IPP最新力作｜《包容性的數字未來：發展中的廣東數字經濟》

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導語：

進入2026年，數字中國建設加速從“鋪開”轉向“做深”。“十五五”規劃部署中，數據要素制度、全國一體化數據市場、工業互聯網、“人工智能+”與AI治理等舉措加速推進，數字化開始更深嵌入產業升級、公共服務與社會治理。與此同時，一些更具操作性的抓手也被提上日程：加快數字人才隊伍建設，“數據標注創新工廠”提升高質量數據供給，“城市智能體”把大模型能力嵌入城市運行。

下一階段，技術紅利也將轉化為可持續、可治理、可普惠的增長。然而，越是進入深水區，越需要理解地方政府與企業究竟如何在不確定性中選擇路徑、組織資源、形成機制。

IPP資深研究員蔣余浩、助理研究員張心旖等撰寫的《包容性的數字未來》近日由社會科學文獻出版社出版。全書緣起于2023年上半年在廣東省委組織部委托安排下開展的全省數字經濟高質量發展調研：研究團隊走訪省級與地市政府、重點行業與企業，梳理廣東推進數字經濟中的亮點、機制與問題，并據此形成對“廣東經驗”的一線觀察。

本書前言聚焦“技術路線”本身：不同技術路線會帶來不同的經濟政治社會后果，因而需要警惕把技術進步視為必然結果的“技術決定論”。作者認為，“包容性數字未來”不能僅寄望于技術自發演進，而有賴于制度創新激勵多重技術路線平行探索，并在技術發展過程中引入必要的“民主審議”與治理規則，使技術進步更好回應多樣人群與復雜發展路徑的需求。

封面作者

蔣余浩

華南理工大學公共政策研究院（IPP）資深研究員、教授，廣東新質生產力政策研究中心主任

張心旖

華南理工大學公共政策研究院（IPP）助理研究員， 廣東新質生產力政策研究中心副研究員

*下文為本書前言，出版時有刪改：

本書緣起于2023年上半年在廣東省內展開的一項數字經濟發展的調研。2023年3月至4月，在廣東省委組織部的委托和安排下，華南理工大學公共政策研究院聯合由廣東省社會科學院當代馬克思主義研究所、華南理工大學公共管理學院及南方財經全媒體記者等組成調研團隊，進行全省數字經濟高質量發展調研，探尋省級政府以及各地市政府、各行業發展數字經濟中的亮點、機制和問題。本書即以這次調研形成的觀察和思考為主要內容。

全書分為三部分。

第一部分收入我們關于廣東數字經濟發展的調研報告，突出從省到各地市政府推動數字經濟發展的政策聚合力以及在市場和社會層面收獲的實效，并展現了多家企業在數字化轉型領域實施的努力；

第二部分收入在我們調研期間南方財經全媒體記者刊發的幾篇新聞稿，這些稿件展示了各地市推進數字經濟發展以及推動數字經濟戰略與當地發展戰略相結合的豐富內容，能夠為讀者了解目前廣東各地發展實踐提供很大的幫助；

第三部分收入我們調研團隊及其他幾位同事撰寫的評論文章，展現的是我們針對數字經濟發展實踐的初步思考。數字經濟戰略以迅猛發展著的新一輪信息技術革命為基礎，同時涉及經濟體制、政治制度、發展政策、運作機制等諸多層面的變革，值得我們持續投入觀察。

由于有珠三角地區深厚的制造業產業以及其他區域的實體經濟作為基礎，廣東在推進數字經濟高質量發展過程中，特別注重為新技術開放出應用場景，與此同時形成了因地制宜推行數字化轉型的方略，創造出了數字化發展各個領域的成績和亮點。

例如，數字產業化領域發展迅速，結構不斷優化，為創新驅動戰略形成一定支撐；產業數字化領域推動深度融合數字技術，已為一些實體經濟賦能提質；數字政府建設兼顧“全省一盤棋”和“因地制宜”原則，整體提升公共治理效能；率先啟動數據要素市場化配置改革，創新制度，探索出一些較具特點的數據價值化路徑；形成長效機制，致力于可持續性地推進數字基礎設施建設和促進數字技術創新發展。

