丁亮華：巡回法庭的功能審思與制度回歸 | 法學研究202601

【作者】丁亮華（中南大學法學院教授）

【來源】北大法寶法學期刊庫《法學研究》2026年第1期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：最高人民法院設立巡回法庭，初衷是審理跨行政區域重大行政和民商事案件，以推動司法“去地方化”改革，而在實際運行中，這一功能結構逐漸轉向以“兩個有利于”為導向的復合形態，即有利于審判機關重心下移、就地解決糾紛，有利于最高人民法院本部集中精力履行核心職能。“重心下移—就地解紛—訴訟便民”的價值取向，賦予最高司法權通過巡回方式參與社會治理以正當性；“分流案件—統一司法—政策形成”的制度設定，為最高人民法院優化自身職能提供了可能路徑。但是，上述功能空間的展開仍受現實條件的限制和既有體制的約束。近年來巡回法庭經歷的一系列調整，有其復雜的原因邏輯與現實考量。未來巡回法庭有必要回歸其設立初衷，將核心職能收束于跨行政區域重大案件的審理，并通過審級制度重構與管轄機制調整，重塑其“去地方化”的制度定位。

關鍵詞：巡回法庭；司法去地方化；跨行政區域案件；就地解決糾紛；統一法律適用

目次

引言

一、從“去地方化”到“兩個有利于”

二、“第一個有利于”的功能限度

三、“第二個有利于”的實現可能

四、回歸“去地方化”的制度重塑

結語

引 言

在2013年開啟的這一輪司法改革中，設立最高人民法院巡回法庭無疑是一項特殊的制度創新。這種特殊性不僅表現為中央對其賦予高度的政治期許，在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“十八屆四中全會決定”）部署的數百項改革舉措中，設立巡回法庭被列為四項關鍵改革之一；而且體現在其遠超其他司法改革舉措的推進效率上，從十八屆四中全會作出部署，到首批巡回法庭試點設立，僅用時三個月，并在兩年內迅速完成覆蓋全國的整體布局。自設立以來，巡回法庭持續受到社會各界的廣泛關注，不僅多次被納入最高人民法院年度工作報告的重點內容，更以其承載的制度功能被視為司法改革的一大積極成果。

習近平總書記指出：“改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化。”作為深化司法體制改革的重要實踐產物，近年來，巡回法庭的職能定位與運行機制經歷了一系列結構性調整。繼2021年底最高人民法院將巡回法庭受理的行政案件統一收歸本部行政審判庭辦理后，2023年5月最高人民法院進一步要求本部各審判庭成立專門合議庭，對巡回法庭進行業務指導，并于2023年底將“駐點審判模式”調整為“巡回審判模式”，明確巡回法庭負責接訪收案，本部相關審判庭統籌辦理，派員赴巡回區開展審判，強化對下監督指導、確保法律統一適用。其后，2024年《人民法院第六個五年改革綱要（2024—2028年）》正式提出，加大本部各審判業務庭巡回審判力度，巡回法庭工作重心轉向就地息訴解紛。

巡回法庭的上述調整，折射出其運行實踐路徑的曲折回轉，也引發了人們關于巡回法庭未來發展的審慎與關心。首先，十八屆四中全會決定明確巡回法庭的職責是“審理跨行政區域重大行政和民商事案件”，顯然有其特殊考量，但最高人民法院為何又將這些案件收歸本部處理？這是否意味著此項改革的目標已經實現，或是巡回法庭的角色定位發生了轉移？其次，設立巡回法庭旨在推動審判機關重心下移、就地化解糾紛、方便當事人訴訟，促進最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對統一法律適用有重大指導意義的案件。將“巡回審判”的職責轉移至本部各審判業務庭，是否會影響巡回法庭的功能實現？本文無意于直接回應上述疑問，而是旨在從該現實情境切入，立足巡回法庭的制度初衷，系統揭示改革實踐與功能預期之間的張力，闡釋當前制度調整的內在邏輯，以期為巡回法庭的未來發展提供一種可能的路徑參考。

一

從“去地方化”到“兩個有利于”

任何制度都是因應現實需求而產生，最高人民法院設立巡回法庭同樣如此。從最初的宏觀設計，到實踐中的選擇性試點與全局性構建，再到當下的機制調整，巡回法庭始終在國家治理與司法職能的結構張力中不斷調適，其功能演變軌跡，深刻體現了司法體制改革進程中制度預期與實踐運行之間復雜而持續的互動與平衡。

（一）改革設計的初衷

準確理解巡回法庭的職能定位，必須回歸其制度設計的規范原點。十八屆四中全會決定提出：“最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。”這一最具權威性的政策表述，構成了界定巡回法庭職能的根本依據。從文義上解釋，巡回法庭的設立旨在專門管轄“跨行政區域重大行政和民商事案件”。如此安排，乃是為了在跨行政區域案件中，防范地方法院淪為地方利益的保護工具，引發訴訟“主客場”現象。在此意義上，巡回法庭從誕生之日起，就肩負著推動司法“去地方化”改革、保障審判權依法獨立行使的特殊使命。

這種定位在十八屆四中全會決定文本的體系安排中展露無遺。從“最高人民法院設立巡回法庭”，到“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院”，再到“合理調整行政訴訟案件管轄制度”，十八屆四中全會決定用單獨一個自然段規定了司法“去地方化”的系列改革舉措。尤其是設立巡回法庭與跨行政區劃法院，被構想為相輔相成的制度組合。改革者的理想愿景是，通過跨行政區劃法院與巡回法庭的銜接，構建起破除司法地方保護主義的雙重機制。這種設計在單一制國家治理框架下具有特殊意義。巡回法庭作為最高司法機關的派出機構，能夠突破司法區劃與行政區劃重疊的結構性約束，具有其他制度無可比擬的權威優勢。同時，通過將最高人民法院的司法“觸角”延伸至地方，巡回法庭既暢通了央地之間的司法信息交流，也強化了中央對地方司法活動的監督能力。

從改革脈絡看，設立巡回法庭是對省級統管改革的補充機制。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，推動省以下地方法院人財物統一管理，試圖切斷地方法院對同級政府的體制依賴。但是，這只在一定程度上弱化了省以下地方法院對同級黨政機關的依附性，省級法院的屬地化問題仍未得到充分關注和有效應對。由于絕大多數案件在高級人民法院即告終審，省級法院在處理跨省域案件中的地方保護傾向，就成為司法統一的關鍵障礙。巡回法庭通過最高人民法院直接派駐的方式，在保持現行審級制度穩定的前提下，構建了中央司法權對地方法院的監督通道。對此，最高人民法院司改辦負責人明確指出，設立巡回法庭是對省級統管改革的進一步深化，旨在彌補省級法院人財物未實行中央統管的制度缺陷。亦有學者將巡回法庭描述為對司法地方化難題“改革不徹底的一種延續”，其設立本質上是對省級統管改革的“查漏補缺”。

