心是“盈利不逐利”。作為專業運營者，企業以資金、技術、管理經驗入股，負責項目策劃、融資、建設、運營全流程運作，通過專業化的“精運營”實現物質資產的價值最大化。例如瑞安地產在上海三林項目中，以“住宅+商業”復合業態實現短期現金流與長期收益的平衡。作為利益合作者，企業需平衡商業利益與公共利益，將居民訴求融入項目設計與運營，通過透明化的收益分配機制保障居民權益，同時與政府、居民共擔風險。

（三）居民：路徑受益主體與參與主體

居民是“投資于人”的直接受益方，也是股權型城市更新的核心參與主體，角色從“被動接受者”轉型為“股東+共建者”，核心是“受益不旁觀”。作為股東，居民以私有房產、宅基地使用權等資產作價入股，通過股權分紅、資產增值獲得長期收益，實現財產權的價值變現。作為共建者，通過股東會、協調委員會等制度化渠道，參與項目規劃設計、業態選擇、運營管理等關鍵決策。如重慶民主村項目通過“五輪決議”流程，讓居民意見充分融入改造方案。作為使用者，居民的反饋與需求為“投資于物”的優化調整提供依據，推動物質空間持續適配人的發展需求。

二、路徑設計的關鍵環節：全周期貫通的四大核心路徑

股權型城市更新貫通“投資于物”與“投資于人”的核心路徑，貫穿項目策劃、股權設置、融資建設、運營分配全生命周期，通過四大關鍵環節的機制創新，實現雙重目標的深度融合。

（一）策劃立項路徑：需求導向的雙向適配機制

策劃立項是貫通“投資于物”與“投資于人”的起點，核心是建立“居民需求—空間改造—價值實現”的雙向適配機制，確保項目設計既符合資產增值邏輯，又滿足居民發展訴求。包含三個關鍵步驟：一是精準化需求調研，政府牽頭組織專業機構、社區組織開展全面摸底，既排查物質空間的安全隱患、功能缺陷等“物的問題”，又收集居民對居住品質、公共服務、收益分配等“人的訴求”，形成“問題清單+需求清單”；二是一體化方案設計，以需求清單為導向，將民生改善目標嵌入物質改造方案，如老舊小區改造中同步規劃養老托育、便民商業等配套設施，工業遺存活化中保留居民記憶中的歷史元素，實現“物的改造”與“人的需求”精準匹配；三是多元化意愿征詢，通過居民議事會、專家論證會等形式，對方案進行多輪公示與修改，確保居民訴求得到充分體現，為項目推進奠定社會基礎。例如貴陽新華印刷廠改造項目通過前期充分調研，將居民對文化傳承、休閑空間的需求融入方案，最終實現了工業遺存活化與民生改善的雙贏。

（二）股權設置路徑：要素融合的利益綁定機制

股權設置是貫通“投資于物”與“投資于人”的核心紐帶，通過多元要素作價入股與動態調整機制，將“投資于物”的資產增值收益與“投資于人”的權益保障通過股權形式固化，將政府、企業、居民的利益緊密綁定，激發各主體參與“物的改造”的內生動力，實現“風險共擔、利益共享”。包含三個關鍵環節：一是要素作價的公允化，建立專業的資產評估體系，對政府的土地、政策資源，企業的資金、技術，居民的房產、土地使用權等要素進行科學定價，確保各主體出資與權益匹配。例如廣州新華坊項目中，業主以房屋經營權作價入股，國企以改造資金入股，形成公平合理的股權基礎。二是股權比例的動態化，股權比例并非一成不變，而是根據項目階段與要素價值動態調整。項目初期，政府股權占比可適當提高，保障公共設施優先落地；運營階段，若企業通過精細化運營實現超額收益，可通過“超額利潤分紅權”適度提高其收益比例，激發運營積極性。三是股權流轉的靈活化，建立內部轉讓、平臺回購等流轉機制，降低居民股權的流動性風險，保障居民在特殊情況下的權益變現需求。

（三）融資建設路徑：多元協同的資金保障機制

融資建設是“投資于物”的核心實施環節，其路徑設計需兼顧資金籌集的可持續性與建設過程的民生友好性，為貫通雙重目標提供資金與物質保障。包含三個關鍵創新：一是融資渠道的多元化，構建“政府引導資金+企業自有資金+居民入股資金+金融機構融資”的多元資金池。通過設立城市更新母基金撬動社會資本，發行REITs、資產支持證券（ABS）等金融產品盤活存量資產，利用項目未來收益進行質押貸款等，破解資金瓶頸。例如采用“母基金+子基金”架構，政府資金發揮增信作用，吸引保險資金、養老金等長期資本參與。二是建設模式的協同化，推行“EPC+F+O”“投資-建設-運營一體化”等模式，由專業運營商統籌建設與運營，確保建設方案與運營需求、居民訴求相銜接。在建設過程中，建立居民監督小組，對工程質量、施工擾民等問題進行實時監督，實現建設過程的民生友好。三是資源整合的片區化，采用“肥瘦搭配、以豐補歉”的片區統籌模式，將老舊小區改造與周邊可經營性資源（閑置地塊、廣告位、停車場等）打包開發，用經營性收益平衡改造投入，保障“投資于物”的經濟可行性。