根據調研，一方面，數字經濟已經在廣東各地市與當地經濟社會發展戰略深度融合，這使得數字技術發揮出提升政府治理效能、推動各類資源要素快捷流動、各類市場主體加速融合的效能，成為激發各地市治理變革和生產生活方式變革的要素。各地市充分借助數字技術推進本地經濟社會發展戰略，擴大本地優勢產業規模和效益，做強做大特色產業，帶動農業和服務業的整體增效提質，致力于實現跨越式發展。此外通過省層面的有意幫扶、協調推進，縮小區域之間在基礎能力和建設資源上存在的重大差異，為進一步解決區域、城鄉發展不平衡問題奠定基礎。

另一方面，各地市基于自身條件開拓的數字技術研發和應用場景，也極大的豐富了本地經濟社會的發展路徑。正是由于廣東全省各地這種極為活躍而多樣的發展態勢，吸引大量海外（含港澳）人才、外資的涌入，在這片熱土上創新創業。2023年第一季度的統計數據顯示，在外需疲軟的情況下，廣東省一季度進出口實現1.84萬億元，其中出口1.22萬億元，同比增長6.2%，實際利用外資529.8億元，同比增長27.4%。省政府和各地市政府也為支持海外（含港澳）人才出臺了大量創業優惠政策和人才優惠政策，較受關注的如廣州南沙2023年5月發布《廣州南沙國際化人才特區集聚人才九條措施》，實施尖端人才領航行動等九大行動。

數字經濟戰略在廣東和整個中國的推行，具有世界意義。當前世界處于劇烈動蕩期，那種引發全球發展不均衡、不平等狀況日益惡化的舊全球化發展模式已經難以為繼。

在現階段，中國迫切需要探索一條邁向高質量發展的新型發展道路，一是以可持續性發展為依托，推動中國成為世界經濟持續健康發展的穩定器；

二是加快構建新發展格局，牢牢抓住發展自主權，為引領創造更有利于世界各國合作共贏的全球化發展新模式，提供可靠保障。新一代信息通信技術的加速創新，日益融入經濟社會發展各領域、全過程，已向各國展現出了足以改變全球秩序結構的巨大能量。廣東和整個中國推動數字經濟高質量發展，在對內激發經濟社會發展新活力、切實推進區域協同均衡發展，對外展現大國經濟韌性、為世界各國創造互利共贏新機遇兩個方面取得相當成績，初步顯露引領新型全球化發展模式生長的可能性。這是中國在全球劇烈動蕩時期為世界經濟健康發展做出的貢獻。

日前，廣東省數字經濟學會在第一屆廣東省數字經濟學會年會上發布《粵港澳大灣區數字經濟發展報告（2025年）》。2025年粵港澳大灣區數字經濟在企業數量、產業規模、技術創新等多領域實現全國領跑。圖源：新華社

我們的調研并不僅限于上述經驗性認識，在一定程度上，這輪調研還加深了我們對于中國決策模式的理解以及數字經濟、數字技術發展前景的思考。

就中國決策模式而言，眾所周知，因為西方“政體”思維的長久影響，國際學術研究對中國的認識仍走不出“威權體制”（Authority）的范疇，但這個概念解釋不了不同歷史時期中國政策制定和執行中的種種劇烈變化，因此如李侃如（Kenneth Lieberthal）等學者將各級、各部門官僚系統作為決策者和執行者引入分析，提出“碎片化威權體制”（Fragmented Structure of Authority）這個卓有影響的概念，多年來成為西方的中國決策模式研究的主導性概念。

之后的韓博天（Sebastian Heilmann）、裴宜理（Elizabeth J.Perry）等學者在此基礎上提出中國決策系統的“適應性治理”（Adaptive Governance）的認識，指出了在其整個執政過程中，中國共產黨實施一系列應對經濟社會發展難題的靈活性舉措，譬如建立經濟特區試驗田、變通適用法律法規等硬性約束、激勵地方政府間發展競爭、以強大的整合能力和再分配能力調配資源。