（二）實踐表達的偏離

既然設立巡回法庭的核心目標是為了確保跨省區重大行政和民商事案件的公正審理，在省級層面實現司法的“去地方化”，那么，就必須把那些涉及不同省級行政區域利益沖突、可能受地方保護主義影響的案件，從各地方高級人民法院手中剝離出來，交由巡回法庭審理。基于這一目的，2014年12月中央全面深化改革領導小組審議通過的《最高人民法院設立巡回法庭試點方案》明確，巡回法庭受理不服轄區內高級人民法院一審裁判的跨省區重大行政和民商事上訴案件，不服轄區內高級人民法院行政、民商事終審裁判的申請再審案件。但是，在2015年最高人民法院《關于巡回法庭審理案件若干問題的規定》（以下簡稱“巡回法庭規定”）中，巡回法庭審理案件的范圍悄然發生了變化。“巡回法庭規定”第3條所列舉的11項受理案件類型，已不再突出“跨行政區域”這一核心特征，而是將原屬最高人民法院管轄的案件作簡單的地域劃分。該規定第4條更是對跨行政區劃性質明顯、極易發生地方保護主義的幾類案件，如知識產權、涉外商事、海事海商、國家賠償和執行案件，排除在巡回法庭的受案范圍之外，規定其暫由最高人民法院本部審理或者辦理。這種制度安排固然與改革措施落實過程中必然發生的策略調整相關，但卻暗示著巡回法庭職能的微妙變化。人民法院組織法的修訂過程，進一步印證了這種轉向。2017年的人民法院組織法修訂草案中原有“審理跨行政區劃重大行政、民商事等案件”的表述，但在最終頒行的人民法院組織法第19條中，該表述被簡化為“審理最高人民法院依法確定的案件”。

之所以會發生上述變化，原因可歸結為兩點：其一，“跨行政區域重大行政和民商事案件”缺乏明確定義，尤其是“跨行政區域”與“重大”這兩個關鍵要素不易界定，導致實踐中操作困難。其中，行政案件所適用的“被告所在地”管轄原則難以體現跨區域特征，民商事案件則面臨“重大性”判斷標準缺失的困境。其二，“跨行政區域重大行政和民商事案件”受理數量有限。數據顯示，跨行政區域案件在巡回法庭審判實踐中的占比與影響力均未達預期，如第一巡回法庭2015年受理的跨省案件僅占其案件受理總量的18.8%；而第二巡回法庭在2016年審理的跨省案件比例為12.2%，行政案件更是數量極少。特別是這類案件的發改率、調撤率，與非跨省案件并無顯著差異。這在一定程度上說明，跨省案件中的“地方保護”問題可能被理論預設放大，司法實踐中的地方干預程度不及人們想象的那么嚴重。就此，巡回法庭的相關負責人也承認，“狹隘的地方性干預或保護并非當前巡回區各級司法審判存在的主要問題”。

問題是，“巡回法庭規定”第3條所列舉的11項案件類型，原本即屬于最高人民法院管轄范圍，并不存在受地方因素干擾之虞，而最高人民法院本部與地方之間天然保持的“距離”，在一定程度上反而更有利于維持其中立與超然的裁判地位。由此，若巡回法庭受案范圍與“跨行政區域重大案件”之間缺乏足夠的實質關聯，將不可避免地動搖其“去地方化”職能的制度根基，因而必須拓展巡回法庭的制度功能，為其存在與發展構建更為堅實的正當性基礎。

（三）制度功能的拓展

這種功能拓展其實在頂層設計之初即已錨定方向。在關于十八屆四中全會決定的說明中，設立巡回法庭的意義被概括為“兩個有利于”：有利于審判機關重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟；有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對統一法律適用有重大指導意義的案件。此后，相關政策解讀進一步圍繞“兩個有利于”對巡回法庭的制度功能進行重構。例如，在《黨的十八屆四中全會〈決定〉學習輔導百問》中，有利于最高人民法院本部“監督指導全國法院的審判工作”、“有利于減輕首都地區維穩壓力，防范當事人在特定敏感時期制造極端事件”與“有利于糾紛就地解決，方便當事人訴訟，排除地方保護主義干擾”被并列為巡回法庭的核心價值。“兩個有利于”已然超越地方保護主義議題，成為巡回法庭的主要存在理由。

在實踐層面，巡回法庭的功能演進也呈現清晰的雙重軌跡。其一，“訴訟便民”被塑造為巡回法庭的首要形象。例如，最高人民法院工作報告多次將巡回法庭喻為老百姓“家門口的最高人民法院”，“巡回法庭規定”更直接將“推動審判工作重心下移、方便當事人訴訟”確定為規范目的。這種定位雖然與最高人民法院的權威形象存在一定張力，卻因深刻契合群眾路線的政治要求，獲得了強有力的政治正當性。其二，巡回法庭成為優化最高人民法院職能配置的關鍵機制。在學者看來，短期內難以建立三審終審制的情況下，通過巡回法庭分流事實審案件，可使最高人民法院本部逐步回歸“法律統一與規則續造”的角色。這種分工模式與指導性案例制度、審級職能優化等改革舉措形成體系性呼應，共同推動最高人民法院實現由“糾紛解決”向“政策形成”的職能轉型。

經過從理想設計到實踐調適的復雜演變，巡回法庭在實際運行中逐漸脫離了“去地方化”的單一敘事，轉而形成以“就地解紛”和“統一司法”為主導的功能格局。這種因應現實約束的功能“轉換”，充分體現了改革者的政治智慧——當直接破解地方保護主義的目標遭遇結構性限制時，通過功能拓展與策略調整來維系制度活力，就成為改革進程中的一種務實選擇。畢竟，在中央司法權與地方行政權的機制調適中，當巡回法庭的“去地方化”功能難以獲得彰顯時，最高人民法院需要引入并強化其他價值維度，來維持改革的話語主導權。

二

“第一個有利于”的功能限度

在全面推進依法治國的時代背景下，最高人民法院設立巡回法庭，首先被界定為“有利于審判機關重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟”的司法供給側改革。從國家治理視角審視，巡回法庭的設立不僅是對案件數量激增的司法應對，更是最高人民法院延伸治理觸角、優化資源配置的重要制度設計。“重心下移—就地解紛—訴訟便民”的價值鏈條，完整呈現了巡回法庭參與社會治理的行動邏輯。

（一）“審判重心下移”的監督效能與結構制約

“審判重心下移”本質上是中央司法權力運行空間形態的重塑過程。巡回法庭將最高人民法院的審判職能從北京向六大區域延伸，重構了司法資源的空間布局，并建立起與地方治理結構的新型互動關系。這一制度創新直接來源于雙重現實背景：一是隨著最高人民法院年均受理案件數量持續突破萬件，其核心職能逐漸被日益繁重的個案審理所稀釋；二是涉訴信訪帶來的治理困境不斷加劇，最高人民法院通過設立巡回法庭，推動部分審判職能和司法資源向地方轉移，使其更加貼近案件發生地及相關訴訟主體，從而更有效地回應地方法治實踐中的具體需求。在改革設計者看來，這種司法資源配置的空間調整，不僅有助于緩解最高人民法院本部因案件積壓帶來的職能負擔，也可在結構上分散信訪高度集中所伴隨的治理風險。

