劉哲瑋 施麗婷：公益訴訟裁判執(zhí)行的功能分析與職權(quán)重配 | 法治現(xiàn)代化研究202506

【作者】劉哲瑋（北京大學(xué)法學(xué)院長(zhǎng)聘副教授、博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士）；施麗婷（北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生）

【來源】北大法寶法學(xué)期刊庫(kù)《法治現(xiàn)代化研究》2025年第6期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長(zhǎng)，已略去原文注釋。

內(nèi)容提要：公益訴訟旨在實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的補(bǔ)位與監(jiān)督，是以司法優(yōu)化治權(quán)、促進(jìn)治理的制度設(shè)計(jì)。與傳統(tǒng)私益執(zhí)行的功能是實(shí)現(xiàn)私權(quán)不同，公益訴訟裁判執(zhí)行程序的功能旨在借助審判權(quán)、檢察權(quán)和司法強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，補(bǔ)充行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限，監(jiān)督、輔助行政機(jī)關(guān)完成公法治理，其實(shí)質(zhì)是公法責(zé)任強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的再分配。公益訴訟執(zhí)行的實(shí)踐困境源于傳統(tǒng)民事強(qiáng)制執(zhí)行程序構(gòu)造與公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)設(shè)功能之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。立足我國(guó)權(quán)力配置的歷史現(xiàn)實(shí)語境，宜遵循功能主義分權(quán)思路，依據(jù)執(zhí)行主體的功能（職能）而非權(quán)力屬性，配置多元主體權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)能重配。具體可由執(zhí)行法院負(fù)責(zé)統(tǒng)籌監(jiān)管，并壟斷金錢執(zhí)行；行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)行為執(zhí)行；檢察機(jī)關(guān)對(duì)所有公益執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，并以“申請(qǐng)執(zhí)行人”身份參與異議之訴審理；社會(huì)組織等非公權(quán)力主體參與執(zhí)行，可置于協(xié)助執(zhí)行、委托履行或者程序參與權(quán)利的范疇解釋。

關(guān)鍵詞：公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行；執(zhí)行權(quán)配置；功能主義；行政監(jiān)督；行為執(zhí)行

目次 一、公益訴訟裁判執(zhí)行程序的功能分析 二、公益訴訟裁判執(zhí)行職權(quán)分配的路徑選擇 三、公益訴訟裁判執(zhí)行的職權(quán)重配 四、結(jié)語

隨著公益訴訟制度的發(fā)展，與之配套的強(qiáng)制執(zhí)行程序也逐漸進(jìn)入理論研究視野。與傳統(tǒng)私益訴訟執(zhí)行相比，公益訴訟裁判執(zhí)行明顯呈現(xiàn)出一些不同的特點(diǎn)：一是行為執(zhí)行普遍，執(zhí)行內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)都相對(duì)模糊；二是執(zhí)行行為的專業(yè)性和長(zhǎng)期性，無論預(yù)防、修復(fù)裁判還是賠償裁判，都可能面臨技術(shù)和周期監(jiān)管難題；三是執(zhí)行內(nèi)容和效果具有不確定性，執(zhí)行標(biāo)的可能混合、轉(zhuǎn)化，特殊替代執(zhí)行措施適用頻繁；四是執(zhí)行主體多元化，法院、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織都可能實(shí)質(zhì)參與甚至主導(dǎo)執(zhí)行活動(dòng)。然而，與公益訴訟程序得到充分重視不同，公益訴訟執(zhí)行程序的程序構(gòu)造尚缺乏有效的制度供給，“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”在公益訴訟執(zhí)行實(shí)踐中同樣顯著。既有分析更多基于公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行的外觀特征，側(cè)重具體的規(guī)則機(jī)制，對(duì)于公益訴訟裁判執(zhí)行本身的程序結(jié)構(gòu)及其對(duì)國(guó)家治理、公益保護(hù)、行政監(jiān)督的獨(dú)特價(jià)值，始終缺乏宏觀的原理性分析。

本文將立足國(guó)家執(zhí)行體制改革深化的背景，嘗試填充這一理論研究的空白。在方法脈絡(luò)上，本文擬運(yùn)用功能主義分析方法，論證公益訴訟裁判執(zhí)行程序的功能應(yīng)當(dāng)是重新分配公法責(zé)任強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)能，以司法強(qiáng)制執(zhí)行和檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督，輔助、補(bǔ)充行政強(qiáng)制，協(xié)同完成公法治理目標(biāo)；在此基礎(chǔ)上，揭示傳統(tǒng)民事強(qiáng)制執(zhí)行原理構(gòu)造與公益訴訟裁判執(zhí)行程序結(jié)構(gòu)功能之間的矛盾。為了化解這一結(jié)構(gòu)性矛盾，必須回歸公益訴訟裁判執(zhí)行程序的基本功能，充分考慮我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)慣性，采用功能主義而非結(jié)構(gòu)主義的分權(quán)思路，準(zhǔn)確定位執(zhí)行法院、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織在執(zhí)行過程中的職能身份，重新考慮多元主體權(quán)責(zé)配置和公益司法執(zhí)行的程序結(jié)構(gòu)，提出新的職權(quán)（責(zé)）分配方案。

一

公益訴訟裁判執(zhí)行程序的功能分析

（一）公益訴訟程序的功能定位

傳統(tǒng)民事訴訟目的理論以私益訴訟為中心，提出了權(quán)利保護(hù)、糾紛解決、私法秩序維持、程序保障等多種學(xué)說，但公益訴訟的目的顯然只能是保護(hù)公共利益。作為我國(guó)特色的檢察公益訴訟制度，還承載監(jiān)督行政、國(guó)家治理的功能預(yù)期。然而，這些界定大多著眼頂層，而非制度具體的運(yùn)作邏輯和規(guī)踐，既不能反映程序機(jī)理，作為權(quán)力（利）義務(wù)配置的方法基準(zhǔn)；也沒有分析制度結(jié)構(gòu)，考慮公益訴訟與其他公益保護(hù)機(jī)制，譬如行政執(zhí)法的關(guān)聯(lián)區(qū)別。因此，有必要限定分析視角，才可能作出更加具象的界定。

從國(guó)家權(quán)力配置層面看，公益訴訟程序的功能應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的補(bǔ)位和監(jiān)督。國(guó)家權(quán)力配置和監(jiān)督格局的優(yōu)化是公益訴訟制度建構(gòu)、演進(jìn)的核心線索。