韓博天和裴宜理甚至認為這種決策風格是中國共產黨對革命時期的游擊隊作戰經驗的提煉和發揚。韓博天進一步提出“試驗性政策與長期目標相結合”的理論范式，更細致的刻畫中國實施適應性治理的運作機制：中國的許多重大決策是一個不預設結果、開放的過程，這個過程受政策主體之間的利益沖突、周期性互動和不斷反饋的機制所驅動。至此，西方的中國研究一定程度上擺脫了“政體”思維的限制，認識到中國的具體決策并非歷史傳統、政治體制或制度框架等大構架因素導致的必然結果。

但是，韓博天等的認識有將中國經驗狹隘化的傾向。實際上，查爾斯·賽博（Charles F. Sabel）等學者基于美國和歐盟經驗，總結出“實驗主義治理”（Experimentalism Governance）理論模型，強調的是，在面臨不確定性時，無論決策者還是一線工作者都不清楚具體應對方案該如何設計，因此在決策層制定的大框架下給予一線工作者基于自身條件探索暫時性實施方案的空間，并通過相互學習和集中考評的機制，對不同探索經驗進行評估或改進。

這種治理經驗尤其能調動上下各個主體的積極性，共同應對不確定性難題。就決策過程的反復試錯、持續學習和不斷反饋等特征，來自中國經驗的“適應性治理”或“試驗性政策”與來自美國和歐盟經驗的“實驗主義治理”并無顯著差異。

所不同的是，由于美國和歐盟決策體系允許大量游說集團的存在和利益博弈的公開化，使得其決策過程中的利益交涉、試驗性推進可以在明確規則或至少是“法律的陰影”下進行，而中國的“民主集中制”體制和決策層級化架構，限制了公開的政策游說和利益集團交涉的可能性，因此其決策的“試驗性”更多體現為一種“非常規”的運作：各級政策主體針對高度復雜問題往往采取一種“做而不說”的微妙態度，對于某些局部探索樂見其成（甚至從一開始就有明顯的支持態度），而對于某些下層政府的嘗試則或者放任自流、靜觀其變，或者嚴加管束、限制試驗。中國的政策試驗性的彈性更大，而運作機制更難以提煉。

在此意義上，我們把當前中國各級政府推進數字經濟戰略的努力，稱為一種“事實版的實驗主義治理”（DE FACTO Experimentalism Governance）。這個概念強調了，我國自中央層面到各級地方政府大力推進數字經濟戰略，是在“事實上”“無意中”采取了實驗主義治理的機制：

（1）由于數字技術本身處于持續發展和不斷創新的過程中，無論中央和地方決策部門或是基層單位和企業，都并不清楚何種技術以及如何能有效應用到具體的治理、服務或者生產場景中；

（2）在推進數字經濟與實體經濟融合發展的大政策框架下，各地政府以及各個企業基于自身條件采取了積極探索。例如，制造業發達的佛山和東莞，形成“IT人才與業務人員、一線工人聯合推進數字化”的后福特主義工作機制等等多種經驗；擁有國際海纜站和通信業務出入口等優勢條件的汕頭經濟特區，形成謀劃新一代電子信息產業布局的規劃實踐。

如果要在中國的體制環境下更充分的激發上下不同主體積極性、共同探索不確定性問題的應對之道的優勢，或許我們需要在不同地方和企業形成的豐富探索中，增強促進相互學習和集中考評的機制，使得較為有效的經驗得到推廣、較為無效的摸索及時實施調整。從這一點來看，我們本次的調研活動也具備了一定的“從外圍觀察者到參與推動者”身份轉變的意義。