作為國家最高司法權力對地方司法生態的直接介入機制，巡回法庭所實現的“審判重心下移”，在制度邏輯上契合“司法權作為中央事權”的改革取向。該機制借鑒了傳統治理中“中央權力延伸”的理念，以“送法下鄉”的模式強化了最高人民法院對地方法院的監督效能。相較于傳統科層制下逐級傳導的監督機制，常駐地方的巡回法庭能夠更直接地介入司法實踐，及時發現并糾正審判偏差。此種監督模式有助于緩解因“層層轉發、批示與交辦”導致的政策效能衰減，從而提升司法監督的穿透性。與此同時，巡回法庭的運行也在結構上彌合了傳統司法體系中存在的“司法信任級差”，即司法權威隨審級下降而逐級衰減的現象，通過“最高人民法院”這一機構符號的空間化落地與在地化運行，巡回法庭實現了“最高司法權威的地方化呈現”。巡回區進京信訪量下降、向巡回法庭申訴量上升的趨勢，正是這種“權威替代”效應的直觀反映。實踐中，即使巡回法庭提出的方案在結果上不比地方法院更有優勢，或其釋明內容與地方法院并無實質差異，許多當事人仍更傾向于接受巡回法庭的處理。這一現象不僅體現了巡回法庭在糾紛化解中的實際效能，更折射出基層社會對中央司法權威的內在認同。

不過，巡回法庭作為“最高人民法院組成部分”的屬性決定了，其駐外辦案與其說是審判重心的“下移”，毋寧說是審判場所的“外移”。具體而言，巡回法庭設立后分駐六地，按巡回區受理案件，最高人民法院本部僅管轄北京、天津、河北、山東、內蒙古五省（自治區、直轄市）的案件。這一格局導致最高人民法院本部雖集中掌握對下“條線”指導權，但大部分案件又由巡回法庭審理，二者之間難免出現職能銜接上的疏離。法官每兩年輪換一次的選派機制，也在一定程度上影響了審判工作的持續性與穩定性。此外，巡回法庭常駐地方的運作模式，還可能反向強化其與地方之間的聯結。由于在經費保障、人員配置等方面受到現實約束，各巡回法庭在辦公場所、安保后勤等方面往往需依賴地方支持，其法官助理等輔助人員亦多從地方法院選調或借用，這種資源依賴關系若長期存在，可能侵蝕巡回法庭相對于地方行政體系的獨立性，使其喪失超脫于行政區劃設置的原生優勢。

從實踐運行來看，“審判重心下移”還面臨案件管轄范圍與審判資源配置的雙重結構性約束。自2007年最高人民法院統一行使死刑復核權以來，刑事案件特別是死刑復核案件的審理工作，已逐步成為最高人民法院本部的核心審判職能之一。然而，根據“巡回法庭規定”，巡回法庭未被授予死刑復核案件的管轄權，此類案件仍保留由最高人民法院本部集中審理。這一管轄權限的差異化配置，在客觀上制約了巡回法庭在案件受理范圍與數量規模上的承載空間。另外，巡回法庭在組織架構上雖呈現高層級特征——庭長通常由最高人民法院副院長或審判委員會專職委員擔任，具有明顯的“高配”屬性，但其實際審判力量卻相對有限，各巡回法庭一般僅配備12名主審法官，與最高人民法院本部的法官規模形成鮮明對比。此種資源配置格局，難以充分響應“審判重心下移”所預設的職能承接需求，不僅導致巡回法庭內部案件負荷與審判資源之間的結構性失衡，更在不同巡回法庭之間加劇了忙閑不均、人案配置失序等現實困境。

（二）“就地解紛”的治理意涵與內在張力

“就地解決糾紛”作為巡回法庭最具實踐性的治理功能，體現了司法機關對社會秩序穩定需求的積極因應。有學者甚至將此視為設立巡回法庭最根本的目的。在各類糾紛中，涉訴信訪案件因關涉社會穩定，無疑成為就地化解糾紛的重點對象。因此，盡管在起草時存有爭議，但“巡回法庭規定”最終仍將“依法辦理巡回區內向最高人民法院提出的來信來訪事項”明確為職能之一。這一職能定位決定了，巡回法庭并非單純的審判機構，而是承擔著糾紛解決、信訪接待、維護社會穩定等多重職責的復合型機構。

通過將矛盾化解場域轉移至地方，巡回法庭實際上承擔了維護司法安全和社會穩定的政治功能。尤其是對涉訴信訪案件的實質性化解，使得巡回法庭在國家治理架構中發揮著社會矛盾“吸附器”與政治風險“減壓閥”的獨特角色。這種制度安排既凸顯了司法安全觀的優先性，也呼應了“屬地管理”的風險治理邏輯。傳統涉訴信訪長期呈現“向心性”流動特征，對社會穩定構成壓力。巡回法庭通過在六個區域布局，構建起“中心輻射”式的信訪疏導網絡，有效推動了涉訴信訪壓力在空間上的再分配。與此同時，每個巡回法庭負責特定區域的案件審理和信訪工作，實際上形成了一種“司法承包”的責任制。這種機制促使矛盾糾紛在區域內完成“發現—處理—化解”的閉環管理，從而創新了社會治理的司法路徑。

不過，實踐中就地解決糾紛也呈現出多重矛盾性效果。首先，巡回法庭僅僅是通過改變案件處理地點的方式暫時分散了信訪壓力而非徹底杜絕。盡管最高人民法院本部已明確拒絕辦理巡回區的申訴信訪案件，但群眾對中央權威的深層信任與象征性認同難以通過地理轉移簡單替代。正如學者所分析的，派駐地方的巡回法庭不過是一個新增的訴求表達部門而已，其功能更多體現為一種中間性的組織屏障，發揮提前承接的作用。

其次，巡回法庭以“便民性”與“接近正義”為核心的制度設計，在提升司法可及性的同時，也可能引發“信訪虹吸效應”，形成一種自我強化的信訪循環。具體而言，通過降低申訴成本與門檻，巡回法庭吸附并激發了大量此前未進入正式信訪渠道的潛在糾紛。例如，第一巡回法庭設立初期，日均接待群眾超過200人次，展現出強大的糾紛匯聚能力。第二巡回法庭2015年接待的來訪中，超過70%屬于首次信訪，且多數當事人此前并無最高人民法院的信訪經歷。這種便利性也使巡回法庭在申訴信訪案件處理上陷入兩難境地：若處理效果不彰，可能進一步激化矛盾并削弱司法公信力；若處理過于“高效”，則可能逆向激勵更多信訪行為，甚至助推信訪制度的功能異化，侵蝕現代法治所需的規則之治根基。