（四）運營分配路徑：收益共享的價值實現機制

運營分配是貫通“投資于物”與“投資于人”的最終環節，核心是通過專業化運營實現資產增值，再通過合理的收益分配機制，讓居民共享發展成果，形成“物的增值—收益共享—人的發展”的良性循環。包含三個關鍵環節：一是運營模式的專業化，根據項目定位選擇合適的運營模式，可由城市更新協同平臺自行運營，或委托專業機構運營。通過業態優化、服務升級、品牌塑造等手段，提升項目運營效率與收益水平。如西安老菜場項目鎖定15年經營權，通過精細化運營實現空間價值持續提升。二是收益分配的分層化，建立“基礎收益+增值收益”的分層分配邏輯?；A收益（租金、物業費等）優先覆蓋運營成本與債務償還，剩余部分按股權比例分配，保障居民獲得穩定現金流；增值收益（資產增值、超額利潤等）提取一定比例作為平臺發展基金，用于公共設施升級與風險防范；剩余部分按股分配，讓居民分享長期增值收益。三是運營監管的多元化，構建“企業自律+股東監督+居民參與+政府監管”的多元監管體系，通過定期公示財務報表、設立意見反饋渠道等方式，確保運營過程透明化、規范化，保障居民知情權與監督權。

三、路徑落地的保障體系：制度、技術與文化的三重支撐

廣州花都區新華坊項目。

目前股權型城市更新路徑已在多地實踐中衍生出重資產股權合作、輕資產經營權置換、基金化參與等多種形式，不同形式的創新探索為路徑優化提供了寶貴經驗。例如廣州花都區新華坊項目采用“經營權置換”的輕量化股權模式，19戶業主將新樓20年運營權讓渡給區城投公司，由國企統一出資改造、招商運營，業主獲得“零出資換新房+20年穩定收益”。其路徑創新在于通過經營權入股降低居民參與門檻，在“投資于物”方面實現了傳統建筑風貌保護與功能升級，在“投資于人”方面保障了居民短期居住需求與長期收益。重慶戴家巷項目采用“政府+企業+居民”的股權合作模式，政府以基礎設施投入作價入股，企業以改造資金與運營能力入股，居民以房產使用權入股。路徑創新在于將“物的改造”與“人的參與”深度融合，政府負責公共空間打造，企業引入特色業態，居民參與經營活動，既實現了崖壁步道、歷史建筑等物質空間的活化，又通過收益共享與參與機制，讓居民成為城市更新的共建者與受益者，榮獲中國人居環境獎。

從實踐來看，股權型城市更新路徑仍面臨一些突出問題，如居民參與能力不足、要素作價機制不完善、長期運營能力有待提升等。為此，股權型城市更新路徑的有效落地，需要制度、技術、文化三重保障體系的協同支撐，確?！巴顿Y于物”與“投資于人”的貫通落地。

（一）制度保障：構建規范化的政策支撐體系

制度保障是路徑落地的核心前提，需從法律法規、政策配套、機制設計三個層面構建支撐體系。一是完善法律法規，明確股權型城市更新的法律地位、各主體權利義務、要素作價標準、股權流轉規則等，為模式運作提供法律依據；二是強化政策配套，在土地供應、規劃審批、稅收優惠、金融支持等方面出臺專項政策，如簡化股權型項目審批流程、對居民股權收益給予稅收減免、支持符合條件的項目發行城市更新專項債等；三是建立糾紛化解機制，設立專門的協調機構，通過協商、調解、仲裁等方式，化解更新過程中的利益矛盾，保障項目順利推進。例如重慶、廣州等地通過出臺“1+2+N”政策技術體系、“住改商”政策等，為股權型城市更新提供了堅實的制度支撐。

（二）技術保障：賦能全周期的專業化支撐

技術保障聚焦專業化能力提升，為路徑實施提供專業支撐。一是培育專業主體，打造城市更新綜合運營商、專業金融機構、居民共治組織等多元實施主體，提升項目策劃、融資、建設、運營全流程的專業化水平；二是引入專業工具，運用數字化技術搭建居民參與平臺、項目管理平臺，實現需求征集、方案公示、進度跟蹤、財務公開等功能的線上化，提升運作效率與透明度；三是強化專業咨詢，建立“三師進社區”（規劃師、建筑師、工程師）制度，為居民參與決策、項目方案優化提供專業支持，提升項目設計的科學性與可行性。

（三）文化保障：培育共建共享的價值共識

文化保障核心是培育多元主體的協同意識與價值共識，為路徑落地提供社會基礎。一是強化宣傳引導，通過社區宣講、案例展示等方式，向居民普及股權型城市更新的運作模式、收益機制與風險分擔規則，提升居民認知度與參與意愿；二是傳承歷史文脈，在“投資于物”的過程中注重保護歷史建筑、民俗文化、社區肌理，增強居民的文化認同感與社區歸屬感；三是培育共治文化，通過居民議事會、志愿服務等活動，培育居民的主體意識與合作精神，形成“共建共治共享”的良好氛圍，為路徑實施凝聚社會合力。