當前，佛山正深入推進“中國服務外包示范城市”建設，以數字化服務為核心的產業生態蓬勃發展，成為支撐制造業高質量發展不可或缺的“數字基石”。圖源：新華社

就理論認識而言，我們通過這輪調研獲得了對于數字經濟、數字技術發展狀況的反思。

加快推進數字經濟與實體經濟融合發展，是推動中國高質量發展的重要舉措之一，但在實踐中，當前的數字經濟、數字技術還處在發展階段，而數字技術的路線單一、數字化轉型方案的多樣性和針對性不足，是制約實體經濟通過數字化手段獲得重大效能提升的主要障礙。本書第三部分收入的各篇文章，是我們對于數字經濟建設、發展過程的片段思考，旨在為進一步的探索做出思想認識上的準備。

如同羅伯特·J. 戈登（Robert J. Gordon）所批評的，信息通信技術革命激發的各項技術發明，還不足以產生類似蒸汽機、內燃機和電氣機等第一次、第二次工業革命主要技術產品帶來的經濟社會巨大變革。因此，從上世紀80年代中后期開始，有關計算機、互聯網等信息技術的迅猛發展并沒有帶來生產率的相應提高的事實，已經引起美國經濟學界長達三十余年的反復爭議。

要理解這一狀況，需要同時摒除技術樂觀主義與技術悲觀主義兩種傾向：在前者看來，技術進步“必然”帶來經濟社會發展，“必然”能創造出更多的新的就業機會，而對于后者，任何技術發展都會引起社會震動，“必然”產生不可彌補的社會創傷；然而，這種“必然”的看法正是一種“技術決定論”的思維表現，就是把現有技術條件看作是固定的、不可改變的“現狀”，無力去打開技術發展這個“黑匣子”來觀察影響技術發展方向的各種力量，從而思考是否有可能創造出更有利于整個經濟社會包容性、可持續性增長的新的技術路線，改變原有技術路線所制造出的資源高度集中和贏家通吃的現狀。

事實上，相對于第一次和第二次工業革命創造出的那些作為大工業發展基礎的技術發明，信息通信技術的倡導者承諾了大眾更便捷、更普惠地利用新技術的理念，羅伯托·M. 昂格爾（Roberto M. Unger）分析這種先鋒主義性質的理念為什么沒有真正普遍實現時指出，信息通信技術的現有發展路線過于受精英（技術精英、管理精英、金融和商業精英）主導，數字技術研發和應用從一開始就不是以提升諸多傳統產業的效益為目標。

這也為研究“創新”的學術文獻經常提到的“技術擴散之謎”——為什么許多增強效益的技術僅局限在少數前沿產業領域和前沿企業？——提供了一個政治理論的回答：信息通信技術等新興技術排除了許多領域生產和經營過程中實際積累的知識經驗，因此難以融入這些領域，難以為這些領域的企業創新變革帶來直接幫助。

也正是認識到這一點，達龍·阿西莫格魯（Daron Acemoglu）在近年反復倡議“人工智能的正確類型”，即人工智能的技術路線不能以“機器取代人”的自動化技術為主流，而應當通過技術路線調整，成為提升勞動能力的輔助性工具。

達龍·阿西莫格魯（Daron Acemoglu）提出了非常有影響力的概念——偏向性技術變革（Biased Technical Change）。他區分兩種技術路線，一是替代型技術，二是增強型技術。圖源：Wikimedia Commons

我們初步探索的“包容性數字未來”的理念，就是建立在對于“不同技術路線會產生不同的經濟政治社會后果”的思考之上。

中國式現代化是一個人口規模巨大的社會所探索的現代化發展方案，我們的公共政策所引導的技術路線和制度環境必需充分考慮人群的多樣性和發展路徑的復雜性，需要以多個層面的制度創新來激勵多領域的多重技術路線平行探索，既為滿足不同技能人群的發展需求創建包容性條件，又為面向充滿不確定性的未來發展構造包容性環境。

在我們看來，數字技術的進一步發展有可能在技術上逐步實現“包容性數字未來”所希望的效果，如AI大模型的崛起，已經在很大程度上展現了可供一定的靈活應用的技術前景。

但是，“包容性數字未來”的創造，不能倚賴于技術領域的現有發展模式，在技術發展過程中必須加入“民主審議”的機制，使技術進步服從于民主化的政治哲學要求，通過民主化手段強化對于技術路線的公共選擇，以此改變少數精英贏家通吃的現狀。