最后，過度強調就地化解糾紛的功能定位，不僅可能引發司法角色沖突，還會在一定程度上稀釋最高人民法院的司法權威。巡回法庭普遍采取實質性糾紛化解策略，推行“每案必巡”“有訴必應”等工作機制。對此，學者的擔憂不無道理：如果巡回法庭未能有效吸附并化解巡回區內的糾紛，將面臨司法為民理念下的正當性質疑；而如果過度傾向信訪化解，則可能扭曲其作為最高人民法院審判機構的屬性，異化成“信訪辦”而無法承擔規則治理使命。為提升糾紛就地化解效能，巡回法庭需與地方法院、地方政府及其他社會力量積極聯動，但正是這種“利益—行動”一致性，使得巡回法庭要注重維護巡回區內各法院生效裁判的既判力，維護地方法院的司法權威，從而可能與其“去地方化”的制度初衷相悖。

（三）“訴訟便民”的正義邏輯與隱形成本

作為巡回法庭最直觀的惠民承諾，“方便群眾訴訟”構成其政治合法性的重要基礎。尤其是“家門口的最高人民法院”這一修辭，將巡回法庭的司法便利性提升為政治德性，體現了人民司法傳統的當代延續。這種“空間正義”的實現，契合新時代司法工作“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的核心目標。

巡回法庭在方便群眾訴訟方面的積極意義，主要體現為從成本降低、資源下沉到情感凝聚的遞進式影響路徑。從訴訟成本重構的角度看，巡回法庭通過六大區域中心的布局，將邊遠地區民眾赴京訴訟所需承擔的高昂時間與經濟成本，轉化為數百乃至數千公里的距離縮減，顯著降低了訴訟的時空負擔。與此同時，這種布局也推動了司法服務的均等化發展，促進了優質司法資源的空間再分配。作為最高人民法院司法資源的延伸，巡回法庭借助法官派駐與案件分流，使地方群眾得以直接獲得最高層級的司法服務，形成了具有“司法扶貧”效應的資源下沉模式。這一點在西部地區尤為突出，如第六巡回法庭圍繞西部大開發、黃河流域生態保護等國家戰略，積極對接地方需求，促進了區域經濟社會的高質量發展。更重要的是，巡回法庭通過“家門口的最高人民法院”這一形象塑造，不僅在情感層面拉近了司法與民眾的心理距離，還以服務供給的精細化創新，顯著改善了司法可及性，如設立區域巡回點以減少群眾奔波、建立訴訟服務中心提供一站式服務、推行巡回審判實現“法官多跑腿、群眾少跑路”等，構建起一種司法親民性的道德形象。

正是通過強調空間距離的縮短和訴訟成本的降低，巡回法庭成功地將司法權力結構調整轉化為司法為民的價值承諾，增強了改革方案的公眾接受度。但是，對于追求終極正義的當事人而言，地理距離的相對縮短并不意味著實質公正的當然提升。如果方便訴訟不能同步提升司法公正，則會陷入“便利的正義”的形式主義陷阱，進而模糊司法改革的根本目標。正如學者所言，當事人訴至最高人民法院，“最重要的追求是獲得公正審判而不是感受訴訟便利”，在交通便利性已大幅提升的條件下，幾百公里的距離差異是否真能構成實質性障礙？據此，有研究區分了“以成本為導向”和“以公正為導向”兩種司法便民觀，并強調在最高人民法院的層級，后者才應當成為核心價值取向。

不容忽視的是，訴訟便利性的提升也可能刺激更多的司法需求，從而加劇司法系統的運行壓力。在權利救濟日益大眾化的背景下，若司法制度缺乏對運行成本的充分關注，則易引發其自身功能供給的不足。這意味著巡回法庭所承擔的司法便民職能，必須被置于現實的制度成本結構中考量，這種成本既包括司法預算框架下的法院運營成本，也涵蓋當事人支付意義上的公共成本和私人成本。事實上，巡回法庭的設立與運行，確實可能引發法院與當事人之間以及不同當事人之間的成本轉嫁問題。一方面，部分成本由當事人轉移至法院（法官），主要體現為巡回法庭工作人員異地履職而增加的行政開支（如差旅與場地費用），以及法官長期外派所面臨的家庭與生活壓力等隱性負擔。實際運行情況顯示，巡回法庭設立十年來，最高人民法院已進行七輪人員輪換，累計選派760人次，本部人員選派壓力日益增大，并逐漸顯現出本部審判力量“空心化”及后續人力資源配置緊張等問題。另一方面，訴訟地點從北京轉移至巡回法庭所在地，并未必然帶來訴訟成本的系統性下降，反而更多體現為當事人之間成本負擔的重新分配。由于優質法律服務資源仍高度集中于北京等一線城市，當事人若選擇聘請北京律師前往巡回法庭參與訴訟，反而可能因差旅、時間等支出增加而間接推高代理成本。

三

“第二個有利于”的實現可能

巡回法庭被賦予的另一個功能期待是，通過與本部在職責上的區分，由巡回法庭承擔裁判具體案件的糾紛解決職能，促進最高人民法院本部專注于規則治理與司法統一，從而重構最高人民法院的功能生態。相較于巡回法庭通過司法巡回直接作用于國家治理的效能，“第二個有利于”的功能更加近似于以巡回法庭分流案件的方式，間接地對最高人民法院本部的職能進行優化。

（一）“案件分流”與“統一司法”如何聯結

設立巡回法庭的初衷之一，就是要緩解最高人民法院本部的辦案壓力，使其能夠集中精力發揮對下指導職能。2008年以來，最高人民法院每年受理的案件都突破1萬件，尤其是隨著立案登記制的實行，加之“無理訴”案件處理的規則輸出效應不明顯，大量申訴案件涌入最高人民法院，嚴重影響其對下指導職能的發揮。通過將常規案件分流至巡回法庭辦理，本部可專注處理具有普遍法律適用意義的案件，從而促進司法統一。由此，在（巡回法庭）案件分流與（本部）統一司法之間，建立起明確的制度聯結路徑。

我國幅員遼闊，不同區域間的經濟、文化、認知水平存在顯著差異，這使得地方法院在法律適用過程中不可避免地出現分歧，進而構成司法體系內部區域差異與法制統一之間的張力。最高人民法院設立巡回法庭，意在通過“空間分權與規則集中”相結合的雙重結構來破解這一困境。巡回法庭憑借其貼近地方、便于受理案件的先導性優勢，通過審理典型案件并履行指導監督職能，將國家層面的法律認知注入區域司法實踐，從而推動巡回區內法院在司法行動上的規范化與統一性。同時，巡回法庭作為最高人民法院的派出機構，作出的裁判不僅對巡回區內法院具有約束力，能夠促進區域內裁判尺度統一，還以“最高人民法院裁判”的效力輻射全國，形成一種從區域到全國的規則生成路徑。在此基礎上，最高人民法院本部通過加強對各巡回法庭的指導，提審巡回法庭受理的“對統一法律適用有重大指導意義的案件”，并將裁判規則確立為指導性案例或司法解釋，以此規范全國法院的司法實踐，最終實現從巡回區內的統一到全國范圍的統一。

