理論研究 | 新中國成立初期首都北京城市規劃再探析——兼讀議《規劃北京：“梁陳方案”新考》

導讀

本文認為，新中國成立初期首都城市的高度復雜性是規劃的難點，同時首都城市具有的中央與地方的雙元屬性構造了具體的規劃難題。

本文字數：8027字

閱讀時間：25分鐘

作者 | 楊宇振

中國城市規劃學會學術工作委員會委員，重慶大學建筑城規學院教授

前面的話

人面對的是一個復雜世界。理解社會發展過程中變化的主要矛盾和主要矛盾的變化，對于個體而言并不容易。對于規劃師也同樣如此。經由專業訓練，規劃師獲得理念、知識和技能，用它們來處理現實中復雜問題。他們的工作，是現代社會生產鏈條中的一部分。

一些有思考的規劃師，特別是處于重要位置的規劃師，他們需要為權力機構決策提出意見、建議和規劃方案。其中的難點在于，如前所述，如何認識變化的主要矛盾和主要矛盾的變化，同時能夠用專業應對矛盾，使得具體實踐往目的性方向發展。這是一個辯證的過程。矛盾的應對要求專業的知識與實踐，而專業的有效介入需要認識主要矛盾和關鍵問題——它們是全局、綜合和變化著的問題，而不是局部和靜態的狀況，不能僅用專業內的理念和模式來處理復雜現實。或者說，現代規劃師——有批判性創造性的規劃師，需要在認識主要矛盾及其變化的情況下，在現代科層制的構架下，利用專業知識介入社會實踐。現實是，規劃師一方面往往難以超越專業構造的限制，另一方面不能理解主要矛盾，或者不能獲得更全面和上層的信息與意圖，進而陷入困境。

《新中國成立初期首都北京城市規劃再探析》是在閱讀《規劃北京：“梁陳方案”新考》過程中，在對書中構造的具體歷史場景與問題的思考中產生。以上的討論是本文觀點的基礎，同時，筆者也想象著在面對風云變幻社會時專業先行者的勇氣、創見、智慧和困境。

下面的文字是《新中國成立初期首都北京城市規劃再探析》的減縮版，簡化了大部分的歷史過程闡述，只保留必要的敘事、基本線索和主要觀點。文中認為新中國成立初期首都城市的高度復雜性是規劃的難點，同時首都城市具有的中央與地方的雙元屬性構造了具體的規劃難題。原文約1.2萬字，刊發在這里的有6千5百余字。感興趣的讀者請閱讀原文（刊載于《城市規劃》2025年第11期）。

謹以此文紀念清華大學左川老師。

新中國成立初期北京城市規劃的研究，目前已經有許多的著作或文章。其中往往引起關注和爭論的是，如何看待中央政府所在地的選址以及“梁陳方案”。某種程度上，由于北京在過去半個多世紀的巨大變遷，引起人們對于“梁陳方案”與北京作為歷史文化名城保護之間某種懷念性的復雜情感，因此也就引發各種不同觀點的議論。如何結合新的視角看待20世紀50年代北京作為首都城市的復雜性、城市規劃與不同層級政府之間的復雜性關系、如何結合新發現的檔案材料等，在具體的歷史情境和矛盾下重新審視“梁陳方案”，就顯得十分重要和關鍵。《規劃北京：“梁陳方案”新考》結合對檔案資料的挖掘等方面進一步刻畫了新中國成立初期北京城規劃歷史的細節。

#1

“慎始”的困擾：新政權與空間安排

1.1 回溯：新市區與另一條中軸線

1938年底日本制定了《北京都市計畫大綱》，計劃在西郊建設新市區。它的目的是為在京日本人提供一個綜合的使用區域。貫穿新區的中軸道路，日本人稱其為“興亞大道”。這條中軸線的終端是頤和園的佛香閣。日本人的規劃是復雜的，它有著強烈的政治意圖。另辟新區，為日本人提供一個入侵者用于治理工作和生活的區域。另外一方面，它也試圖保留北京城原有的歷史文化風貌、建立新的工業區；同時在更大區域范圍里沿著主要的河流規劃了相當寬度的綠帶并形成綠道網絡；在舊區和老北京城之間劃定了綠色的隔離區；主要的交通干線分布在老城的外圍。北京都市計劃工作的核心人物之一佐藤俊久在演講中談到，計劃的基本原則是“北京是華北政治軍事文化中心。北京城內保存為文化觀光都市，由于城內再開發需要相當費用，中日住宅式樣的差異對日本人而言有改進上的困難，且有損其作為觀光都市的價值等理由，故采納與郊區新建新市區的方案”。到抗戰結束前，西郊新區已經有相當建設。隨著日本戰敗，在該地的日本人、日本團體和產業的退出，西郊逐漸陷入衰敗狀況。1949年的北京城就是在兩條軸線共存的狀態之下，迎來一個新的發展時期。

