專家訪談 | 清華大學(xué)吳璟：城市更新告別“統(tǒng)一模式”，未來需“因項(xiàng)目施策”

導(dǎo)讀

隨著城市更新被確定為2026年全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作的首要任務(wù)，其戰(zhàn)略意義、增長潛力和實(shí)施路徑成為行業(yè)熱議話題。

近日，清華大學(xué)土木水利學(xué)院院長吳璟在接受記者專訪時(shí)指出，當(dāng)前城市更新的內(nèi)涵發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變：其驅(qū)動(dòng)力不再單純是為了充分釋放土地價(jià)值，而將更多源于建筑和基礎(chǔ)設(shè)施本身的功能恢復(fù)與提升。

本文字?jǐn)?shù)：4633字

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清華大學(xué)土木水利學(xué)院院長吳璟表示，未來城市更新模式的多元化將催生大量專業(yè)化、細(xì)分化的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，在推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，也必將成為拉動(dòng)有效投資、激發(fā)消費(fèi)活力的重要力量。

內(nèi)核之變：從“土地增值”到“功能重生”

Q

目前，城市更新被提到空前重要的戰(zhàn)略位置。與“十四五”初期相比，當(dāng)前城市更新的內(nèi)涵發(fā)生了哪些演變？

吳璟：關(guān)于城市更新的表述，今年5月份，中辦、國辦發(fā)布了《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》，標(biāo)志著我國城市更新的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)一步完善，其中明確用地政策、金融政策等六項(xiàng)支持城市更新的舉措。

我認(rèn)為更具有標(biāo)志性意義的是今年7月份的中央城市工作會(huì)議，其中提到“兩個(gè)轉(zhuǎn)向”。第一個(gè)是我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城鎮(zhèn)化率在2012年至2024年間從53.1%提升至67.0%，增速放緩，進(jìn)入平穩(wěn)階段；第二個(gè)是城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，工作重點(diǎn)從擴(kuò)大規(guī)模轉(zhuǎn)向優(yōu)化存量、提升質(zhì)量。

事實(shí)上，我國城市更新相關(guān)概念已實(shí)踐至少20年，但以前的舊城改造、棚戶區(qū)改造與現(xiàn)在面向“十五五”及未來的更新有很大差異。

在本世紀(jì)前二十年，我國城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，房地產(chǎn)開發(fā)需求旺盛，當(dāng)時(shí)的城市更新更多以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為導(dǎo)向，核心是最大化土地價(jià)值。在這種導(dǎo)向下，各地常采取“大拆大建”方式，通過提升容積率、轉(zhuǎn)換土地用途來釋放土地價(jià)值。

而中央城市工作會(huì)議提到的兩個(gè)轉(zhuǎn)向，特別是第二個(gè)，即我們已經(jīng)從大規(guī)模的增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量的提質(zhì)增效為主轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，早在2023年的中央政治局會(huì)議上，也曾明確表示我國的房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。

換句話來講，目前在多數(shù)城市里，新增的城市建設(shè)空間需求，尤其是新增的房地產(chǎn)住房的需求已經(jīng)大幅度小于前面的兩個(gè)十年了，有一部分城市里現(xiàn)在甚至還存在著比較大的庫存壓力。

所以在這種背景下，我們現(xiàn)在所說的城市更新，它的內(nèi)涵和此前相比，不是由腳下的那塊地所驅(qū)動(dòng)的，而是由建筑或基礎(chǔ)設(shè)施本身所驅(qū)動(dòng)的。

具體來說，比如一棟樓或某片小區(qū)過于老舊，甚至已經(jīng)是危舊房，或者一些工業(yè)園區(qū)過于老化，已經(jīng)喪失了活力。那么，我們現(xiàn)在是從功能恢復(fù)和提升的角度來做更新。這種針對(duì)地上建筑物的功能恢復(fù)和再造，和此前那種針對(duì)土地價(jià)值的充分釋放，是現(xiàn)在的城市更新和之前的最本質(zhì)差異，也可以說是根本性的不同。