通過設立巡回法庭來統一巡回區內的裁判尺度，在思路上與中華人民共和國成立初期大區分院的制度設計存在某種程度的契合。彼時，最高人民法院在各大行政區設立分院，除了便利當事人訴訟之外，更重要的是著眼于當時法律體系尚不完備的現實，通過對典型案例的批復、審判工作的指示以及向最高人民法院請示后獲得的批復等方式，在轄區內發揮統一法律適用以及規則創制的功能。而今巡回法庭設立以來，除了依據訴訟程序對地方法院進行個案監督，還經常以召開轄區法院座談會、發布審判指引等方式實施宏觀指導，他們針對區域特點形成的裁判標準，雖然有助于提升裁判的區域適應性，但也潛在地可能導致“巡回區保護主義”。因為，巡回法庭的設立在客觀上已將全國司法版圖劃分為若干區域，隨著其運行不斷深入，存在將原本局限于省域范圍內的“司法地方化”問題，擴展至整個巡回區層面的風險。事實上，如果僅以統一巡回區內法律適用為目標，完全可依托最高人民法院本部審判庭既有的分片指導機制與巡回審判制度實現，而且基于空間上的距離感，這種指導監督機制在中立性上更具說服力。

根據“巡回法庭規定”，最高人民法院本部與六個巡回法庭在受案范圍上只作了地域性劃分，本部除了統一管轄死刑復核、知識產權、海事海商等案件，實際上成為負責京津冀魯蒙五地民事、行政、刑事申訴案件的“第七巡回法庭”。而且，由于巡回法庭法官從本部不同庭室選派，有的還從下級法院借調，無法像本部那樣通過審判庭實行“歸口管理”，裁判尺度不一的情況時有發生。此時，如果巡回法庭以及本部之間缺乏有效協調機制，極易產生“司法多中心化”的風險，在最高審級層面加劇法律適用分歧。不可否認，最高人民法院目前受理案件數量確實不少，但原因主要在于其管轄案件范圍不符合國家最高審判機關的功能原理。因此，最高人民法院要想實現“減負”，還是應當在堅持最高審級職能定位的基礎上，專注于那些具有普遍法律適用指導意義、涉及重大國家利益或社會公共利益、可能確立新規則或澄清法律模糊地帶的案件。這不僅要求最高人民法院擁有篩選和提取此類案件的權力，也依賴于成熟的案例典型性識別技術。盡管近年來，最高人民法院通過推進繁簡分流改革、加強和規范案件提級管轄和再審提審工作，努力在機制上“創造”出一定限度的案件篩選權，但中國司法的人民性決定了，最高人民法院難以完全采取“擇案而審”的工作模式。因此，期待通過巡回法庭分流案件來實現本部的“規則集中”，在實踐中恐因體制性約束而難以達到預期效果。

（二）“糾紛解決”與“政策形成”能否分離

基于“越接近頂層越側重政策形成”的職能分層原理，世界各國最高法院較少從事具體案件審判工作，而將更多精力放在處理各種宏觀政治和復雜法律問題上。根據我國憲法和人民法院組織法的規定，最高人民法院作為國家最高審判機關，負責監督地方各級人民法院和專門法院的審判工作、審理重大案件、解釋具體法律應用問題以及發布指導性案例，這表明，位于審級體系頂層的最高人民法院，其職能應更側重于價值分配、公共政策形成以及法制統一。近年來，最高人民法院致力于制定司法解釋和發布指導性案例，試圖釋放兩者蘊含的功能價值，但受制于法院組織體系的層級同質化，這種轉型在實踐中受到了多重制約。大量個案涌入導致最高審判機關深陷具體糾紛解決，難以聚焦于宏觀政策形成與規則統一功能；未加區分的全面審查原則也使法官在冗繁的事實查證中耗費大量精力，無法專注于疑難復雜的法律適用問題研究。

設立巡回法庭，“有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋”，其背后的邏輯基礎是“糾紛解決”與“政策形成”的機制分離，即經由巡回法庭分流大部分案件，承擔主要的審判任務，將最高人民法院本部塑造成超越具體個案處理、專注于規則之治的“政策法院”。首先，巡回法庭承接“糾紛解決”職能后，最高人民法院本部得以擺脫繁重的個案審判束縛，能夠更為系統、全面地提煉裁判規則，避免因案件壓力導致的司法解釋“碎片化”問題。其次，巡回法庭作為“減壓閥”，能夠優化最高人民法院的資源配置，促使本部將有限司法資源集中于制定司法解釋、發布指導性案例等政策供給活動，實現從“糾紛解決”向“政策形成”的職能轉型。最后，與低審級法院側重個案正義、最高人民法院專注規則治理的層級分工相適配，巡回法庭作為中間樞紐，既通過審理巡回區內案件維護區域司法公正，又通過個案裁判為本部提供規則提煉的實踐樣本，形成“基層法院解決糾紛—巡回法庭整合裁判—最高法院本部形成規則”的司法治理鏈條。

巡回法庭與本部之間的這種分工格局，的確為最高人民法院的政策形成功能釋放了制度空間。最明顯的事實是，自2015年初試點設立至2025年2月，六個巡回法庭累積收案達8.8萬余件，占同期最高人民法院受理案件總數的31.3%。其中2018年巡回法庭審結案件1.7萬件，更占最高人民法院當年度審結案件的半數以上，極大地緩解了本部的審判壓力。但是，從制度效果來看，案件壓力的疏解并未同步轉化為政策形成能力的顯著提升，數據顯示，2015年至2024年間，最高人民法院制定司法解釋的數量，并未因巡回法庭的設立而出現顯著增長。這在一定程度上表明，案件分流與政策產出并非簡單的線性因果關系，二者間的傳導機制可能更為復雜。由此引發出一個深層次的制度反思：巡回法庭定位于“糾紛解決”、本部側重于“政策形成”的職能分離模式，是否真正契合公共政策法院的生成邏輯？