首先，公益訴訟制度創(chuàng)設(shè)旨在彌補(bǔ)行政對(duì)公共利益保護(hù)的局限，并不直接追求對(duì)公共利益的保護(hù)。行政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，行政機(jī)關(guān)是公共政策的主要執(zhí)行者。維護(hù)公共利益是憲法和行政法規(guī)范賦予行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。理論上，只有行政機(jī)關(guān)的主觀執(zhí)法意愿或者客觀執(zhí)法能力無法滿足公共利益保護(hù)需要時(shí)，才有其他公、私主體介入的必要。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》專章說明并明確，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的首要情形是行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益造成侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，并且應(yīng)當(dāng)通過督促依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法來加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)。而根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（高檢發(fā)釋字〔2021〕2號(hào)）第74條第1款規(guī)定文義來看，如果行政機(jī)關(guān)積極作為，采取整改措施依法履行職責(zé)，即便國(guó)家利益和社會(huì)公共利益沒有得到有效保護(hù)，檢察機(jī)關(guān)也可以終結(jié)案件。可見，檢察公益訴訟制度本身就是對(duì)行政機(jī)關(guān)履職行權(quán)的一種補(bǔ)充。司法機(jī)關(guān)必須基于自身的職能定位和權(quán)力行使特點(diǎn)，通過司法監(jiān)督間接地維護(hù)公共利益，而非替代行政機(jī)關(guān)履行具體的監(jiān)管職責(zé)。

其次，公益訴訟承載司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約功能。任何權(quán)力的規(guī)范和妥當(dāng)行使都需要約束。政治學(xué)理論中，對(duì)權(quán)力的控制主要包括“制約”和“監(jiān)督”兩種機(jī)制。“制約”指權(quán)力體系內(nèi)部的“分權(quán)—均勢(shì)—制衡”；“監(jiān)督”指權(quán)力組織外部的單向性監(jiān)督。在“民主集中制”“議行復(fù)合”的政治體制下，我國(guó)行政權(quán)力劃分遵循“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”三分的“功能性分權(quán)”傳統(tǒng)。權(quán)力之間不具有明顯的制約關(guān)系，而是呈現(xiàn)以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、紀(jì)檢監(jiān)察專責(zé)監(jiān)督為主干、各類專項(xiàng)監(jiān)督相互協(xié)調(diào)的“授權(quán)—監(jiān)督”邏輯。對(duì)于行政權(quán)的監(jiān)督，主要包括行政體制內(nèi)部常態(tài)化的層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督，以及外部的人大、紀(jì)檢監(jiān)察和司法監(jiān)督等。但檢察公益訴訟制度確立前，無論內(nèi)部還是外部監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為、監(jiān)管失靈的情況均不在監(jiān)督范疇。我國(guó)行政權(quán)力的監(jiān)督制約體系天然存在缺口，織密行政權(quán)力監(jiān)督體系是檢察公益訴訟制度誕生重要的政治考量，意在將行政機(jī)關(guān)執(zhí)法履職行權(quán)都納入司法監(jiān)督體系。

最后，目前檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的公益訴訟實(shí)踐也充分體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的補(bǔ)充和監(jiān)督意圖。從政策和實(shí)踐看，檢察機(jī)關(guān)都更加青睞行政公益訴訟，傾向通過督促行政機(jī)關(guān)履職，在訴前實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目的，并不會(huì)輕易下場(chǎng)直接提起民事公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議、跟進(jìn)監(jiān)督，本身就是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)，尤其是對(duì)行政執(zhí)法權(quán)、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督和支持。《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第68條規(guī)定的行政公益訴訟立案條件中，“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)可能違法行使職權(quán)或者不作為”主要指的就是“行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而怠于強(qiáng)制執(zhí)行，或者沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而怠于申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行”的情況。最高檢發(fā)布的典型案例也顯示，行政機(jī)關(guān)怠于執(zhí)法、怠于執(zhí)行或者不及時(shí)申請(qǐng)行政非訴執(zhí)行，是目前檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主要原因。同時(shí)，有相當(dāng)部分檢察民事公益訴訟的提起是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)受限，而無法執(zhí)行獲得錢款用于公共利益修復(fù)。循此邏輯，檢察行政公益訴訟和民事公益訴訟的功能似乎也可以得到區(qū)分：檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先提起行政公益訴訟，意在監(jiān)督執(zhí)法；提起補(bǔ)位的民事公益訴訟，意在訴諸民事強(qiáng)制執(zhí)行程序和執(zhí)行措施予以救濟(jì)。故在理論上，檢察民事公益訴訟僅在某領(lǐng)域未配置職能部門或者相應(yīng)部門未被賦予有效監(jiān)管權(quán)力時(shí)，才例外地存在制度空間。

（二）公益訴訟裁判執(zhí)行程序的功能定位

論證公益訴訟旨在實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的補(bǔ)位和監(jiān)督的前提后，可以進(jìn)一步追問公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行程序的功能。與私益執(zhí)行的功能旨在保障申請(qǐng)執(zhí)行人的私權(quán)實(shí)現(xiàn)不同，公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行程序?qū)崬楣珯?quán)機(jī)關(guān)為代表的公共治理主體就公共利益修復(fù)保護(hù)進(jìn)行分工協(xié)作的場(chǎng)域。以執(zhí)行權(quán)配置為線索，我們可以得出結(jié)論：公益訴訟裁判執(zhí)行實(shí)質(zhì)是公法責(zé)任的司法執(zhí)行活動(dòng)，旨在實(shí)現(xiàn)公法責(zé)任強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的二次分配。

無論依據(jù)憲法上的國(guó)家權(quán)力理論還是我國(guó)當(dāng)下的政治話語表達(dá)，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中都是一項(xiàng)本源性權(quán)力，具有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力形態(tài)。在寬泛意義上，所有國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行公共政策、法律法規(guī)的行為都是執(zhí)行行為，在這個(gè)意義上，行政機(jī)關(guān)所有行政行為幾乎都屬于“行政執(zhí)行”。強(qiáng)制執(zhí)行則是國(guó)家機(jī)構(gòu)以國(guó)家暴力為后盾，通過采取強(qiáng)制措施或者委托有權(quán)機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施，實(shí)現(xiàn)法律和生效法律文書確定的責(zé)任和義務(wù)的行為。相應(yīng)地，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是對(duì)執(zhí)行事務(wù)、執(zhí)行措施進(jìn)行裁決和實(shí)施的權(quán)力。由于執(zhí)行職能的廣泛性，執(zhí)行權(quán)的配置也具有普遍性，是任何國(guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)家權(quán)力都可能具有的法律賦予的權(quán)力性能。依據(jù)執(zhí)行事務(wù)和權(quán)力行使主體差異，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)可以劃分為行政強(qiáng)制執(zhí)行和司法強(qiáng)制執(zhí)行，后者又包括刑事強(qiáng)制執(zhí)行、民事強(qiáng)制執(zhí)行和行政訴訟強(qiáng)制執(zhí)行。由于具體執(zhí)行事務(wù)特點(diǎn)、功能以及機(jī)構(gòu)各自職能定位不同，不同機(jī)構(gòu)的執(zhí)行職能、權(quán)能也不相同。作為一種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力形態(tài)，執(zhí)行權(quán)本身可以與其他國(guó)家權(quán)力分立互動(dòng)，不同性質(zhì)、功能的執(zhí)行權(quán)也可能交互協(xié)同。