Q

從實(shí)操角度來看，現(xiàn)在的城市更新有哪些難點(diǎn)？

吳璟：正是因?yàn)閮烧叩母拘圆煌?strong>現(xiàn)在的城市更新落實(shí)到項(xiàng)目時(shí)，確實(shí)難度要比此前的大。

因?yàn)橐酝哪欠N模式下，比如在舊城改造中，地塊容積率大幅度提升所創(chuàng)造的價(jià)值是巨大的。所以不管是原來的業(yè)主，還是參與改造過程的企業(yè)，包括所在地方政府等，都可以從地塊容積率提升所創(chuàng)造的巨大增量價(jià)值中獲得收益，其中所牽涉的主要是參與各方的利益分配問題。

當(dāng)然，之前的舊城改造也有其困難之處，不過正是由于經(jīng)濟(jì)上的利益驅(qū)動(dòng)，以及模式上更好操作，我們可以看到過去有很多成功的舊城改造項(xiàng)目，它們客觀上也顯著改變了城市風(fēng)貌。

但是現(xiàn)在的“非增容”模式下，主要從建筑恢復(fù)、城市空間及功能提升的角度來看，很多時(shí)候算賬的問題就會(huì)更難實(shí)現(xiàn)平衡。

比如現(xiàn)在大量的更新項(xiàng)目，有相當(dāng)一部分并不涉及到重建，它只是做局部的改造。還有一些即使是重建，它的容積率也沒有辦法大幅度地提升，這就涉及到賬怎么算得過來這樣一個(gè)更大的挑戰(zhàn)。

Q

在模式上，現(xiàn)在所提的城市更新與之前的“大拆大建”式更新有何不同？

吳璟：從具體落地來看，我們很難再用某一種通行的模式去包打天下。

前面20年，大家所熟悉的模式，其實(shí)它的驅(qū)動(dòng)力就是讓腳下的土地價(jià)值釋放得更充分。所以基本上各地都是先拆遷補(bǔ)償，然后這塊地重新由地方政府調(diào)整容積率及規(guī)劃條件以后再次出讓，這樣其實(shí)相當(dāng)于是在一張白紙上重新開始蓋房子、做項(xiàng)目，有的甚至一個(gè)片區(qū)從頭開始建設(shè)。當(dāng)時(shí)這種模式可以在全國范圍內(nèi)，甚至一個(gè)城市不同地塊適用。

但現(xiàn)在我們是從空間、建筑重塑、功能恢復(fù)的角度來推動(dòng)更新，就會(huì)有很多不一樣的模式。

之前我們講房地產(chǎn)市場(chǎng)要因城施策、因地制宜。在城市更新領(lǐng)域，現(xiàn)在不只是因城施策，它需要的是因項(xiàng)目施策。不同的項(xiàng)目所面臨的關(guān)鍵問題會(huì)有很大的差異，在經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)以及商業(yè)可行性等方面，各項(xiàng)目都不一樣。

所以，在利益分配、融資模式等問題上，很難再像之前一樣由一個(gè)統(tǒng)一的模式包辦一切。

包括今年5月份，中辦、國辦發(fā)的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)》里面，提到的也是原則，而不是具體的模式設(shè)計(jì)。

Q

目前各地的城市更新實(shí)踐中都有哪些具體的模式？

吳璟：從2024年到現(xiàn)在，各個(gè)地方都在探索多種不同模式。

比較常見的，第一類是針對(duì)老舊小區(qū)或城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共建筑、基礎(chǔ)設(shè)施等的局部改造，這是我們未來城市更新中很重要的一部分。因?yàn)樵诜课菁肮步ㄖ?0年或70年甚至更長的使用壽命中，肯定會(huì)有幾次大修，這本身就是改造的一種形式。不只是拆了重建才叫更新，有相當(dāng)多的老舊小區(qū)未來將會(huì)結(jié)合三項(xiàng)制度（即房屋安全體檢、房屋安全管理資金和房屋保險(xiǎn)制度）進(jìn)行局部改造。