從比較法上看，無論糾紛解決還是政策形成，域外最高法院通常都是依托對具體案件的裁判來實現。我國最高人民法院則采取截然不同的路徑：糾紛解決功能主要通過案件裁判來實現，政策形成則更多依賴于制定抽象性司法解釋。不可否認，在中國法治實踐中，司法解釋確實在特定領域中和相當程度上發揮著公共政策的功能，其效率性與專業性優勢對快速轉型社會具有特殊價值，但也存在不容忽視的局限。正因如此，對于最高人民法院主要依賴抽象司法解釋而非個案裁判來發揮政策形成功能的做法，學界始終存在爭議。從制度原理上看，司法政策本應植根于具體案件的事實與法律爭議。在判例法國家，司法解釋基本上都是在法院裁判文書中顯現出來的，并通過先例機制產生拘束力。此種解釋活動與個案裁判密不可分，既同司法的性質與功能保持一致，又可以個案推進式地發展法律。我國最高人民法院所作批復，幾乎也均源于審判實務中的具體問題；即便是那些以抽象規則形式呈現的司法解釋，其來源也多是司法實踐中的典型個案，并在此基礎上實現從個別到一般的規則升華。

受司法權在國家權力結構中的地位及其行使方式所決定，最高人民法院只有成為真正的上訴審法院，才能成為真正的公共政策法院。世界上大多國家和地區的法院組織體系，通常按審判職能區分為初審法院、上訴法院與最高法院。其中，初審法院主要負責事實審與法律審，上訴法院主要負責法律審，或在極為特殊的情況下進行有限的事實審，而最高法院僅負責法律審。我國由于事實審與法律審沒有實現相對分離，審理模式的“同質化”決定了審級職能的“同一化”，四級法院之間始終未能形成有效的職能分工。為此，十八屆四中全會決定要求“完善審級制度，一審重在解決事實認定和法律適用，二審重在解決事實法律爭議、實現二審終審，再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威”，最高人民法院亦于2021年至2023年進行了四級法院審級職能定位改革試點。但是，從具體舉措來看，改革仍偏重于為最高人民法院“減負”，未能在初審（事實審）與上訴審（法律審）的區分上取得突破，結果再次落入通過調整地方法院案件管轄標準來控制進入最高人民法院案件數量的“窠臼”。隨著全國人大常委會授權試點期限屆滿，改革試點工作亦隨之結束。

（三）單一制結構對“司法聯邦制”的拒斥

作為最高人民法院內部治理結構的重要組成部分，巡回法庭的設立與運行，深刻影響著最高人民法院的職能定位及其未來走向。在巡回法庭試點設立之時，有學者提出，通過巡回法庭的跨區結構設計，依托省級統管的新司法體制，再以逐步建立的跨行政區司法為支撐，可能形成一種單一制國家結構之下的“司法聯邦”。另有學者承認司法權作為中央事權的性質，并指出以聯邦制概念來描述我國單一制下的司法權變化并不準確，但同時也認為，巡回法庭雖代表最高人民法院在區域內行使司法權，以強化對地方的統一治理，卻因分布在六大巡回區，客觀上導致“中央司法權力非集中化”，從而可能在現實中形成一個相對獨立的層級。這樣，巡回法庭的設立與省級統管的推行，共同塑造了“司法聯邦制”的二元結構。

巡回法庭引發的“司法聯邦制”想象，當然有其理論意義與討論空間。從權力配置的角度看，巡回法庭在堅持單一制國家權力結構的前提下，確實創造了一種新型的中央與地方司法關系形態。最高人民法院通過六個巡回區，將中央司法權力滲透至地方，形成一種類似“中心—節點”式的網絡化組織結構，實現中央司法權力的“毛細血管化”。與此同時，巡回法庭在確保國家法律統一適用的基礎上，借助具有一定區域適應性的裁判實踐，為地方性差異保留了合理空間，進而塑造出“全國性規則與區域性裁量”相結合的彈性治理模式。由此，作為嵌入地方司法場域的制度裝置，巡回法庭不僅直接拓展了中央司法權威的輻射范圍，也借助其“在地化”運作機制吸收地方性知識并向中央層面反饋，最終促成“自上而下”的權威傳遞與“自下而上”的知識流動之間的雙向互動。

但是，無論基于“司法聯邦制”還是“中央司法權的非集中性”，憲法約束始終構成巡回法庭職能行使的根本邊界。從比較法上看，盡管巡回法庭在形式上與聯邦制國家的巡回上訴法院有相似之處，但其制度根基、權力來源與核心功能均深植于中國單一制的憲法框架之內，與“司法聯邦制”存在本質區別。在權力淵源層面，巡回法庭作為最高人民法院的組成部分，其權力完全派生于并隸屬于最高審判機關，不具備獨立的憲法地位，這體現了單一制國家“主權權力不可分割”的核心原則。而聯邦制下的巡回上訴法院，如美國的聯邦巡回上訴法院，其管轄權與憲法地位直接源于聯邦憲法明文授予，與各州法院系統共同構成并行、分權的司法結構，具有原生性的憲法權力基礎。就制度目標而言，巡回法庭旨在通過審判資源“下沉”強化中央司法權威、克服地方保護主義，以維護法制在全國范圍內的統一。而聯邦制下巡回法院的重要功能之一是協調多元法律體系，處理聯邦法律與各州法律之間的沖突，并在司法實踐中承認乃至維護各州在法律傳統與規則上的差異性。在裁判效力方面，巡回法庭直接代表最高人民法院，所作裁判在全國范圍內具有普遍約束力，并未形成區域性、層級化的判例體系，這與美國聯邦巡回上訴法院裁判僅在其司法巡回區有先例約束力并不一致。因此，巡回法庭非但不是“司法聯邦制”的萌芽，恰恰相反，我國的憲法邏輯與制度設計，從根本上排除了走向“司法聯邦制”的可能。

四

回歸“去地方化”的制度重塑

巡回法庭參與國家治理雖有功能限度，但其政治正當性不容質疑，而在優化最高人民法院職能、塑造公共政策法院方面未能實現預期效果，主要是受現實條件與制度空間的約束。在此背景下，近年來巡回法庭的職能定位正經歷深刻調整，這種適應性變遷背后隱藏的內在邏輯，也在一定程度上昭示著巡回法庭未來發展的可能路徑。

（一）現時調整的原因邏輯

針對巡回法庭運行中的困境，2023年開始，最高人民法院按照“法庭收案，本部辦理，條線統籌，巡回審判，就地接訪”的思路，對本部和巡回法庭的職能分工和工作模式作了優化調整。一是巡回法庭保留收案職能，健全材料收取、立案分案、訴訟引導、卷宗流轉等機制，方便巡回區群眾就地遞交訴訟材料。二是巡回法庭所收案件由本部集中辦理、巡回審判，防止裁判尺度受人員輪換、機構分散等因素影響，確保對下指導的穩定性、統一性，最大限度減少群眾訟累。三是巡回法庭不再辦理具體案件，本部定期選派若干業務經驗豐富、群眾工作能力強的法官，赴巡回法庭就地指導做好接訪解紛工作，提升息訴罷訪的能力和水平。四是根據工作重心的調整，加強巡回法庭訴訟服務中心建設，健全涉訴信訪聯動化解機制，配合本部做好服務保障大局、推動訴源治理工作。