1.2 “雙元城市”的復雜性和空間矛盾

1949年初梁思成面對這樣有著兩條軸線、兩個片區的城市。當時他很可能獲得中央有考慮把西郊作為中央政府行政片區的信息，不遺余力地推進這個工作。1949年3月籌建中的北平市建設局舉辦了一次市政專家研討會。當時迫切的問題是，中共中央政府即將成立，需要大批用房，現有空地不能隨便亂用，西郊片區需要研究和規劃。

1949年5月8日，北平市建設局召開一次更有針對性的都市計劃研討會，議題涉及4個方面：把北平轉變為生產性城市、西郊新市區建設、交通以及城區分區問題。在會議上，梁思成提出了新北京計劃的早期設想，其中特別談到“關于西郊新市區，首先討論性質，我以為將來性質應為行政中心、聯合政府所在地或最少是市政府所在地。”——也就是從這個時候開始，梁思成遇到了中央政府與地方政府之間關系的一個根本性問題，也是難以解決的一個問題。首都城市是中央政權高層（黨、政、軍）與地方政府所在地的“雙元城市”，它有著十分不同于其他城市的復雜關系。“雙元城市”的屬性是首都城市規劃的一個基礎性矛盾：如何處理中央各類黨、政、軍機構與地方政府之間的空間安排關系，以及地方（北京市）政府下的都市計劃委員會在多大程度上能夠決定上層的空間安排，這個問題在現有的各類文獻中很少得到討論，卻是關鍵問題。

1949年9月9日，毛澤東搬進中南海。由于缺乏一個整體的規劃，各行政機關在城區內見縫插針駐扎。9月19日，面對這樣的一種情況，梁思成給北京市市長兼都市計劃委員會主任委員聶榮臻寫了一封信。信中談到，“在都市計劃委員會成立以后，各方面都能與該會合作來建立一個有秩序、有計劃的，而不是混亂、無計劃的新首都。……近來聽說有若干機關，對于這個主要原則或尚不明了，或尚不知有著應經過的步驟……隨意地興建起來。這種辦法若繼續下去，在極短的期間內，北平的建筑工作即將呈現混亂狀態，即將鑄成難以矯正的錯誤。”——然而，在“雙元城市”中，市級機構能介入、甚或決定國家級機構的空間安排嗎？這是一個普遍存在的復雜問題。

#2

蘇聯專家團：最高政策指示與市政建議

1949年9月中旬，蘇聯市政專家團來到北平。11月14日，蘇聯市政專家巴蘭尼克夫書面提出對北京市政建設的建議報告。其中關于規劃方面的內容涉及首都北京的城市性質，人口規模，用地的面積，以及功能分區和分布、部分行政房屋建設和建筑樣式等問題。在這個討論會上，某種程度上市政專家團團長阿布拉莫夫的發言是針對梁思成之前提出的規劃。蘇聯專家通過各種渠道理解上層領導意見，也得到部分上層信息，提出“在領會中國最高領導的有關政策指示的基礎上融入自己的規劃經驗而形成的建議”。他們關于中央政府選址在舊城的意見起到了“推波助瀾”或者也可以說在一個特定時期的“理論支持”“政治正確”的作用，但很可能不是主要作用——或者也可以推斷，蘇聯市政專家團的建議對于實際工作的作用有可能被高估了。從之后的資料上看，中央政府進入北京舊城，早在1949年春夏之間就已經在高層內部決定。

#3

“感到非常惶恐”：見縫插針的空間占據

3.1 關鍵信息缺失與“梁陳方案”

在1950年2月時，北京市政府已經就首都行政機關布局按照中央政府的要求做出執行意見。但是這樣的信息僅局限在一定的高層范圍內，梁思成和陳占祥很可能沒有得到相關的傳達。