國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)初次分配時(shí)，公共政策、行政法規(guī)和各項(xiàng)行政決定的執(zhí)行權(quán)，即公法責(zé)任的執(zhí)行權(quán)通常被分配給行政機(jī)關(guān)，只有當(dāng)行政監(jiān)管失靈時(shí)，才有司法介入的空間。因此，行政強(qiáng)制執(zhí)行具有普遍性和優(yōu)先性，司法強(qiáng)制執(zhí)行通常居于被動(dòng)、輔助地位。從執(zhí)行權(quán)配置視角觀察，公益訴訟審判和執(zhí)行程序其實(shí)是行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和司法強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的轉(zhuǎn)換、協(xié)調(diào)的程序載體。適格主體行使公益訴權(quán)啟動(dòng)審判程序的直接目的就是獲得執(zhí)行根據(jù)，鏈接司法強(qiáng)制執(zhí)行程序，從而借助審判權(quán)、檢察權(quán)和司法強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，補(bǔ)強(qiáng)行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)限、效果，監(jiān)督、輔助職能機(jī)關(guān)及相關(guān)私主體完成各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公法義務(wù)。強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)因此在行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間重新分配，更多主體也參與到公益司法執(zhí)行中來。

公法責(zé)任強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的再分配大致遵循以下邏輯：首先，通過審判程序作出判決確定公法責(zé)任。所有公益訴訟的性質(zhì)均是公法訴訟，判決被告承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)均是公法責(zé)任。行政公益訴訟的裁判依據(jù)是公法，被告承擔(dān)公法責(zé)任自不必說。而即便在民事公益訴訟中，能夠成為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的依然是私法規(guī)范中的公法條款，法官審理裁判的對(duì)象并非私人權(quán)利義務(wù)，而是被告的行為和公益損害結(jié)果。誠(chéng)然，公益訴訟中給付之訴的法律適用、效能、效果可能與私益訴訟沒有實(shí)質(zhì)差別，但并不能抹殺公益訴訟裁判和執(zhí)行基礎(chǔ)的公法屬性。公共利益受損、修復(fù)的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)也由行政法律規(guī)范規(guī)定。同時(shí)，公法責(zé)任通常由行政部門法規(guī)定，且有對(duì)應(yīng)的職能部門，故當(dāng)私主體被判處承擔(dān)責(zé)任時(shí)，對(duì)應(yīng)職能機(jī)關(guān)也可能存在監(jiān)管漏洞，需要履行監(jiān)管職責(zé)。而公益訴訟生效裁判正是確定責(zé)任，權(quán)能重配的根據(jù)。

其次，以司法強(qiáng)制執(zhí)行措施的廣泛性填補(bǔ)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限的不足。行政強(qiáng)制手段包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。為了限制恣意裁量、避免權(quán)力濫用，我國(guó)行政立法對(duì)行政強(qiáng)制措施采取了較為保守的態(tài)度，將其限定為臨時(shí)性和保全性措施，難以實(shí)現(xiàn)公害救濟(jì)或懲戒效果。而行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)通常只分配給公安、稅務(wù)、海關(guān)等少數(shù)法律專門授權(quán)的專業(yè)職能部門。同時(shí)，多數(shù)行政機(jī)關(guān)包括環(huán)保機(jī)關(guān)，通常只被賦予間接執(zhí)行權(quán)限，劃撥存款、查封、關(guān)停等直接執(zhí)行權(quán)全部收歸法院。因此，環(huán)保機(jī)關(guān)只能通過加處罰款、滯納金或者行政代履行等方式間接維護(hù)公益秩序。罰款本身無益于公益保護(hù)，并且如果沒有強(qiáng)制力保障，罰款和代履行費(fèi)用本身也難以執(zhí)行到位用于公益修復(fù)。因此，行政強(qiáng)制執(zhí)行和司法強(qiáng)制執(zhí)行的銜接轉(zhuǎn)換，很大程度上就是為了補(bǔ)充行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)能，填補(bǔ)行政執(zhí)法和治理缺口。

最后，多元主體實(shí)質(zhì)參與執(zhí)行使得事務(wù)分工和權(quán)責(zé)交互成為必然。公益訴訟生效裁判移送執(zhí)行后，法院即被賦予公法責(zé)任的執(zhí)行權(quán)，并以廣泛的執(zhí)行權(quán)能措施，輔助行政機(jī)關(guān)完成治理目標(biāo)。公法責(zé)任執(zhí)行權(quán)配置由此實(shí)現(xiàn)“行政中心主義”向“司法中心主義”范式的轉(zhuǎn)變。法院雖然在形式上主導(dǎo)執(zhí)行，但涉及專業(yè)決策，勢(shì)必征詢行政機(jī)關(guān)意見，甚至要求協(xié)助執(zhí)行，由其制訂、實(shí)施公益修復(fù)方案。相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)管責(zé)任本就落入主管機(jī)關(guān)的職能范圍，行政機(jī)關(guān)理論上也應(yīng)當(dāng)協(xié)同執(zhí)行，不存在卸擔(dān)子之說。為了監(jiān)督、支持、推進(jìn)執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)對(duì)所有公益執(zhí)行活動(dòng)（包括生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議執(zhí)行、社會(huì)組織提起民事公益訴訟判決執(zhí)行、公益訴訟中的行政非訴執(zhí)行等）、各種執(zhí)行實(shí)體和程序事項(xiàng)，都可以提出意見、跟進(jìn)監(jiān)督，甚至繼續(xù)以“公益訴訟起訴人”身份參與執(zhí)行異議之訴審理。無論是法院主導(dǎo)執(zhí)行程序還是行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織對(duì)執(zhí)行方案提出意見，抑或是檢察機(jī)關(guān)的程序性監(jiān)督，都可能實(shí)際影響執(zhí)行決策。執(zhí)行法院、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織都可能在事實(shí)上承擔(dān)執(zhí)行職能，參與公法責(zé)任執(zhí)行權(quán)的再分配過程。

（三）私益執(zhí)行與公益訴訟執(zhí)行的功能沖突

司法實(shí)務(wù)中，公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行案件以民事公益訴訟判決執(zhí)行為主，主要通過民事強(qiáng)制執(zhí)行程序完成。然而，依托傳統(tǒng)私益訴訟語境建構(gòu)的民事強(qiáng)制執(zhí)行程序的原理構(gòu)造與公益訴訟裁判執(zhí)行程序的預(yù)設(shè)功能之間存在明顯的結(jié)構(gòu)性矛盾。

一是傳統(tǒng)私益執(zhí)行和公益訴訟裁判執(zhí)行目的的根本沖突。私益訴訟語境中，民事強(qiáng)制執(zhí)行法被定位為“權(quán)利實(shí)現(xiàn)法”，實(shí)現(xiàn)生效法律文書確定的權(quán)利義務(wù)是所有程序制度安排的邏輯起點(diǎn)。因此，傳統(tǒng)民事強(qiáng)制執(zhí)行強(qiáng)調(diào)效率，強(qiáng)調(diào)權(quán)利人優(yōu)先保護(hù)，遵循執(zhí)行形式化原則，執(zhí)行法院相對(duì)義務(wù)人呈現(xiàn)單向性、主動(dòng)性和強(qiáng)制性特征，實(shí)體和程序規(guī)則都顯示出平等主義和優(yōu)先主義、公正和效率價(jià)值的博弈。由于程序目的是實(shí)現(xiàn)私權(quán)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)仍然相對(duì)被動(dòng)、中立，堅(jiān)持不告（申）不理，大體尊重當(dāng)事人意思自治和處分權(quán)，執(zhí)行和解仍有一定適用空間。但公益訴訟裁判執(zhí)行在一定程度上承接行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法和治理職能，故由法院直接移送執(zhí)行，注重執(zhí)行過程和執(zhí)行效果，執(zhí)行過程整體呈現(xiàn)出能動(dòng)和管理的特點(diǎn)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)一方面需要對(duì)執(zhí)行中的實(shí)體和程序爭(zhēng)議作出裁決，運(yùn)用各種執(zhí)行措施將賠償修復(fù)款項(xiàng)執(zhí)行到位；另一方面，針對(duì)抽象、概括的執(zhí)行文書，執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須吸收外部專業(yè)意見，才能確定具體執(zhí)行內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。