這一調整打破了最高人民法院本部與巡回法庭之間原有的分工布局，標志著最高人民法院已不再將巡回法庭分流案件作為優化本部職能的預期路徑（即“第二個有利于”）。與此同時，巡回法庭所保留的立案與接待信訪職能，僅象征性地延續了“第一個有利于”所強調的“訴訟便民”理念。巡回法庭職能之所以發生如此變化，其背后可能有多重原因相互交織。從前文分析可見，巡回法庭在承載“兩個有利于”所賦予的復合功能方面已顯乏力。從制度實際運行來看，設立巡回法庭的核心目標，即通過審理跨行政區域重大案件以打破地方保護主義、削弱地方干預的影響，并未完全實現，制度效果不盡如人意。此外，現實層面的發展也影響了職能的調整。最高人民法院在推動巡回法庭全面布局之時，或許曾期待借此擴充人員編制、增設領導職數，甚至不排除將其逐步發展為最高人民法院大區分院的長期構想。但經過近十年的實踐，這類預期已漸趨落空。在編制擴張無望、人員選派難以為繼、運行成本超出實際收益，且制度原有的宣示意義逐漸淡化的情況下，巡回法庭在機構層面上的職能虛化，便成為一種可接受的現實走向。

至于從巡回法庭“駐點式”運行到本部“巡回式”審判的模式轉型，其動因可從兩個維度加以分析。一是“巡回”的本旨在于其空間流動與周期循環，若長期固定于特定地點辦公，易使巡回法庭與地方形成新的利益聯結，弱化其跨區域司法監督功能。轉向更具彈性的巡回機制，有助于降低司法“屬地化”風險，強化中央司法權威的流動監督效能。同時，駐點模式容易導致司法資源分配僵化，陷入“類地方法院化”困境；而巡回審判能夠依據區域案件類型與數量波動，靈活調整資源分布，實現司法資源的優化調配。二是最高人民法院強調司法應服務民眾并貼近實踐，巡回審判通過深入地方開展審理，正是這一理念的集中體現。從比較法視角觀察，美國司法體系中亦存在對聯邦最高法院大法官常駐華盛頓審理模式的反思，批評其過度依賴書面案卷，可能引發信息耗損與認知局限，導致司法判斷與社會現實脫節，進而影響司法公信力。因此，有學者主張恢復巡回審判傳統，以使裁判能夠更好地回應不同地區的實際情況與社會需求。

（二）未來重塑的可能方向

按照目前的制度調整，如果最高人民法院本部普遍實行“巡回審判”模式，則巡回法庭的獨特價值將何以彰顯？其角色是否會從一項重大的憲制性安排，蛻變為最高人民法院派駐地方的“立案庭”與“信訪辦”？倘若如此，不僅將導致巡回法庭的法治功能被嚴重“矮化”，更可能使其喪失作為結構性司法創新的深層意義。

針對當前巡回法庭的困境，學界出現若干優化其職能的建議，其中，有學者探討了依托巡回法庭構建最高人民法院大區分院的可能。回溯歷史，中華人民共和國成立初期，為配合以大行政區為過渡、逐步強化中央權力的治理需要，最高人民法院曾設立六大分院，在各自轄區內代行最高人民法院職權，形成事實上的獨立審級。但是，伴隨大行政區的撤銷，大區分院制度亦因與我國單一制國家結構在法理上存在緊張關系而退出歷史舞臺。基于歷史鏡鑒與現實約束，將巡回法庭改造為大區分院的構想缺乏可行性。首先，當前巡回法庭的合法性源于最高人民法院的內部授權與派出機制，若將其設置為獨立的司法層級，將從根本上改變我國憲法與人民法院組織法所確立的審級結構。其次，設立大區分院與當時的大行政區管理體制相適配，具有明顯的過渡性特征。而當前巡回法庭的核心使命在于破除司法地方保護主義，而非構建新一級地方司法權力中心。“復興”大區分院制度，實則是以歷史上已被證明存在結構性風險的舊有模式，應對性質迥異的當代司法難題，構成一種制度安排上的時代錯位。最后，巡回法庭正面臨“功能過載”與“運行成本”的現實詰問，若進一步將其升格為大區分院，必然需要配置更為龐大的常設機構與人員編制，這與當前精簡、高效的司法改革方向背道而馳，在政策層面也難以獲得必要的認同與支持。

破解當前困境的根本出路，還是應當回到巡回法庭制度設計的原點，重塑其“去地方化”的制度價值。理由有三：其一，功能重心的調整并未消解“去地方化”的現實必要性。當前巡回法庭審理的跨省域案件之所以占比較低，既源于司法紀律持續強化后，顯性的地方保護主義有所收斂，也與地方高級法院通過放寬中基層法院受理標準、將終審權保留在本地體系有關。但是，跨省域案件仍面臨更為隱蔽的權力干預——尤其是在人財物省級統管改革后，省以下法院對同級黨委依賴減輕的同時，高級法院對下級法院的控制力增強，對省級黨委的依附也趨于上升。因此，此類案件雖數量有限，卻仍是地方保護易發場域。其二，經濟學視角的實證觀察進一步印證了巡回法庭在破除地方保護、優化司法資源配置方面的積極效應。研究顯示，巡回法庭的設立顯著提升了企業對司法公正的信心，其覆蓋省份的公司投資規模明顯增長，企業通過司法程序維權的意愿也更為強烈。尤為重要的是，巡回法庭的運作有效促進了區域內產業結構向高技術復雜度升級，這表明該制度不僅是維護司法公正的機制保障，亦是在現行體制下暢通資本內循環、服務高質量發展與構建新發展格局的一條可行法治路徑。其三，“去地方化”在本質上也是統一司法的應有之義。巡回法庭通過審理具有典型意義的案件、形成具有示范效應的裁判規則，能夠從規則層面抑制潛在的地方保護主義傾向，體現出“規則之治”對“個案干預”的替代效應，從而在更高層次上鞏固司法權的統一性與權威性。

早在巡回法庭試點設立之初，學界便對其組織架構與設置模式展開深入討論，并形成多元化的觀點。有學者主張，巡回法庭應定位為最高人民法院下屬的特殊審判機構，而非常設、固定的派出機構。也有學者提出，巡回法庭的地域設置應保持相對彈性，固定辦公場所僅為節約成本考慮，其轄區則宜根據社會經濟形勢的變化進行動態調整。然而，實際改革方案最終選擇了分片管轄的常駐模式，并在運行十年后逐漸陷入職能“萎縮”的困境。依筆者之見，十八屆四中全會決定已明確巡回法庭的職責使命，人民法院組織法也為其確立了制度空間。在此背景下，繼續維持六個已趨于形式化的“巡回法庭”，恐有違改革初衷與制度目標。更具實效性的改革路徑或許在于，裁撤現有的六個常設機構，整合設立一個統一的、專門審理跨行政區域重大案件的巡回法庭，實行全國范圍內巡回辦案。由于此前六個巡回法庭并未實質增加人員編制與領導職數，故裁撤起來阻力相對較小。原機構裁撤后，其場所仍可作為巡回工作點，繼續承擔立案、接訪等職責，在便民司法與就地解紛方面發揮治理功能，實現制度資源的優化與轉型。