第二類是在一些城市的中心區(qū)，部分建筑老舊或不符合當(dāng)前的功能需求，但因?yàn)樗幍膮^(qū)位條件好，有地塊價(jià)值提升的空間，可通過改造的方式實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)化。

我們目前在全國范圍內(nèi)所看到的很多推廣宣傳的典型案例多是這種。比如把老舊廠房改造為文創(chuàng)園，增加一些文旅、零售物業(yè)。再比如近年來，一些人口凈流入比較多的城市，會(huì)把老舊的酒店、寫字樓通過翻新改造為長租公寓。正因?yàn)榻ㄖ旧碛袃r(jià)值提升的空間，所以可以通過市場(chǎng)化的方式來實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)變。

第三類是推動(dòng)老舊住房的自主更新、原拆原建，目前各地正在積極探索，這也是2025年關(guān)于城市更新的相關(guān)文件中均強(qiáng)調(diào)的。這類更新由住戶自己主導(dǎo)，業(yè)主們協(xié)商后，把樓棟拆除重建，不增加戶數(shù)，也不增加面積，或者只是小幅度增加面積。這種模式政府是支持的，但出資和操作的主體都是居民自己。

除了上述這些以外，還有少量傳統(tǒng)模式，即那些在城市中心區(qū)內(nèi)、能夠算得過來賬的項(xiàng)目。比如一些片區(qū)統(tǒng)籌式的拆除重建，土地收回后再重新出讓。

多元模式釋放廣闊市場(chǎng)空間

Q

你認(rèn)為后續(xù)在城市更新的模式探索上會(huì)形成什么格局？

吳璟：基于上述所說，所以目前在全國范圍內(nèi)，主要的模式就有至少四種，每一種模式里還有更細(xì)分的區(qū)別，這些模式各地都在探索中。

我期待，在“十五五”期間，經(jīng)過各個(gè)城市針對(duì)不同類型的探索后，能夠匯總出一些典型項(xiàng)目和案例。我認(rèn)為未來可能有五六種甚至更多種成熟的模式，比較理想的狀態(tài)是在“十五五”期間，我們能夠形成一些關(guān)于城市更新的“工具箱”，每一種模式都能在“工具箱”中找到比較適用于自己的成熟做法，然后每個(gè)項(xiàng)目可以再根據(jù)自身具體情況微調(diào)。

Q

展望“十五五”，你認(rèn)為對(duì)于城市更新的政策支持還有哪些地方需要完善？

吳璟：因?yàn)楝F(xiàn)在的模式多了，所以在政策層面也要因類別和項(xiàng)目而異。

比如現(xiàn)在重點(diǎn)推動(dòng)的老舊住房原拆原建、自主更新，它其實(shí)強(qiáng)調(diào)的是“誰受益、誰來主導(dǎo)、誰來出資”，也即應(yīng)該以居民作為出資主體。所以這種模式下，政策層面可以增加針對(duì)個(gè)人的金融支持，比如提供類似于購房貸款的金融支持。之前居民所做的住房抵押貸款是為了買房，后續(xù)可以支持居民用住房抵押貸款或公積金貸款去重建房子。或者提供一些政策性的低成本貸款支持。

再比如針對(duì)“非居改保”，一些市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)會(huì)收購老舊酒店，然后改造成長租公寓，再用REITs等方式退出，這種改造可以用商業(yè)化的金融工具實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，后續(xù)也可以給一些政策上的金融支持去推動(dòng)，比如說利息稍微降低一點(diǎn)。

Q

當(dāng)更新的目標(biāo)從“投資拉動(dòng)”轉(zhuǎn)向“民生改善”和“功能提升”，你認(rèn)為后續(xù)對(duì)于項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有什么變化？

