國常會：2600多處自然保護區(qū)有法可依，與國家公園法銜接

21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者盧陶然、李德尚玉 北京報道

還記得86版《西游記》“你挑著擔(dān)，我牽著馬”的場景嗎？唐僧師徒四人行走的瀑布仙境，正是取景自九寨溝國家級自然保護區(qū)的珍珠灘瀑布。

實際上，據(jù)國家林草局數(shù)據(jù)，我國有2694處自然保護區(qū)，面積近1.5億公頃。這些承載著人們記憶的“仙境”，其生態(tài)保護與綠色發(fā)展越來越被重視。

近日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《中華人民共和國自然保護區(qū)條例（修訂草案）》（以下簡稱《條例》）。會議指出，修訂自然保護區(qū)條例，做好與國家公園法等法律法規(guī)的協(xié)調(diào)銜接，將為高質(zhì)量推進自然保護區(qū)建設(shè)提供有力法治保障。在確保生態(tài)得到保護的前提下提升公共服務(wù)功能，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與、社會共享的機制，實現(xiàn)生態(tài)保護、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一。

就在修訂草案通過前，1月1日《中華人民共和國國家公園法》（以下簡稱“國家公園法”）正式實施。國家林草局自然保護地管理司司長袁繼明表示，《條例》與國家公園法共同搭建起自然保護地法律體系的“四梁八柱”。《條例》的修訂是自然保護地領(lǐng)域一次承上啟下的關(guān)鍵立法，是推動自然保護區(qū)實現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化管理的法治保障。

然而，無論是國家公園還是自然保護區(qū)等其他類型自然保護地的保護問題，資金缺乏一直是長期以來存在的難題。中國人民銀行已牽頭制定《生物多樣性金融目錄（試用稿）》，為自然保護地的建設(shè)引入金融“活水”。

我國自然保護地按保護強度等指標(biāo)分為三大類（根據(jù)《自然保護地分類分級》國標(biāo)）：國家公園、自然保護區(qū)、自然公園。

國常會強調(diào)，“做好與國家公園法等法律法規(guī)的協(xié)調(diào)銜接，將為高質(zhì)量推進自然保護區(qū)建設(shè)提供有力法治保障。”

要理解此次修訂的價值，需要先明確自然保護區(qū)在保護地體系中的定位。中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》，明確了我國自然保護地以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的體系。

其中，國家公園是核心骨干，保護最嚴格；自然保護區(qū)是重要成員，聚焦特定保護對象；各類自然公園則構(gòu)成龐大分支，涵蓋風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等。這2694處自然保護區(qū)，保護著珍稀瀕危物種和重要生態(tài)系統(tǒng)。這些“綠色瑰寶”的管理需要更完善的法律支撐。目前我國自然保護地體系正在加速構(gòu)建：

2026年1月1日，國家公園法正式施行，對國家公園的布局和設(shè)立、保護和管理、參與和共享、保障和監(jiān)督等作了全面規(guī)定；本次《條例》的修訂，則從國家層面以行政法規(guī)形式全面系統(tǒng)重構(gòu)自然保護區(qū)的建設(shè)、保護和管理制度。

那么，《條例》是如何與國家公園法進行協(xié)調(diào)銜接的？首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授、環(huán)境與經(jīng)濟法治研究中心主任高桂林對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，在體系定位上，國家公園法為上位法，《條例》為下位法，后者不得與前者相抵觸。自然保護區(qū)可根據(jù)生態(tài)價值提升為國家公園，國家公園范圍內(nèi)不再保留其他類型自然保護區(qū)。

高桂林指出，《條例》的修訂有多項重要突破。首先在管控分區(qū)統(tǒng)一上，《條例》將自然保護區(qū)原“核心區(qū)—緩沖區(qū)—實驗區(qū)”調(diào)整為“核心保護區(qū)+一般保護區(qū)”，與國家公園法第21條規(guī)定的分區(qū)模式完全一致。這消除了保護標(biāo)準(zhǔn)差異，實現(xiàn)“同一生態(tài)功能、同一管控要求”；還簡化了管理流程，提高保護效率，降低執(zhí)法成本；此外，也為自然保護區(qū)與國家公園的整合優(yōu)化創(chuàng)造條件。

國常會指出，“要堅持生態(tài)保護第一、統(tǒng)籌保護和發(fā)展，按照自然生態(tài)系統(tǒng)特性和內(nèi)在規(guī)律，對自然保護區(qū)實行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。”

自然保護區(qū)的保護措施也對標(biāo)國家公園法，迎來嚴格升級。高桂林表示，《條例》強化核心保護區(qū)“禁止一切開發(fā)建設(shè)活動”的剛性約束，堅持“山水林田湖草沙一體化保護”原則。

“《條例》首次將生態(tài)保護置于絕對優(yōu)先位置，明確所有發(fā)展活動必須以生態(tài)保護為前提，突破原條例‘保護與利用相結(jié)合’的平衡表述，強化底線思維與剛性約束。”高桂林對記者介紹。

整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理則是“三位一體”的思路，高桂林指出，整體保護是指打破行政邊界與要素分割，保護生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性、連通性，解決碎片化保護導(dǎo)致的生態(tài)功能退化問題；系統(tǒng)修復(fù)則采用山水林田湖草沙一體化修復(fù)技術(shù)，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)能力。

綜合治理是指統(tǒng)籌生態(tài)、經(jīng)濟、社會、文化等多元目標(biāo)，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與、社會共享機制。高桂林介紹，《條例》嚴禁圍填海、房地產(chǎn)高爾夫球場等破壞性開發(fā)，引導(dǎo)生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動綠色低碳轉(zhuǎn)型。