二是私益執(zhí)行程序構(gòu)造與公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)設(shè)功能的沖突。目的和功能決定制度設(shè)計(jì)。私權(quán)實(shí)現(xiàn)是私益執(zhí)行程序建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)，故而傳統(tǒng)民事強(qiáng)制執(zhí)行程序的重心是執(zhí)行措施和執(zhí)行救濟(jì)。一方面，基于“權(quán)利實(shí)現(xiàn)法”定位，法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)擁有最完整的執(zhí)行措施和權(quán)能。司法執(zhí)行相較于行政執(zhí)行的優(yōu)越性，除了司法在社會(huì)觀念認(rèn)知中似乎更具權(quán)威，法院擁有更加完善規(guī)范的執(zhí)行機(jī)制作為強(qiáng)制力保障外，關(guān)鍵在于執(zhí)行法院可以采取直接執(zhí)行措施，查封、扣押、凍結(jié)、變價(jià)債務(wù)人責(zé)任財(cái)產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)債權(quán)人權(quán)利。另一方面，為了保障私權(quán)，避免私人利益因違法執(zhí)行和不當(dāng)執(zhí)行減損，私益執(zhí)行設(shè)置了豐富的財(cái)產(chǎn)分配和異議救濟(jì)規(guī)則。私益訴訟以財(cái)產(chǎn)型訴訟為中心，私益執(zhí)行也以財(cái)產(chǎn)執(zhí)行為中心。金錢財(cái)產(chǎn)執(zhí)行的內(nèi)容、流程相對(duì)明確，故法院必須嚴(yán)格遵循法定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，否則利害關(guān)系人均可主張違法執(zhí)行，要求撤銷、變更執(zhí)行行為；或者提起異議之訴，要求排除執(zhí)行。對(duì)比之下，公益訴訟裁判執(zhí)行具有顯著的公共性，且存在大量行為執(zhí)行。因此，以環(huán)境公益訴訟為代表的公益訴訟裁判執(zhí)行，執(zhí)行主文通常模糊、抽象，執(zhí)行標(biāo)的常常混合、轉(zhuǎn)化，存在許多特殊的替代執(zhí)行措施，且因技術(shù)評(píng)估、跨區(qū)管轄、異地執(zhí)行等因素，委托執(zhí)行、協(xié)助執(zhí)行頻繁。目前依托私益執(zhí)行框架確立的民事強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)則，難以回應(yīng)公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行的特殊構(gòu)造。

三是私益執(zhí)行權(quán)配置慣性與公益訴訟裁判執(zhí)行的實(shí)質(zhì)功能及復(fù)合權(quán)力構(gòu)造之間的沖突。私益執(zhí)行以金錢執(zhí)行為主，少量行為執(zhí)行集中于知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人格身份、家事領(lǐng)域，且以行為禁令為主。因此，私益執(zhí)行的內(nèi)容、過程本身并不復(fù)雜，通常不必引入第三方主體實(shí)質(zhì)參與執(zhí)行決策或?qū)嵤疃嘈枰峁┮恍┦聞?wù)性協(xié)助而已。將執(zhí)行權(quán)單獨(dú)配置給法院，并不會(huì)有“功能不適當(dāng)”或者權(quán)責(zé)不協(xié)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)。私益執(zhí)行的特點(diǎn)和執(zhí)行權(quán)配置慣性決定了我國(guó)法院主導(dǎo)民事強(qiáng)制執(zhí)行、壟斷執(zhí)行權(quán)力的傳統(tǒng)。然而，公益訴訟裁判執(zhí)行需要處理多重公權(quán)關(guān)系。如果依循傳統(tǒng)私益執(zhí)行體制，執(zhí)行權(quán)當(dāng)然歸屬法院，其他主體只可能發(fā)揮“協(xié)助”或者“監(jiān)督”作用，對(duì)應(yīng)身份只能是協(xié)助執(zhí)行機(jī)關(guān)、替代履行主體和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。由此可能帶來諸多問題。例如，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)參加執(zhí)行的身份和依據(jù)不明，二者究竟作為執(zhí)行主體協(xié)助執(zhí)行，還是作為職能部門履行監(jiān)管職責(zé)；角色是主導(dǎo)、輔助還是監(jiān)督，亟待澄清。又如，執(zhí)行法院、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)各自權(quán)責(zé)配置不清。如果遵循傳統(tǒng)私益執(zhí)行體制，法院的執(zhí)行資源和專業(yè)程度恐難支持其單獨(dú)完成執(zhí)行事務(wù)，勢(shì)必需要其他專業(yè)機(jī)構(gòu)、組織予以協(xié)助。若不明確固定權(quán)責(zé)，可能引發(fā)決策沖突和推諉的風(fēng)險(xiǎn)。

二

公益訴訟裁判執(zhí)行職權(quán)分配的路徑選擇

我國(guó)公益訴訟制度的演進(jìn)歷程特征決定，“公益訴訟法”可能首先是一部“權(quán)力配置法”，而后才是調(diào)整訴訟權(quán)利（力）義務(wù)的程序法。公益訴訟裁判執(zhí)行的權(quán)責(zé)分配，必須立足公益訴訟程序、公益訴訟執(zhí)行程序的功能，置于組織法和程序法的交錯(cuò)語境中審視。國(guó)家權(quán)力配置大體包括結(jié)構(gòu)主義分權(quán)和功能主義分權(quán)兩種路徑。結(jié)構(gòu)主義分權(quán)是理解一國(guó)權(quán)力架構(gòu)的基礎(chǔ)，功能主義分權(quán)是各國(guó)權(quán)力配置優(yōu)化的趨勢(shì)。

（一）結(jié)構(gòu)主義分權(quán)路徑

結(jié)構(gòu)主義分權(quán)理論，源流于西方“立法權(quán)—司法權(quán)—行政權(quán)”分立、“分權(quán)—均勢(shì)—制衡”的政治性分權(quán)觀念，主張以權(quán)力屬性劃分國(guó)家權(quán)力，設(shè)置國(guó)家機(jī)構(gòu)，配置機(jī)構(gòu)職權(quán)。結(jié)構(gòu)主義分權(quán)的底色是對(duì)權(quán)力的不信任，試圖通過將國(guó)家政治權(quán)力徹底地一分為三，彼此對(duì)抗、妥協(xié)、制衡來防止權(quán)力行使專斷。

