行業動態 | 四大維度全景透視，《中國（41城）城市更新活躍度年度觀察2025》發布

導讀

近日，《中國（41城）城市更新活躍度年度觀察2025》在2025年度“中規智庫”學術報告發布會上發布。報告對全國35個超大特大及I型大城市和6個其他省會城市2024年城市更新相關活動開展數據采集和分析，從政府、市場、社會、實施4個維度構建指標體系，刻畫全國主要城市實施城市更新行動的活躍程度，反映城市更新發展趨勢和特征，展現全國城市更新的宏觀圖景。

本文字數：61025字

閱讀時間：19分鐘

文末掃碼下載報告全文>>>

概 述

實施城市更新行動，是以習近平同志為核心的黨中央科學把握城市發展規律，就全面推動城市高質量發展、扎實推進中國式現代化、不斷滿足人民美好生活需要作出的重大戰略部署。2025年5月，中辦國辦發布《關于持續推進城市更新行動的意見》，對城市更新工作作出頂層設計。2025年7月，中央城市工作會議召開，要求以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結構優化、功能完善、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現代化新路子。

圖1 中央城市工作會議精神與兩辦城市更新文件框架

中國城市規劃設計研究院聯合中指研究院，立足政府、市場、社會和實施四個維度，構建城市更新活躍度觀察指標體系，采集政府統計、網絡信息、問卷調查等多元數據，刻畫全國主要城市實施城市更新行動的活躍程度，反映城市更新發展趨勢和特征，展現全國城市更新的宏觀圖景。根據2024年以來全國城市更新工作的形勢變化，2025年度觀察增加REITs基金、老舊商業更新實施情況等指標，將觀察樣本擴展到全國35個超大特大及I型大城市和6個其他省會城市，并通過線上渠道等對35家城市更新企業、41市的6000余名居民開展了問卷調查。報告數據以2024年末時點為主，部分政策文件收集時點截至2025年8月。

表1 城市更新活躍度指標體系（2025版）

圖2 2025年度觀察樣本城市分布（41城）

主要結論

結論一：從政府視角來看，城市更新已經成為各地開展城市工作的重要抓手。

政府在推進城市更新行動中持續發揮著主導作用。政策制定方面，各地逐漸由“量的增長”進入“質的提升”階段，多個城市制定出臺條例、辦法，地方立法取得顯著成效，針對“資金”“土地”“規劃”等“硬骨頭”的支持性政策不斷出臺，各地積累了不少可復制可推廣的經驗做法。組織調度方面，大城市“市級統籌、區級落實”的工作格局基本形成，多部門協調的力度明顯增強。

1、政策制定方面

● 積極作為，進入質量提升與精準深化新階段

2022年10月，黨的二十大明確提出“實施城市更新行動”，隨后3年各地積極響應國家決策部署，城市更新政策出臺的活躍度一直處于較高水平。2022-2024年，41城分別出臺了149項、180項、169項城市更新政策，累計達到498項。2023年是政策出臺的峰值年，支撐城市更新的框架性政策基本形成。2024年，城市更新政策制度建設進入攻堅期，政策出臺從“量增長”轉向“質提升”。改革“由易到難”，逐步進入深水區。

圖3 2022-2024年41城的城市更新政策出臺數量

● 文件架構趨于成熟穩定

以2021-2025年41城中28個城市出臺的更新條例、辦法為基礎，構建知識圖譜，主要涵蓋更新對象、組織分工、規劃層級、實施流程及配套政策等核心要素。圖譜結構表明，各地城市更新綱領性文件的框架體系趨于穩定，體現了城市更新從“片段化”“零散化”探索進入體系化、常態化推進階段。2025年5月，中辦、國辦印發《關于持續推進城市更新行動的意見》，對城市更新工作作出頂層設計，更是為各地明確了行動綱領，將進一步推動地方條例、辦法走向成熟穩定。