1950年2月，針對巴蘭尼克夫的報告，梁思成和陳占祥提出《關于中央人民政府行政中心區位置的建議》，“建議早日決定首都行政中心區所在地，并請考慮實際的要求和在發展上有利條件。拓展舊城與西郊新市區之間地區，建立新中心，并配合目前財政狀況逐步建造” 。這個后來被簡稱為“梁陳方案”的中心議題之一是把新行政區選址向東移動，錯開原有日本人規劃與建造的新市區，靠近老城。伴隨著這份報告的還有一個作為附件2的對巴蘭尼克夫先生所建議的北京市將來發展計劃的幾個問題（署名是梁思成、林徽因、陳占祥）。在這份附件中，談到了對巴蘭尼克夫報告相同意見的幾個方面，同時也提出了幾個不同的疑問。其中尤其重要的一點是，關于城市區域的分配中沒有計劃行政區的問題。其間談到“政府機關必須比較集中……他（巴蘭尼克夫）沒有為這個龐大的工作機構開辟一處合適的地區，而使它勉強地，委屈地加入舊市區中，我們感到非常惶恐。他們的建議是使政府機關的各建筑單位長長地排列在交通干道旁邊，是很不方便的，因為這會將全城最壯麗的中心區未來的藝術外貌破壞了……北京的城市格式與世界上任何一個城市都有極其顯著的特征上的差別，我們若不加以考慮而使它成為一個歐洲式的城市和街型，這將是一個嚴重的錯誤。” 而這一時期，已經有大量中央政府機關搬進舊城，見縫插針地占據舊城（圖1）。

▲ 圖1 | 1949年12月中央各部委在北京城內分布情況

資料來源：轉引自《首都行政中心位置確定的歷史回顧》，原引自《對于北京將來發展計劃的意見》；作者對原圖進行了處理，將各部委分布用紅點表示出來。

很可能仍然不知道中央政府關于把中央一級的黨政機關設在老城的意見，梁思成在1950年4月10日給周恩來總理寫了一封信。信中談到，“我們請求政府早日決定行政中心的位置。行政中心區位置的決定是北京整個都市計劃的先決條件，它不決定一切計劃無由進行”。在等待和缺少方向的過程中是高度焦慮的，梁思成女兒梁再冰談到：“在那段時間里，我覺得他們非常苦惱，總在討論、揣摩黨和國家領導人對于他們關于北京市的都市規劃的意見贊成與否。”

4月20日，北京建設局總工程師朱兆雪、趙冬日在《對首都建設計劃的意見》中提出，“行政區設在全城中心，南至前三門城垣，東起建國門、經東西長安街至復興門，與故宮以南，南海、中山公園之間的位置”。相比較“梁陳方案”，“朱趙方案”有更多對舊城利用的考慮，可能一定程度上推動梁思成對于之前方案的思考和修訂。“據陳占祥回憶，梁思成考慮到在《建議》中突出了新行政中心，卻沒有注意說明舊城區中心改造的可能，于是帶領大家著手研究以天安門為中心皇城周圍的規劃，但由于當時的形勢，這個補充的規劃方案沒有公開發表”。

3.2 軍委機關在京城的空間安排

這一堅持很快隨著形勢的變化產生變化。認識新中國成立初期北京城空間安排的另外一條線索，是在特定時期（執政黨和執政政府轉換的不穩定時期）軍隊決定性的力量，超過其他和平時期的作用。入駐大城市和大城市的治理是新中國成立初期共產黨和政府面臨的現實問題。軍隊從之前的戰爭狀態要轉換到留守保衛狀態，各個軍事部門和大量士兵如何安置成為一個問題。有研究指出，中央軍委機關進駐香山后不久，召開研究軍委三總部及各軍兵種機關成立后進城的選址事宜會議，由朱德總司令、聶榮臻副總參謀長（很快在葉劍英之后任北京市市長）主持。“會議決定中共中央機關和中央軍委必須于九月中旬前遷進北平城內辦公。”之后軍隊各部門在城內的選址用地，得到當時的葉劍英市長高度的支持。后因出現各種問題，朱德下令在公主墳至五棵松一線建設“軍委城”，“軍委各總部機關和各軍兵種機關搬出城區，……從根本上徹底解決軍隊指揮機關的營房問題”。“由營房管理處和建筑工程處負責完成‘軍委城’的勘測、規劃和組織施工等任務”“營房管理處負責處理‘軍委城’地上建筑物等等搬遷和賠償等事項，建筑工程處負責軍委城建筑的設計和組織施工，并定于1950年3月破土施工……軍委城的建設得到北京市的大力支持”。也就是說，事實上中央政府和中央軍委進入北平城內，早在1949年的春夏之間就已經在高層內部決定并展開急迫的建設實踐。