結(jié)構(gòu)主義分權(quán)路徑的優(yōu)勢(shì)包括：第一，是西方近代政治學(xué)說倡導(dǎo)的主流分權(quán)理論，也是認(rèn)識(shí)國(guó)家權(quán)力構(gòu)造的基礎(chǔ)。第二，依據(jù)權(quán)力屬性對(duì)國(guó)家權(quán)力作徹底的形式劃分，各個(gè)機(jī)構(gòu)的職能邊界相對(duì)清晰，權(quán)力行使主體不會(huì)重合，不必再對(duì)權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)和具體職權(quán)作更多區(qū)分，似乎可以一勞永逸地解決問題。最后，以權(quán)力結(jié)構(gòu)為基準(zhǔn)的組織性分權(quán)，也是國(guó)內(nèi)法學(xué)界討論各類執(zhí)行權(quán)配置的經(jīng)典分析框架。然而，由于強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)具有憲法學(xué)意義上的“混合權(quán)力屬性”以及我國(guó)法院主導(dǎo)民事強(qiáng)制執(zhí)行的傳統(tǒng)，政治性分權(quán)并未成為我國(guó)審執(zhí)分離改革實(shí)際的操作理念，其同樣無法作為慣性遷移至公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行的職權(quán)配置。

第一，結(jié)構(gòu)主義分權(quán)的框架無法準(zhǔn)確描述強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的混合權(quán)力屬性及檢察權(quán)的獨(dú)特地位。政治性分權(quán)理念作為西方舶來品，與我國(guó)權(quán)力現(xiàn)實(shí)之間天然存在錯(cuò)配。首先，執(zhí)行權(quán)本身兼具司法權(quán)和行政權(quán)特點(diǎn)，具有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力形態(tài)，無法被完全歸入司法權(quán)或行政權(quán)范疇，更無法據(jù)此確定執(zhí)行權(quán)屬。因此，不僅民事訴訟法學(xué)界強(qiáng)調(diào)審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分野，刑事訴訟法和行政法學(xué)界也都出現(xiàn)不同形式的審執(zhí)分離和裁執(zhí)分離討論。其次，在社會(huì)主義國(guó)家獨(dú)樹一幟的檢察權(quán)無法被三權(quán)體系所容納。世界范圍內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)常附屬于行政或者司法機(jī)關(guān)，檢察權(quán)在其國(guó)家權(quán)力體系中并非獨(dú)立類型。我國(guó)檢察制度演化深受蘇聯(lián)檢察制度影響，縱使檢察職能歷經(jīng)變遷，新中國(guó)成立初期的強(qiáng)勢(shì)地位和一般監(jiān)督職權(quán)不復(fù)，檢察機(jī)關(guān)至今仍被賦予提起公益訴訟、行政監(jiān)督、偵查監(jiān)督等職能，在我國(guó)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中始終具有獨(dú)特的功能地位。綜上，結(jié)構(gòu)主義分權(quán)框架無法準(zhǔn)確定位執(zhí)行權(quán)屬性，也無法容納我國(guó)現(xiàn)實(shí)的權(quán)力構(gòu)成。

第二，結(jié)構(gòu)主義分權(quán)的框架無法解構(gòu)公益訴訟裁判執(zhí)行權(quán)力的復(fù)合構(gòu)造。公益訴訟裁判執(zhí)行涉及多元公權(quán)主體參與，權(quán)力結(jié)構(gòu)具有復(fù)合性，依據(jù)權(quán)力屬性、機(jī)構(gòu)性質(zhì)配置職權(quán)的思路不具有可操作性。公益訴訟制度在完善國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系和治理體系的宏觀愿景下發(fā)展，由于承載監(jiān)督、補(bǔ)充行政的目的功能，因而制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐都呈現(xiàn)為抽象的權(quán)力互動(dòng)關(guān)系。審判機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織都可能參與和充實(shí)到強(qiáng)制執(zhí)行程序中，交互形成復(fù)合權(quán)力協(xié)同推進(jìn)執(zhí)行，監(jiān)督輔助行政機(jī)關(guān)完成自身的公法治理目標(biāo)。其中“司法權(quán)”“行政權(quán)”和“執(zhí)行權(quán)”的性質(zhì)、界限和定位都非常模糊。單一主體行使的權(quán)力屬性難以勘定，不同主體可能承擔(dān)相似執(zhí)行職能，也很難說究竟何種權(quán)力在主導(dǎo)執(zhí)行的決策實(shí)施。

第三，結(jié)構(gòu)主義分權(quán)的理論框架也無法準(zhǔn)確把握我國(guó)公益訴訟及強(qiáng)制執(zhí)行的制度結(jié)構(gòu)。作為舶來品，結(jié)構(gòu)主義分權(quán)、政治性分權(quán)理論并非與我國(guó)司法共同成長(zhǎng)發(fā)展，而是以先驗(yàn)的非此即彼的靜態(tài)邏輯來描述國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，具有強(qiáng)烈的形式理性色彩。在這一框架下，公益訴訟裁判的執(zhí)行權(quán)要么劃入司法權(quán)歸法院行使，要么劃入行政權(quán)交由行政機(jī)關(guān)行使。然而，理論界已經(jīng)達(dá)成的基本共識(shí)是：執(zhí)行權(quán)配置需根據(jù)一國(guó)歷史傳統(tǒng)、政治體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、制度慣性和執(zhí)行事務(wù)特點(diǎn)等因素衡量確定。非此即彼的劃分，不僅可能不利于實(shí)現(xiàn)制度的治理功能，還可能引發(fā)新的權(quán)責(zé)沖突乃至社會(huì)矛盾。如果延續(xù)私益執(zhí)行權(quán)配置慣性，將公益訴訟執(zhí)行權(quán)單獨(dú)配置給法院，就可能造成前述法院一元執(zhí)行體制與公益訴訟裁判執(zhí)行實(shí)質(zhì)功能與復(fù)合權(quán)力構(gòu)造的沖突。而如果將公益訴訟執(zhí)行權(quán)定性為行政權(quán)，全部交行政機(jī)關(guān)行使，雖然符合公法責(zé)任強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分配的初始邏輯，卻可能顛覆目前以法院為主導(dǎo)的執(zhí)行體制。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在原先的間接執(zhí)行權(quán)之外，也可能獲得太多權(quán)力。缺乏合理的約束機(jī)制，將使得公益訴訟的監(jiān)督意圖幾乎變味。