吳璟：一方面，我們需要從空間的完備性、安全性去考量，這更接近于現(xiàn)在所說的“城市體檢”。

關(guān)于這一點(diǎn)，住建部部長倪虹不止一次在公開場(chǎng)合提到一個(gè)理念，叫作“無體檢不更新”。即當(dāng)我們能夠精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)城市中某些部分的功能已經(jīng)不能滿足需求了，甚至有安全隱患了，那么我們就需要對(duì)其更新改造。

另一方面，我們也確實(shí)有必要從商業(yè)價(jià)值的角度去考量，從一個(gè)項(xiàng)目的價(jià)值方面去做具體的評(píng)估。比如上海市在推動(dòng)的一個(gè)模式叫“三師聯(lián)創(chuàng)”，即在做城市更新的時(shí)候是需要有規(guī)劃師、建筑師和評(píng)估師一起作為一個(gè)團(tuán)隊(duì)來推動(dòng)這個(gè)項(xiàng)目的。建筑師、規(guī)劃師從城市空間功能完善的角度來評(píng)估這個(gè)地方要不要重塑，以及怎么能重塑好。而評(píng)估師則從它的商業(yè)價(jià)值、算賬的角度來評(píng)估這個(gè)項(xiàng)目。

坦率地講，我們現(xiàn)在這套評(píng)價(jià)體系還沒有完全建立。目前是有一些分散的指標(biāo)，但我們還需要構(gòu)建一套既能反映其空間重塑的需求，又能從地塊價(jià)值或者潛力的角度來反映項(xiàng)目可行性的評(píng)估體系，這樣會(huì)更利于我們?nèi)バ纬勺罱K對(duì)模式的選擇。

值得注意的是，如果這套體系建立起來，它不應(yīng)該只是做事前的評(píng)估，還應(yīng)該持續(xù)到更新完成以后的事后評(píng)價(jià)。更新之后問題是否能夠解決？如果沒有解決，那就仍需繼續(xù)完善。我們需要將更新的指標(biāo)體系延續(xù)到項(xiàng)目完成之后，從而形成一個(gè)前策劃、后評(píng)價(jià)的完整閉環(huán)。

Q

對(duì)于參與的企業(yè)而言，你認(rèn)為有哪些機(jī)遇？

吳璟：比如針對(duì)整棟樓的拆除重建，原來那種拆掉以后土地重新出讓，再蓋一個(gè)比如10 層的樓，業(yè)主面對(duì)的是一個(gè)甲方企業(yè)。這個(gè)過程中，對(duì)于開發(fā)企業(yè)而言，它是總承包企業(yè)，需要的是建筑上的專業(yè)能力。

而現(xiàn)在，業(yè)主成為甲方，自己出資，企業(yè)要面對(duì)一棟樓的住戶，需要的不僅僅是建筑能力，還需要溝通、進(jìn)度安排等一系列服務(wù)能力。

所以我覺得后續(xù)大量的建筑企業(yè)、房地產(chǎn)企業(yè)，以及行業(yè)上下游的咨詢企業(yè)、裝修企業(yè)等都有機(jī)會(huì)，比如裝修企業(yè)可以針對(duì)老舊小區(qū)防水提供專項(xiàng)服務(wù)。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在部署2026年經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)任務(wù)時(shí)，明確提出“堅(jiān)持內(nèi)需主導(dǎo)，建設(shè)強(qiáng)大國內(nèi)市場(chǎng)”，并將“高質(zhì)量推進(jìn)城市更新”作為具體舉措之一，也就是把城市更新放到了更充分地釋放內(nèi)需、擴(kuò)大內(nèi)需這個(gè)角度來看它。

我個(gè)人認(rèn)為，這不是說我們?yōu)榱死瓋?nèi)需而去拆房子，而是說在滿足城市高質(zhì)量發(fā)展的過程中，有這么多復(fù)雜的工作要去做，這個(gè)過程中肯定會(huì)給企業(yè)創(chuàng)造更多元的機(jī)會(huì)，而且客觀上肯定會(huì)拉動(dòng)投資、帶動(dòng)消費(fèi)。

本文來源：中國經(jīng)營報(bào)，中經(jīng)記者 吳靜 盧志坤

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