（三）制度要素的協同配置

在確定巡回法庭的職能定位與設置模式后，其審級制度安排成為首先需要明確的問題。有學者曾經提出，巡回法庭不應行使與最高人民法院同樣的終審管轄權，而應當作為一級獨立的審判機構，行使與高級人民法院相同的一審與二審管轄權，只是在受案范圍上限定為“跨行政區域的重大行政案件和民商事案件”。這一思路有其可取之處，尤其是考慮到大多數跨省域案件一審仍在中級人民法院，由巡回法庭直接行使二審管轄權，有助于實現“去地方化”的制度目標，可是將巡回法庭視作高級人民法院層級，難免出現“一個最高法院兩個審級”問題，在理論上存在一定障礙，也不符合人民法院組織法關于“巡回法庭是最高人民法院的組成部分”的規定。事實上，國家層面知識產權案件上訴審理機制的建立，為巡回法庭的審級安排提供了參考空間。根據《全國人民代表大會常務委員會關于專利等知識產權案件訴訟程序若干問題的決定》，最高人民法院知識產權法庭對專利等專業技術性較強的知識產權民事、行政案件享有二審管轄權。參照這一做法，經由立法機關（全國人大常委會）授權，巡回法庭亦可集中管轄跨省域重大行政、民商事案件的上訴審。如此，既可將巡回法庭與最高人民法院本部的職能進行相對切分，也可在跨行政區劃法院改革因陷入憲制爭議而遲滯不前的背景下，通過巡回法庭來推動構建“普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局”。

當然，對巡回法庭作如此審級制度安排，需嚴格把握“跨行政區域的重大行政、民商事案件”認定標準。具體而言，“跨行政區域”應理解為訴訟當事人分屬兩個或以上不同省級行政區，僅法律關系中的某一連接點跨越省域，并不構成此類情形。在“重大”與否的判斷上，除訴訟標的額外，還應綜合考量案件所涉社會公共利益、潛在社會影響以及裁判結果的示范效應等因素。尤為重要的是，該類案件還應具備較高的地方干預風險，即存在因行政區劃壁壘可能影響司法公正的潛在情形。據此，“跨行政區域的重大行政、民商事案件”可進一步類型化為：一是當事人跨省級行政區分布、受地方保護主義影響較大的民商事糾紛；二是行政相對人訴省級政府或其職能部門，因行政層級與地域因素易受不當干預的行政訴訟案件。同時，為了避免巡回法庭因案件負荷過重而偏離“去地方化”目標，并防止因管轄權過度擴張而導致審級結構的功能紊亂，還應賦予最高人民法院在“跨行政區域”屬性認定與“重大性”判斷方面的最終審查權和程序篩選權。

為實現巡回法庭的上訴審職能，確保重大跨行政區域案件能夠及時脫離地方司法系統，在更高層級上獲得公正審理，還需在限定案件范圍的基礎上，構建具有一定靈活性的案件管轄機制。一方面，當事人不服中級人民法院作出的跨省域重大行政、民商事案件第一審判決，有權向巡回法庭提起上訴。巡回法庭根據案件存在地方保護的可能性、案件重要性等因素，決定是否受理。有研究表明，此前巡回法庭受理的重大行政案件數量之所以較少，主要原因就在于各地方都希望將行政爭議化解在自己轄區之內，一些地方高級法院甚至內部規定原則上不受理一審行政案件，以此來避免案件溢出自己控制范圍而進入最高人民法院。因此，有必要創新機制與規則，將最高司法權終端“前移”。另一方面，對于地方高級法院管轄的第二審跨行政區域行政、民商事案件，巡回法庭認為可能受地方因素影響較大，可以裁定提級審理，地方高級法院認為存在顯著地方干預風險的，也可報請巡回法庭審理。

結語

作為“國家治理工具箱”中的專項機制，巡回法庭的實踐為探索中國特色司法權運行模式提供了寶貴的制度空間。當前巡回法庭呈現的職能收縮態勢，根源在于其制度運行難以充分回應高位的功能期待。縱觀歷史，任何制度的興衰皆為其所處時代政治需求與社會現實的深刻映照。我國巡回法庭的制度重塑，既不能簡單移植域外模式，亦不可固守歷史路徑，而宜回歸其“去地方化”的改革初衷，在審級制度重構與案件管轄優化的基礎上完成職能再塑。從長遠看，巡回法庭的制度生命力取決于能否在三個維度上取得結構性平衡：作為統一法律適用的專業堡壘、作為踐行司法便民的服務窗口、作為賦能國家治理的制度創新。唯有在此平衡中，巡回法庭才能最終超越其工具性價值，升華為中國司法體系中一項兼具權威性與適應性的持久建構。

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《法學研究》2026年第1期目錄

【馬克思主義法學專論】

1.巡回法庭的功能審思與制度回歸

丁亮華（5）

【理論前沿】

2.數字權利的演化邏輯及類型

孫笑俠（25）

3.衍生數據的識別標準與產權配置

申衛星（42）

【數智法治】

4.數字時代人格權商業化利用的法理重構：身份分層理論的展開

陸青、萬子怡（62）

5.人機交互中的詐騙：基于相當性原則的建構

王華偉（81）

【涉外法治】

6.中央銀行數字貨幣跨境糾紛解決的國際私法進路

張美榕（102）

【部門法域】

7.行政復議調解的實踐困境與制度完善——以功能協同為中心

羅智敏（125）

8.法定共同財產制下夫妻婚后所得的課稅機制

湯潔茵（146）

9.仲裁員社交媒體言論對國際仲裁公正性的影響及其規制

高薇（164）

【中華傳統法律文明】

10.親屬相犯差別處斷：中華法律傳統的現代轉型

朱林方（184）

11.治理型司法：清代州縣的訟事審斷

汪雄濤（204）

【青年法苑】

12.人工智能時代創作風格的價值重勘與著作權制度因應

代曉焜（221）

《法學研究》為中國社會科學院主管、法學研究所主辦的法律學術刊物。《法學研究》堅持學術性、理論性的辦刊宗旨，堅持精品意識，實行“雙百方針”，重視基本理論的研究，致力于反映我國法學研究的最新成果和最高學術水平，建立、完善和更新我國法學各學科的理論體系。提倡研究方法的創新，鼓勵實證研究，扶持弱勢學科、新興學科和交叉學科，培養和扶持年輕作者，開展學術批評，倡導學術規范。《法學研究》1999年獲中國社會科學院首屆優秀期刊獎、中華人民共和國新聞出版署首屆中國期刊獎提名獎、第二屆全國百種重點社科期刊獎，2002年和2006年，再獲中國社會科學院優秀期刊獎。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩

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