（二）功能主義分權(quán)路徑

功能主義分權(quán)主張依據(jù)功能配置職權(quán)，劃定權(quán)責(zé)界限，避免教條化地強(qiáng)調(diào)權(quán)力分立與對(duì)抗。“功能性分權(quán)”是我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置傳統(tǒng)，深刻嵌入我國(guó)黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)和國(guó)家治理體系。我國(guó)國(guó)家權(quán)力區(qū)分為政治權(quán)力和治理權(quán)力，即“治權(quán)”。政治權(quán)力高度集中，體現(xiàn)為黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。治權(quán)劃分整體遵循“決策權(quán)—執(zhí)行權(quán)—監(jiān)督權(quán)”的三分框架，以及“事務(wù)分工→職權(quán)分定→責(zé)任分置→權(quán)力分立”的邏輯鏈條，強(qiáng)調(diào)建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。國(guó)家權(quán)力橫向配置則體現(xiàn)為“民主集中制”“議行復(fù)合”結(jié)構(gòu)下，人民代表大會(huì)制度統(tǒng)一授權(quán)，而后依據(jù)職能設(shè)置國(guó)家機(jī)構(gòu)，確定機(jī)構(gòu)性質(zhì)和權(quán)力分工。機(jī)構(gòu)內(nèi)部、機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力組織形式，也可能應(yīng)功能變化分散集中、動(dòng)態(tài)調(diào)整。

功能主義分權(quán)理論在憲法解釋學(xué)層面進(jìn)一步延伸為國(guó)家權(quán)力配置的“功能適當(dāng)原則”。“功能適當(dāng)原則”強(qiáng)調(diào)“國(guó)家權(quán)力行使的正確性和理性化”，主張將職權(quán)配置給組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員最具優(yōu)勢(shì)，最有可能作出正確決策的機(jī)關(guān)。其具體包括兩條核心教義：第一，以機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)決定職權(quán)歸屬，強(qiáng)調(diào)將國(guó)家職能、權(quán)限分配給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上最具優(yōu)勢(shì)的機(jī)關(guān)。第二，因應(yīng)職權(quán)需要調(diào)整機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)，即機(jī)關(guān)應(yīng)因職權(quán)分配不斷演進(jìn)組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員以符合職能的要求，使其成為行使該項(xiàng)職權(quán)的功能最適機(jī)關(guān)。除了一般原理外，權(quán)力配置還需考慮不同法律部門自身的價(jià)值邏輯和功能預(yù)期。

依據(jù)功能配置職權(quán)可能的缺陷是：機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)限可能不夠涇渭分明。功能主義分權(quán)在權(quán)力劃分上不追求絕對(duì)的邏輯周延，而是呈現(xiàn)抽象性、復(fù)合性、嵌套性和相對(duì)性特征。各項(xiàng)職能都可能被分割給不同機(jī)構(gòu)，不同機(jī)構(gòu)也可能具有相似職權(quán)。且隨功能設(shè)定變化，機(jī)構(gòu)職權(quán)始終保有動(dòng)態(tài)調(diào)整的可能。但是，這不足以成為否定功能主義路徑的理由，功能主義分權(quán)與公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行職權(quán)分配具有極高的適配性。

第一，公益訴訟執(zhí)行權(quán)力構(gòu)造具有復(fù)合性，但法院、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行過程中的優(yōu)勢(shì)、長(zhǎng)處、功能都相對(duì)清晰，具備功能主義分權(quán)的可行性。依據(jù)功能適當(dāng)原則第一條教義，國(guó)家應(yīng)將職能分配給最適宜行使該項(xiàng)職權(quán)、最有可能作出正確決定的機(jī)關(guān)。相較于專業(yè)的行為執(zhí)行，法院顯然對(duì)金錢執(zhí)行的流程更加熟悉；相較于行政強(qiáng)制執(zhí)行，法院的財(cái)產(chǎn)查控手段、執(zhí)行措施明顯更加完備。行政機(jī)關(guān)因其固有的職分擔(dān)當(dāng)、專業(yè)性以及行政的管理特性，則更適宜負(fù)擔(dān)具體的公益修復(fù)和損害治理工作。檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，可以憑借人力和司法專業(yè)性優(yōu)勢(shì)進(jìn)行程序性監(jiān)督。此外，目前的公益訴訟實(shí)踐也符合功能適當(dāng)原則的第二條教義。典型是檢察機(jī)關(guān)被賦予提起公益訴訟的職責(zé)后，便逐步完善組則和辦案規(guī)則以及開展內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員改革，使其成為提起公益訴訟的功能最適機(jī)關(guān)。

第二，功能主義分權(quán)路徑更利于多元主體各司其職，協(xié)同實(shí)現(xiàn)公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行的治理功能。執(zhí)行法院、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾都可能發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)專長(zhǎng)，參與公益訴訟裁判執(zhí)行的職能和權(quán)限分配。對(duì)此，如果嚴(yán)格遵循政治性分權(quán)、組織性分權(quán)思路，只能依據(jù)靜態(tài)的形式主義標(biāo)準(zhǔn)推導(dǎo)得出“一刀切式”的權(quán)力配置方案；既不能協(xié)調(diào)確保不同主體“功能適當(dāng)”，更不利于分解職能，并在此基礎(chǔ)上，明確各主體的具體權(quán)能以及配套的程序機(jī)制。依據(jù)功能劃分權(quán)責(zé)，不同屬性的權(quán)力看似重疊混合，形式結(jié)構(gòu)劃分不清晰，但恰恰為不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)分割職權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力分立提供了可能。因此，功能導(dǎo)向的職權(quán)分配路徑，不僅契合公益訴訟制度建構(gòu)規(guī)律，更利于實(shí)現(xiàn)公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行蘊(yùn)含的補(bǔ)充執(zhí)法、促進(jìn)治理的功能預(yù)期，甚至是執(zhí)行法院、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)“協(xié)同共治”但“權(quán)責(zé)分立”的唯一路徑。

三

公益訴訟裁判執(zhí)行的職權(quán)重配

公益訴訟裁判執(zhí)行職權(quán)重配，應(yīng)當(dāng)遵循功能主義分權(quán)思路，基于司法的監(jiān)督和補(bǔ)充定位，確立“司法主導(dǎo)、行政分權(quán)（責(zé)）”的公益司法執(zhí)行職權(quán)配置范式。行政機(jī)關(guān)的角色絕非輔助，而必須積極履職，完成其應(yīng)承擔(dān)公法義務(wù)。具體可以確立金錢執(zhí)行和行為執(zhí)行職能的二分框架，由法院負(fù)責(zé)執(zhí)行監(jiān)管和金錢執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)行為執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行法律監(jiān)督，同時(shí)構(gòu)建社會(huì)協(xié)助參與機(jī)制。

（一）執(zhí)行法院的執(zhí)行權(quán)能范疇

公法責(zé)任的司法執(zhí)行理應(yīng)由法院主導(dǎo)。執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)在整體上統(tǒng)籌監(jiān)管執(zhí)行，監(jiān)督輔助行政機(jī)關(guān)完成公法治理義務(wù)。在具體職能分配上，法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)壟斷金錢財(cái)產(chǎn)執(zhí)行，執(zhí)行程序的啟動(dòng)、終結(jié)、公益修復(fù)方案的審查、執(zhí)行措施的適用等執(zhí)行實(shí)體問題亦屬執(zhí)行法院的審查裁決范疇。但是，如果當(dāng)事人、利害關(guān)系人就實(shí)體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生爭(zhēng)議提起訴訟，應(yīng)由法院審判機(jī)構(gòu)適用民事審判程序處理。需要特別說明，公益訴訟的執(zhí)行標(biāo)的具有不確定性，金錢給付義務(wù)和行為給付義務(wù)可能相互轉(zhuǎn)化，典型是金錢給付轉(zhuǎn)化為勞務(wù)代償、增殖放流、技術(shù)改良；生態(tài)修復(fù)義務(wù)履行無法達(dá)標(biāo)，可以支付修復(fù)費(fèi)用。同時(shí)，金錢執(zhí)行也可能涉及技術(shù)評(píng)估，需要行政機(jī)關(guān)、專業(yè)組織協(xié)助。但只要執(zhí)行標(biāo)的最終涉及金錢財(cái)產(chǎn)，都應(yīng)交法院處置。之所以將金錢執(zhí)行職能交由法院，主要包括兩方面原因：