國常會要求，在確保生態(tài)得到保護的前提下提升公共服務(wù)功能，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與、社會共享的機制，實現(xiàn)生態(tài)保護、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一。

在《條例》要求下，自然保護區(qū)的發(fā)展理念也迎來轉(zhuǎn)型。高桂林對記者解釋稱，自然保護區(qū)的公共服務(wù)功能將拓展，在確保生態(tài)保護前提下，允許一般控制區(qū)開展科普教育、生態(tài)旅游等活動，提升自然保護區(qū)的生態(tài)服務(wù)價值。

要實現(xiàn)生態(tài)保護、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一，目前已有哪些商業(yè)模式？北京綠色金融與可持續(xù)發(fā)展研究院副院長白韞雯對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者介紹了三種模式，其中“特許經(jīng)營+社區(qū)共建”模式是目前解決保護與發(fā)展矛盾最有效的路徑之一。

在保護區(qū)的一般控制區(qū)內(nèi)，政府可以通過特許經(jīng)營權(quán)公開競價，引入專業(yè)企業(yè)開展適度的生態(tài)旅游、自然教育或科普研學(xué)。關(guān)鍵在于設(shè)計利益聯(lián)結(jié)機制，要求企業(yè)必須聘請當(dāng)?shù)鼐用褡鳛檠沧o員、向?qū)В虿少徤鐓^(qū)農(nóng)產(chǎn)品。

其次是“生態(tài)產(chǎn)品價值交易”模式。白韞雯表示，對于保護區(qū)內(nèi)難以直接開發(fā)的生態(tài)資源，可以通過權(quán)益交易實現(xiàn)價值，最典型的是碳匯交易和水權(quán)交易。

最后是“兩山合作社”資源整合模式。白韞雯介紹，針對保護區(qū)周邊分散、碎片化的自然資源，可以由平臺公司將這些資源從農(nóng)戶手中集中收儲，進行專業(yè)化整合和提質(zhì)改造，再租給市場主體進行規(guī)模化經(jīng)營，農(nóng)戶可以獲得租金、分紅和務(wù)工收入。

事實上，無論是國家公園還是自然保護區(qū)等其他類型自然保護地的保護問題，資金缺乏一直是長期以來存在的難題。“例如，我國國家公園建設(shè)目前主要依賴財政資金投入，社會資金參與的范圍和力度不足，金融機構(gòu)在支持國家公園建設(shè)方面的作用尚未充分發(fā)揮。”白韞雯在接受21世紀(jì)經(jīng)濟報道采訪時表示。

要改變過去過度依賴財政投入的局面，白韞雯認為綠色金融需要建立“財政+金融”的風(fēng)險分擔(dān)與激勵機制，解決“不敢投”的問題。

白韞雯對記者介紹，自然保護區(qū)項目往往具有公益性強、投資周期長、回報率偏低的特點。金融機構(gòu)介入的前提是商業(yè)可持續(xù)。“建議利用財政資金作為擔(dān)保基金，通過財政貼息、綠色擔(dān)保、風(fēng)險補償?shù)日吖ぞ撸档蜕鐣Y本的風(fēng)險敞口。”

例如，可以設(shè)立自然保護地綠色發(fā)展基金，由政府出資引導(dǎo)，吸引保險資金、產(chǎn)業(yè)基金等長期資本進入，通過混合融資模式支持保護區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)修復(fù)項目。

此外，需要創(chuàng)新基于“生態(tài)資產(chǎn)”的金融產(chǎn)品，解決“無抵押”的問題。

白韞雯表示，傳統(tǒng)信貸依賴固定資產(chǎn)抵押，而保護區(qū)內(nèi)的資產(chǎn)多為生態(tài)資源。

“中國人民銀行已牽頭制定《生物多樣性金融目錄（試用稿）》并在部分地區(qū)啟動試用。”白韞雯表示，該目錄構(gòu)建了‘目錄列示+原則引導(dǎo)+負面約束’的立體化標(biāo)準(zhǔn)體系，金融機構(gòu)應(yīng)以此為契機，重點關(guān)注目錄中明確的可持續(xù)林業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，探索生態(tài)權(quán)益抵質(zhì)押融資。

例如，基于生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算，將保護區(qū)內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)、林業(yè)碳匯收益權(quán)、景區(qū)門票收費權(quán)、生態(tài)補償收益權(quán)等轉(zhuǎn)化為合格的抵質(zhì)押品。同時，大力推廣綠色債券（如生物多樣性保護債券）和綠色保險（如野生動物致害責(zé)任險、生態(tài)修復(fù)險），豐富融資工具箱。

白韞雯對記者強調(diào)，金融機構(gòu)在介入保護區(qū)項目時，必須守住“不破壞生物多樣性”的底線。“目前我們正在探索構(gòu)建‘生物多樣性重點區(qū)域圖’，通過衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)清晰劃定生物多樣性重點區(qū)域、可以幫助金融機構(gòu)進行活動位置識別。”通過這樣一種管控流程，不僅能引導(dǎo)資金投向正確的方向，更能有效規(guī)避因破壞生物多樣性而引發(fā)的物理風(fēng)險和轉(zhuǎn)型風(fēng)險。

此外，金融資本往往因信息不對稱而難以識別優(yōu)質(zhì)項目。白韞雯建議，應(yīng)建立“白名單”式的項目庫機制，解決“投向誰”的問題。