#4

歷時、共時與關系：規劃的復雜性構造

新中國成立初期北京城市規劃的復雜性，植根于彼時首都北京政治、經濟與社會狀況的高度復雜性，存在于歷時與共時交織的狀況中，是歷史遺產、國際格局、國內政治與制度結構共同作用的產物。要深入理解這一復雜性，需要將宏觀結構性背景、中觀、微觀要素結合起來。歷時的、共構的要素和狀況雖然可能在新的歷史階段發生斷裂性的變化，但仍然是認識北京城市發展與城市規劃的重要構成，也值得進一步思考其問題與價值。

在共時性的方面，新中國成立初期北京的城市規劃需要放在當時冷戰的國際格局中審視，以及當時的土地改革、對高級知識分子的思想改造、朝鮮戰爭，以及毛澤東在1949年底的訪蘇和1950年初中蘇條約的簽訂。它們構成當時北京城市規劃中的一些潛在性的影響和短時的決定性的要素（尤其關于城市定性、“進步”觀念與知識來源）。忽視這些要素和單獨談論某種理想化的北京的城市規劃構想，就缺乏現實的基礎。在中觀層面，需要重新認識新中國成立初期，從中央政府的角度來維持一個新成立國家的穩定，特別是首都城市穩定的需要——空間安排是其中的構成。用某種理想方式來構造一般性城市規劃的布局模式將面臨其必然的困境。

在更具體的層面，如之前所強調的，1950年代的北京城市規劃涉及中央黨、政、軍各類機關與北京市政府之間的關系，這一維度長期沒有引起足夠的重視，也很少討論卻是實踐的關鍵問題——梁思成在1949年5月8日的討論會上提出“將來性質應為行政中心、聯合政府所在地或最少是市政府所在地”就是陷入這一問題的困難中。空間的規劃與安排是基于對層級之間、各層級內部的“關系”認識前提和基礎上的技術性處理，前提認知的不完整和失誤將導致技術性操作缺乏實際的基礎。其次是長期發展與當下現實需求之間的關系，在當時雖然有對北京城市性質的定位，但往往在這一特殊時期，滿足更多的短時需求成為一種現實。第三是城市歷史保護與工業化，城市化之間的矛盾沖突和關系——它成為20世紀下半葉以來的重大議題。這3個維度的交互構成在具體操作層面上北京城市規劃的一些基本問題，仍然值得進一步探討。

然而在結構性的大勢之下，不意味著個人不能有能動性。“梁陳方案”就是在一種歷史與現實共構的結構性關系之下，抱著個人的理想、對現代城市的理解與認識，試圖保存北京老城和發展現代北京城的一種空間策略和努力。但其挫折也表明，專業規劃若不能深刻理解并回應其所在的政治經濟結構與制度性權力關系，則難以從技術藍圖轉化為現實。這一狀態仍然是在現代中國的政治與經濟形勢下，城市規劃（工作者）需要面臨的現實問題。歷史啟示在于，首都的規劃治理必須首先理解并辯證處理“央-地”之間的權責利關系（制度），否則技術性規劃依然難以實施。

#5

想象置身歷史場景：特點、問題與可能

通過深挖史料和對部分當事人與專家的訪談，《規劃北京：“梁陳方案”新考》對新中國成立初期的北京城市規劃展開深入研究。書中談到之前研究存在的一些問題，認為還需要加強史料的收集、整理和分析、加強對蘇聯專家援助中國建設（城市規劃）的研究，以及結合新材料對“梁陳方案”進一步探討。《新考》在這幾個方面都有所推進，特別在史料深挖方面為讀者提供仔細考證的歷史資料和信息。通過細致的檔案搜集整理，《新考》構建了一份近乎“日志式”的新中國成立初期北京城市規劃微觀史。該書致力于還原1949—1950年關鍵決策期里的會議、書信、報告與關鍵人物的言行，拼貼出一幅動態和充滿不確定性的歷史現場圖景。這種“深描”筆法，使讀者得以超越線性的歷史敘事，可以直接“聆聽”歷史現場中不同角色的對話與“交鋒”。楊保軍在序言中說經由作者的追根溯源，使人“置身于共和國成立初期首都規劃的歷史場景中，獲得更加貼近事實和真相的透徹理解與感悟”；柯煥章說，該書做到了“用史料說話、用事實講道理”；李百浩說，深為“作者的史料掌握、閱讀、整理、分析和討論而感動，再加上有大量的口述史料作為補充，可謂史料翔實，達到所謂‘史料即歷史、論從史出’的高度”。書的封底中董鑒泓講“為此耐心、細致的工作感到欽佩”；陳鋒說該研究“努力發掘‘梁陳方案’產生、變化、發展的內在邏輯和機制，從而顯示出獨特的研究視角和獨到見解”.