第一，我國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)初次分配時(shí)，就有意對(duì)金錢執(zhí)行和行為執(zhí)行、私益執(zhí)行和公益執(zhí)行的主體、權(quán)能作出區(qū)分。其一，公益訴訟制度確立前，私益執(zhí)行和公益執(zhí)行原本涇渭分明，即由法院主導(dǎo)私益執(zhí)行、壟斷民事強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)；由行政機(jī)關(guān)行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)執(zhí)行公共政策和法律規(guī)范。公益訴訟制度確立后，公共領(lǐng)域的執(zhí)行事務(wù)才分出部分交由司法機(jī)關(guān)，為民事強(qiáng)制執(zhí)行注入公法元素，執(zhí)行對(duì)象也由私人權(quán)利擴(kuò)展至公共利益。其二，目前執(zhí)行體制傾向?qū)⒔疱X執(zhí)行職能與直接執(zhí)行權(quán)綁定，專屬法院行使。行政強(qiáng)制執(zhí)行和民事強(qiáng)制執(zhí)行通常都直接涉及金錢財(cái)產(chǎn)執(zhí)行。二者的差異是行政機(jī)關(guān)不享有直接執(zhí)行權(quán)，僅可通過臨時(shí)的強(qiáng)制措施和行政執(zhí)行罰實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制目的。完整的財(cái)產(chǎn)執(zhí)行權(quán)限基本由法院壟斷，法院也是金錢執(zhí)行主要的職能機(jī)關(guān)。對(duì)比之下，而行為執(zhí)行職能并不具有顯著的專屬性。各類強(qiáng)制執(zhí)行均存在行為執(zhí)行，最普遍的行為執(zhí)行就是各類行政法規(guī)和行政決定的執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)是首要執(zhí)行主體。第二，法院也是金錢執(zhí)行的功能最適機(jī)關(guān)。公益執(zhí)行較私益執(zhí)行最突出的特點(diǎn)就是行為執(zhí)行普遍，這為公益訴訟裁判執(zhí)行職能劃分提供契機(jī)。法院主導(dǎo)的民事強(qiáng)制執(zhí)行案件以私益執(zhí)行、金錢執(zhí)行為主，執(zhí)行查控措施、處置變價(jià)流程成熟，執(zhí)行救濟(jì)規(guī)則豐富。最重要的是，法院廣泛的執(zhí)行措施恰好填補(bǔ)了行政機(jī)關(guān)直接執(zhí)行權(quán)的缺失，可以通過直接查控處分義務(wù)人財(cái)產(chǎn)，徑行將錢款執(zhí)行到位，為公共利益修復(fù)提供資金保障。

除了功能主義考量外，不將全部執(zhí)行職能、尤其是行為執(zhí)行，配置給法院的原因是：權(quán)責(zé)一體。法院的執(zhí)行資源和專業(yè)性局限不足以支撐其承擔(dān)職能。首先是辦案資源不足。中國(guó)法院長(zhǎng)期受困于人案矛盾，執(zhí)行概莫能外。人員、資源的緊缺使得法院面對(duì)權(quán)責(zé)擴(kuò)張本就相對(duì)克制。典型是房屋征收強(qiáng)拆案件，即使司法解釋明確賦權(quán)，法院通常也僅對(duì)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)作形式審查或?qū)徟⒉粫?huì)實(shí)質(zhì)參與。這固然有案件敏感、阻力大的緣故，但法院執(zhí)行資源不足也是重要因素。此外，公益訴訟執(zhí)行案件數(shù)量并不多，但少數(shù)案件仍可能耗費(fèi)法院大量精力。這種情況下削減權(quán)責(zé)或許更利于司法資源配置優(yōu)化。其次是專業(yè)性不足。一方面，公益訴訟存在大量行為執(zhí)行案件，專業(yè)性高、周期長(zhǎng)，法院必須征詢第三方主體專業(yè)判斷，甚至通過委托執(zhí)行、協(xié)助執(zhí)行將部分執(zhí)行決策和實(shí)施權(quán)能在事實(shí)上劃分出去。另一方面，間接執(zhí)行措施、替代執(zhí)行措施也是近年才作為法院的執(zhí)行手段，性質(zhì)范疇和實(shí)施程序均有待討論。有觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟執(zhí)行專業(yè)性強(qiáng)，法院應(yīng)當(dāng)最了解公益損害情況，提出“審執(zhí)合一”設(shè)想。這對(duì)司法功能的理解可能存在偏差。司法的專長(zhǎng)是事實(shí)查明、證據(jù)收集和依法裁判，因而法院最了解的應(yīng)是案件的證據(jù)評(píng)價(jià)、事實(shí)認(rèn)定和法律適用，并非公益損害修復(fù)活動(dòng)本身。法院對(duì)具體執(zhí)行事務(wù)絕不會(huì)比行政機(jī)關(guān)更加熟悉和專業(yè)。另外，公益訴訟案件集中管轄、提級(jí)管轄普遍，“審執(zhí)合一”導(dǎo)致的異地執(zhí)行效果可能也未必理想。

除了壟斷金錢執(zhí)行職能外，還有必要厘清法院其他職權(quán)，具體包括三方面：一是審判權(quán)的專屬范疇。在審執(zhí)分離改革背景下，執(zhí)行中的實(shí)體權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議只能交由法院審判機(jī)構(gòu)適用訴訟程序處理。二是執(zhí)行程序中其他實(shí)體問題的審查裁決，包括執(zhí)行程序啟動(dòng)終結(jié)的實(shí)體條件、判決可執(zhí)行性的審查、責(zé)任財(cái)產(chǎn)范圍的確定、執(zhí)行異議審查等，應(yīng)當(dāng)由法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使執(zhí)行裁決權(quán)處理。實(shí)體爭(zhēng)議不等于實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議。如果僅是執(zhí)行程序事項(xiàng)涉及實(shí)體要件審查而不存在實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議，仍可交執(zhí)行機(jī)構(gòu)處理。同時(shí)，由于公益訴訟裁判主文的模糊性、抽象性、執(zhí)行標(biāo)的的可轉(zhuǎn)化性等，公益訴訟判決的可執(zhí)行性、執(zhí)行異議的審查標(biāo)準(zhǔn)也可能需要作出調(diào)整。最后，公益訴訟裁判執(zhí)行的特有問題是，對(duì)于執(zhí)行標(biāo)的的確定、特殊替代執(zhí)行措施的適用、公益修復(fù)方案、標(biāo)準(zhǔn)、效果等具體執(zhí)行內(nèi)容，法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)同樣需要進(jìn)行形式審查。這些事項(xiàng)不宜由法院獨(dú)立決策和實(shí)施，必須引入第三方主體協(xié)助執(zhí)行。但是，基于司法權(quán)相對(duì)于行政權(quán)的監(jiān)督輔助定位，法院仍然負(fù)有審查監(jiān)管的權(quán)力和義務(wù)。換言之，其他主體對(duì)執(zhí)行決策不享有最終決定權(quán)。