圖4 2021-2025年41城城市更新條例、辦法知識圖譜

● 更新對象逐步聚焦

對條例、辦法的知識圖譜進行分析可以看出，各地對城市更新對象的認識逐步體系化，從早期側重“人居環境”等抽象概念，逐步轉向“城中村、危舊房、老舊廠區”等具象實體，最終形成“城市服務、產城融合”等系統化更新理念。整體來看，城市更新始終圍繞功能完善、安全韌性、生態宜居與文化傳承等核心理念展開，更新對象不斷精準化。

圖5 更新對象關鍵詞時間軸

● 聚焦關鍵領域，精準深化和完善配套政策

針對不同更新對象的差異化政策（N），以民生領域作為政府推動城市更新工作的重點方向，同時向品質提升、消費提振、文化傳承等方向加快拓展。支持性政策（X），近三年持續聚焦土地、建設、財稅三個方面，各方面關鍵詞反映了政策支持正在精準回應堵點難點問題。

圖6 2022-2024年41城不同更新對象政策（“N”）數量

圖7 2022-2024年41城支持性政策（“X”）數量

圖8 2022-2024年41城建設、土地、財稅方面政策細則的標題詞頻分析

2、組織調度方面

● 市級統籌和多部門協調的力度加強

城市更新會議舉辦方面，統籌類、審議類城市更新會議占比較高，表明城市更新工作具有很強的系統性和實施性，需要跨部門協調和專題推進。與2023年相比，兩類會議占比大幅提升：老舊街區/老舊廠區/城中村等更新改造、保護傳承城市歷史文化。

圖9 2024年41城的城市更新會議分類分析

● 政府調研更加聚焦民生

城市更新調研方面，41城的市級主要領導調研主要集中在成效顯示度高、與民生關系緊密、體現地方特色的項目和領域。不同城市有不同側重，但都聚焦人民群眾關切領域。

圖10 2024年41城的城市更新調研分類頻次分析

結論二：從市場視角來看，受宏觀經濟形勢尤其是房地產市場影響，“錢從哪里來”“賬如何算平”仍然制約著市場主體參與城市更新的積極性。

市場中的城市更新類企業數量出現波動性回調，大量企業開展的城市更新項目難以盈利或處于較低的收益水平，進一步抑制了企業持續投入城市更新的動力。要提振市場信心，迫切需要金融財稅、規劃土地、建設審批等方面加大政策支持力度，實實在在為企業降本增效。

1、市場參與方面

● 城市更新類企業整體活躍度不高

對比近5年工商企業數據，2024年城市更新相關企業數量首次減少。城市更新類企業占比較高的城市仍主要集中于廣東省。東莞、深圳、廣州、佛山、貴陽、沈陽六個城市穩居城市更新公司占工商企業總數比例的前六名。

圖11 2023-2024年城市更新類企業占比分析圖

● 城市更新項目普遍盈利狀況不佳

受訪企業整體認為城市更新項目很難實現盈利，僅11%認為基本實現盈利。受訪者中，認為所在企業目前未有盈利城市更新項目的占比達到17%；僅個別項目盈利占比達到31%，僅有11%的受訪者認為其所在企業城市更新類項目基本已實現盈利。即便盈利，也存在收益周期太長，盈利水平較低的問題。

圖12 受訪企業參與城市更新的方式與盈利情況分析圖

2、市場投資意愿

● 城市更新領域企業投資熱情不高

僅11.4%的受訪企業2025年預期投資力度高于2024年，60%的受訪企業預期投資力度低于上年度或沒有新開展城市更新業務的打算。一方面說明企業受房地產市場影響，資金壓力大，投資能力減弱；另一方面也說明企業對城市更新項目的市場前景缺乏積極預期。

表2 2025年城市更新業務投資計劃情況

● 利潤和政策是影響企業投資城市更新積極性的關鍵因素

受訪企業反映，城市更新中的政策問題也是阻礙城市更新項目順利進行的主要因素，例如政策限制性要求多、報批報建難度大、項目驗收通過困難等實際操作問題，直接影響項目的效率、成本與最終收益。