書中詳細展示和討論了蘇聯專家巴蘭尼克夫的報告，以及市政專家團團長阿布拉莫夫的發言，而“梁陳方案”（包括其中署名梁、林、陳的附件2）是針對他們的報告和發言的一個產物。是否如其中提出的，把“梁陳方案”（或“梁林陳方案”）與“梁陳建議”做兩分看，可能是值得探討和商榷的問題。書中談到“梁陳方案”事實上并不是如一般理解的那樣沒有實現，而是部分實現了（書中提出的“壓縮式實現”）——讀者是否同意這一觀點，有待于自己的判斷。其中，書中的第五章（1929年《首都計畫》中的政治區規劃）、第九章（關于首都規劃建設的蘇聯經驗）相對其他章節在圍繞主題討論和內容關照上略有游離；而第十一章探討“梁陳方案”“未完全采納之原因”，采用分列規劃技術、財政經濟、社會文化、政治與外交等維度（這些分列維度如何能構成相互間有邏輯關聯的論述，用于綜合討論“梁陳方案”的“未完全采納”是一個問題），并多處引用受訪人的敘述，相對而言個人的觀點和論述較少，一定程度上影響核心論證力。

城市規劃是一個前端信息收集、整理、輸入、后端結合信息內容的、有著某種意圖承載的空間安排知識、技術和實踐，關鍵信息的缺失和理解差異，對若干信息要素的忽視（如當時特定歷史階段完全不同于西方社會結構的新中國政治、行政關系構成），就可能造成規劃底層邏輯的反轉。歷經半個多世紀，趙燕菁在2004年談論了這一議題，認為在制定新一輪的北京總體規劃過程中，“要把中央的政治決策和城市規劃的專業意見分開。我們不是政治家，而是專業的規劃師，揣摩政治家的偏好不應當是我們的工作。如果我們不把問題的嚴重性說清楚，不能為決策者擔心的問題提出可行的解決辦法，又怎么知道決策者能不能接受我們的方案呢？”——這一狀態仍然是在現代中國的政治與經濟形勢下，城市規劃（工作者）需要面臨的現實問題，需要規劃者超越本身單一的學科視角，從更加綜合的維度認識和判斷問題（盡管這是一個不斷拓展和對變化著的主要矛盾認知的進程），并在融貫綜合的基礎上，結合專業內容提出可能的策略。

在城市歷史的研究過程中，隨著各類數據庫的逐漸開放，掌握材料比以往相對容易，但要做到認識其中的各種復雜矛盾沖突和辯證關系并非易事——這是一個仍然需要持續推進的研究工作。黑格爾曾經談到熟知與真知的辯證關系，如何把經驗的、具體的、現象的內容與抽象的、結構的認知相結合，始終是研究中的關鍵問題。廣泛和深入掌握基本數據、資料是通向真知的必要路徑，但也可能因有太多的材料、細節而一定程度阻礙對深層結構和問題的認識。從這一點上說，把宏觀結構與中、微觀的進程結合起來的辦法，把“考據”與事物發展的辯證矛盾進一步結合起來，進一步認識事物發展的復雜性，也許是在研究資料卷帙浩繁、汗牛充棟狀況下值得推進的方面，是透過豐富史料認識歷史過程中的矛盾沖突和問題的可能探索。

（致謝：感謝審稿人的意見和建議，促進作者深化關于新中國成立時期北京城市的復雜性和城市規劃之間關系的討論，在此表示致謝。）

本文撰稿：楊宇振

本文來源：城市規劃，原文刊載于《城市規劃》2025年第11期，第46-52頁。

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