我們從中國政府要求根據傳統行業和企業自身需求制定數字化轉型方案，以及從世界各個主要國家相繼規范生成式人工智能發展的努力，從歐洲知識分子倡議建立公共基金來資助包容性技術的研發，能看出維護數字未來包容性發展可能性的希望。但無論怎么說，在思想理念上認識到技術決定論的危害，以及探索多重技術路線平行發展的可能性，是在當前這個數字技術迅猛革新、數字經濟迅速發展時期的首要任務。

新書信息

《包容性的數字未來》

出版時間：2025. 11

出版單位：社會科學文獻出版社

ISBN 978-7-5228-6036-7

內容簡介

本書聚焦廣東數字經濟發展實踐，以調研報告、新聞稿、評論文章為多維載體，系統呈現省市政策、企業轉型與各地市戰略結合的案例，并分享對數字經濟發展的深度思考。本書立足新一輪信息技術革命，剖析數字經濟涉及的技術、產業、治理等多層面變革，既為讀者直觀了解廣東實踐提供參考，也為政企決策、學術研究提供理論與實踐支撐，助力把握數字經濟發展邏輯，共筑包容性數字未來。

作者簡介

蔣余浩，華南理工大學公共政策研究院資深研究員，廣東新質生產力政策研究中心（省普通高校特色新型智庫）主任，廣東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特邀研究員。從事政治學理論、科技創新體系比較分析、數字經濟政策等研究。發表中英文著作多部：《認識中國與制度進步：世界視野下的中國治理》（2024）、Transformation of Platform Governance in China: The Politics of Technology Routes（2023）、《批判法理與多元現代性》（2022）、《協商民主與有序參與》（2009）、《現代城市精神與法治》（2007）等。

張心旖，華南理工大學公共政策研究院助理研究員，廣東新質生產力政策研究中心（省普通高校特色新型智庫）副研究員。英國倫敦大學學院（University College London）理學碩士，曾任市、區級住房政策法規起草組成員。從事數字經濟治理、科技治理與產業政策、社會治理與住房政策等研究。論文《開放治理與創新方向規制：推進通用人工智能發展的制度機制研究》發表于《中國科學院院刊》2025年第4期。在國家高端智庫平臺“IPP評論”發表多篇具有前瞻性的專欄文章，如《數據流動障礙，怎么破？｜數據開放治理專欄原創》等。

本書目錄

第一部分　廣東數字經濟發展調研報告

一、中國數字經濟戰略與廣東新實踐

二、數字產業化支撐創新驅動

三、產業數字化提升發展效能

四、高規格推進數字政府建設

五、全面探索數據價值化路徑

六、夯實數字化發展創新底座

七、推進數字經濟持續高質量發展：問題分析與政策建議

第二部分　廣東數字經濟發展調研報道

一、數字化賦能制造業“當家”，廣東高質量發展調研深入一線把脈數字經濟

二、探尋城市數字經濟發展之道——廣東高質量發展調研行深入佛山東

三、打造數字經濟發展引擎、產業強市標桿——廣東高質量發展調研行深入汕頭

四、廣東數字經濟高質量發展調研走訪湛江，關注海洋漁業數字化、工業生產智能化

五、惠州數字經濟展現高質量發展硬實力：政策聚合發力，產業集群加速發展

六、數實融合、“雙輪”驅動，數字經濟引領廣東高質量發展｜粵向高質量

第三部分　數字經濟發展思考：技術、政策與案例

一、初談“包容性數字未來”

二、包容性技術路線：為可持續經濟增長奠基

三、可負擔的數字化：探索與策略

四、探索數字經濟下的“變革性”職業教育理念

五、破除“唯規模論”：推動廣東省工業母機高質量發展

六、創新戰略需克服“趕超式科研思維”

七、穗港協同探索全鏈條創新發展新路徑

八、“數字技術的包容性增長”理念與時代需求

九、“由點到線、聚線成面、面動成體”推進制藥企業數字化轉型升級

十、數字技術與企業發展需求的雙向互動革新

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