圖13 受訪企業認為影響城市更新投資積極性因素分析圖

● 市場化資金渠道逐步拓寬，但發揮作用仍然有限

REITs等市場化融資工具為城市更新拓寬了資金渠道，截止到2025年9月，全國已有22個城市已發行REITs，在本觀察的41個樣本城市中有19個。從基金數量、發行金額看，北京、深圳、上海等城市的活躍度遠高于其他地區。資產類型局限于已完成、可增值、可估值的存量資源，發揮作用比較有限。

圖14 2024年底全國已發行REITs基金城市的發行規模（億元）

結論三：從社會視角來看，公眾對城市更新的認知逐漸由“新鮮事物”轉變為“家長里短”。

大家更關注與自己生活息息相關的更新活動，如與“住”密切相關的老舊小區“原拆原建、自主更新”成為社會關注的熱點，可見改善居住條件是大家的普遍訴求。老百姓作為城市更新的“主人”，更期待在項目謀劃、策劃、設計階段就有參與感，對能給自己帶來可預期的生活改善和資產增值的更新活動，如“原拆原建”等，也有較高的共同出資意愿。

1、社會關注

● 整體關注熱度平穩，熱點聚焦在城市群都市圈地區

從百度搜索指數來看，2024年社會對于城市更新的關注度保持平穩。2023年作為全國首批城市更新試點的收官年，政策集中落地、項目密集啟動，吸引社會廣泛關注。2024年以來，經過數年的醞釀，公眾對城市更新的認知趨于成熟，使得社會關注度趨向平穩。

圖15 2024年與2023年“城市更新” 百度指數搜索熱度對比

分城市來看，社會關注度大體可分三個梯隊，與城市能級、發展動能等密切相關。其中，第一梯隊包括北京和上海等全國中心城市，城市更新政策出臺與落地實踐持續推進，城市更新社會關注度穩居高位。第二梯隊包括廣州、深圳、南京、杭州等超大特大城市，也具有較高的社會討論度。第三梯隊包括沈陽、寧波、太原等其他城市，這些城市受經濟活力、項目推進節奏、政策聚焦度等因素影響，話題熱度一般。

圖16 2024年41個城市“城市更新”百度指數搜索熱度

2、社會參與

● 居民希望從項目前期就深度參與，共同謀劃

居民主動參與城市更新的意識普遍較高，超九成居民表達積極意愿，但真正參與其中的有限。居民的參與熱情更側重于規劃討論、方案設計等需前期凝聚共識環節。

表3 各地區城市居民參與本市城市更新的情況

● “原拆原建、自主更新”成為熱點，居民更愿意出資

老舊住房改造對于“政府主導”向“居民自治+市場參與”轉型開展了有益探索，引發居民更高的認同度和參與熱情。

表4 居民對老舊小區“原拆原建”的支持意愿及資金支付意愿

結論四：從實施視角來看，從專項規劃到片區策劃、項目實施方案的城市更新規劃實施體系日益完善。

各地片區化推進實施城市更新項目的力度明顯增強。老舊街區、老舊廠區成為各地更新改造的新熱點，更新改造后的老舊街區在吸引力、美譽度和對經濟社會發展的貢獻方面取得了顯著成效，多地出現“網紅”街區。各地不斷涌現城市更新的標志性項目和經驗做法，全社會對城市更新的滿意度一直處于較高水平。

1、規劃計劃

● 市級規劃計劃有序推進、片區/項目級實施方案快速增長

超八成城市已編制市級城市更新規劃或計劃，為地方城市更新工作統籌有序推進奠定良好基礎。23個城市出臺了市級城市更新規劃，24個城市出臺了更新相關實施方案及行動計劃等。東莞、太原、烏魯木齊、海口、蘭州、呼和浩特、西寧、拉薩8個城市目前尚未發布市級更新規劃或計劃。

圖17 41城市級城市更新規劃/實施方案/行動計劃

2、落地實施

● 存量用地再開發力度整體減弱

2024年全國41個城市存量建設用地再開發規模和在出讓經營性用地中的比重均下降。2024年41城（拉薩無數據）出讓存量建設用地總面積約61.8平方公里，相比2023年35城出讓存量建設用地總面積84.0平方公里，下降幅度達26%。

圖18 41城2023、2024年出讓建設用地面積（k㎡）與存量建設用地占比

3、成果成效

● 商業街區更新改造熱度高、成效好

41城2024年共開業119個更新類商業街區，長三角、珠三角、京津冀和東北地區開業數量較多，大部分更新類商業街區開街后熱度明顯提高，熱度最高的街區集中在蘇州、南京、上海、深圳等城市。

圖19 41城市2024年更新類商業街區開業數量統計分布圖

經過更新改造后，119個街區中有約71%（84個）街區熱度增加。從增長倍數看，熱度增長2倍以上的有66個街區，增長3倍以上的有55個街區，增長6倍以上的有38個街區。

圖20 2024年119個老舊商業街區煥新開街前后總體熱度關系圖

● 小紅書發帖數據揭示了蘇州十全街的成功經驗

蘇州十全街改造后于2024年6月29日開街，選取各時間段內小紅書關于十全街最熱的10個帖子計算熱度的平均值（包括點贊數、收藏數、評論數以及三者之和），可以看出十全街在開街時候熱度有顯著提升。小紅書發帖數據揭示了十全街的成功經驗：步行環境改善（全齡友好、客群擴大）、功能業態多元（首店經濟、特色品牌）、活動場景豐富（情緒經濟、場景體驗）等是提高更新改造效果的流量密碼。

圖21 十全街開街前后小紅書熱度變化圖

● 社會滿意度平穩向好

總體來看，41城有85%的受訪者對本市城市更新滿意，與2023年86%的總體滿意度基本持平。

表5 41城城市居民對本地城市更新工作的滿意度

結 語

2025年，國家對城市更新作出頂層設計，中央城市工作會議明確將推進城市更新作為建設現代化人民城市的重要抓手。 “十五五”時期是基本實現社會主義現代化的關鍵時期，也是建設現代化人民城市的關鍵時期，要鞏固拓展優勢、破除瓶頸制約、補強短板弱項。當前，住房城鄉建設部正牽頭謀劃“十五五”城市更新工作，各城市也在推進城市更新專項規劃和項目庫編制工作。隨著這些重大任務、重大工程和重大改革舉措逐步落實，全國的城市更新工作必將更加有力有序，在擴大投資、提振消費等方面發揮更大作用。

更多詳情

《中國（41城）城市更新活躍度年度觀察2025》

總策劃：鄧東

執行主編：范嗣斌、繆楊兵

研究團隊：

中國城市規劃設計研究院

更新分院：蘇子玥、馮婷婷、李錦嬙、柳巧云、郭曉雨、李尚霖、李默然、王小天、尤智玉、孫浩杰、李啟迪、呂虎臣、吳理航

信息中心：耿艷妍、王文喜

中指研究院

黃瑜、吳建欽、張凱、霍佳、仵世友、張廣杰、夏清泉

更多詳情可咨詢：

中國城市規劃設計研究院更新分院

聯系人：繆楊兵；電話：010-58322346

本文來源：規劃中國

【免責聲明】本公眾號發布的內容僅供學習交流使用，不以任何形式進行牟利。內容版權歸原作者所有。如有侵犯您的權益，請及時與我們聯系，我們將于第一時間協商版權問題或刪除內容。內容為作者個人觀點，不代表本公眾號立場和對其真實性負責。

行業動態 | 聚焦“城市轉向 行業轉型”，廣東省規劃轉型和高質量發展大會暨廣東省國土空間規劃協會成立30周年交流活動隆重舉行

點擊圖片閱讀全文

行業動態 | 成都城市更新集團揭牌成立，系統性推動城市更新工作

點擊圖片閱讀全文

行業動態 | 第七屆“以人為本的城市設計國際會議”成功舉辦

點擊圖片閱讀全文