（二）行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行權(quán)能范疇

行政機(jī)關(guān)在公益訴訟裁判執(zhí)行中仍應(yīng)承擔(dān)職責(zé)，賦予其執(zhí)行權(quán)力。應(yīng)當(dāng)明確行政職能部門的執(zhí)行主體地位，由其主導(dǎo)行為執(zhí)行，但必須接受法院、檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)監(jiān)督。其中，法院監(jiān)督體現(xiàn)為對(duì)行為執(zhí)行決策的司法審查；檢察監(jiān)督源于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)；社會(huì)監(jiān)督本質(zhì)是一種程序參與權(quán)利。

將行為執(zhí)行職能分配給行政機(jī)關(guān)，既由公益訴訟裁判執(zhí)行程序的功能決定，也是功能適當(dāng)原則的要求。維護(hù)公共利益和公共秩序是憲法和行政法規(guī)范賦予行政機(jī)關(guān)的公法義務(wù)，并非行政機(jī)關(guān)是協(xié)助、監(jiān)管主體，相反，執(zhí)行法院、檢察機(jī)關(guān)才是真正的輔助、監(jiān)督機(jī)關(guān)，二者不過負(fù)責(zé)推進(jìn)執(zhí)行程序而已。公益訴訟的目的在于督促而非免除行政機(jī)關(guān)履職，行政機(jī)關(guān)在所有公法責(zé)任的執(zhí)行活動(dòng)中都天然負(fù)擔(dān)職責(zé)。行政機(jī)關(guān)在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員和專業(yè)上的優(yōu)勢(shì)，也決定其是承擔(dān)行為執(zhí)行職能的功能最適機(jī)關(guān)。

由此，公法責(zé)任的司法執(zhí)行路徑應(yīng)當(dāng)是：執(zhí)行法院負(fù)責(zé)金錢財(cái)產(chǎn)執(zhí)行，獲得賠償修復(fù)資金后，由負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)支取，在司法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的監(jiān)督下完成執(zhí)行。如果明確行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行為執(zhí)行職能，從司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系維度看，公益訴訟生效裁判執(zhí)行與行政非訴執(zhí)行的原理極為相似。不同的是，行政非訴執(zhí)行由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)和法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)的形式審查確認(rèn)行政決定、行政行為的合法性，賦予行政機(jī)關(guān)更多執(zhí)行權(quán)限完成治理職能，呈現(xiàn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行的“司法審批”。公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行則是通過檢察機(jī)關(guān)起訴和法院的審理判決啟動(dòng)民事強(qiáng)制執(zhí)行程序，實(shí)質(zhì)是國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的重新分配。借鑒行政非訴執(zhí)行的制度構(gòu)造，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)公益訴訟行為執(zhí)行職能的要點(diǎn)包括：

第一，行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)包括根據(jù)生效裁判主文確定的執(zhí)行義務(wù)，確定具體執(zhí)行內(nèi)容、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)期效果，如編制生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案、委托履行方案，確定勞務(wù)代償、增殖放流、異地修復(fù)等特殊替代執(zhí)行措施的適用、執(zhí)行修復(fù)效果評(píng)估等等。

第二，在具體權(quán)能配置上，由于行為執(zhí)行更多是技術(shù)性、事務(wù)性內(nèi)容，與行政執(zhí)法高度相似，因此無須賦予行政機(jī)關(guān)更多權(quán)能。法院將錢款執(zhí)行到位后，行政機(jī)關(guān)可以自行執(zhí)行，也可以依法委托社會(huì)組織等第三方主體負(fù)責(zé)具體實(shí)施。此外，由于賠償修復(fù)資金旨在填補(bǔ)公益損害，故不宜直接交由行政機(jī)關(guān)處置，更適合將其納入政府公共財(cái)政體系或者由司法機(jī)關(guān)代為監(jiān)管，行政機(jī)關(guān)可以支取用于公益修復(fù)。

第三，審查和監(jiān)督機(jī)制，與行政非訴執(zhí)行相似，行政機(jī)關(guān)的行為執(zhí)行也必須受執(zhí)行法院、檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的審查和監(jiān)督。但須指出，行為執(zhí)行的特點(diǎn)決定，無論是執(zhí)行法院的司法審查還是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，都偏重形式而非實(shí)質(zhì)審查，強(qiáng)調(diào)程序性監(jiān)督而非實(shí)體干預(yù)。司法的權(quán)威在于審判而非執(zhí)行，專長(zhǎng)是法律適用而非技術(shù)評(píng)估。即便借助專業(yè)咨詢，法院也很難對(duì)具體執(zhí)行方案作實(shí)質(zhì)審查，徒增法院負(fù)擔(dān)的同時(shí)，還可能混淆司法權(quán)和行政權(quán)在國(guó)家治理體系中的功能定位。對(duì)此，可以借鑒行政非訴執(zhí)行構(gòu)造，設(shè)置公益訴訟行為執(zhí)行的司法審查程序，明確規(guī)定法院的監(jiān)管義務(wù)和裁決權(quán)，但設(shè)置相應(yīng)的形式化標(biāo)準(zhǔn)。由此，行政機(jī)關(guān)在實(shí)質(zhì)上主導(dǎo)行為執(zhí)行，但法院對(duì)執(zhí)行決策仍享有最終決定權(quán)。

確立行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行主體地位，必須立法固定權(quán)責(zé)。目前法律和司法解釋僅規(guī)定法院可以就生態(tài)環(huán)境修復(fù)事項(xiàng)，咨詢“負(fù)有環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”意見，未對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體權(quán)責(zé)作出明確。雖然2014年《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》（法〔2014〕352號(hào)）第6條規(guī)定法院可以委托第三方修復(fù)生態(tài)環(huán)境，必要時(shí)可以商請(qǐng)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境主管部門共同組織修復(fù)、協(xié)助審查修復(fù)結(jié)果；2020年《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》（財(cái)資環(huán)〔2020〕6號(hào)）第6、第15條規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟中需要修復(fù)生態(tài)環(huán)境的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，但二者效力層級(jí)僅是規(guī)范性文件，并不能為實(shí)踐提供有效指引。還有觀點(diǎn)將《民事訴訟法》第263條視為委托行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的依據(jù)，但現(xiàn)行法語境中的委托執(zhí)行似乎特指法院之間的執(zhí)行委托。2022年《民事強(qiáng)制執(zhí)行法（草案）》雖然專門規(guī)定協(xié)助執(zhí)行，但其適用似乎限于執(zhí)行調(diào)查、間接執(zhí)行情形。草案終止審議亦是完善契機(jī)，可以考慮在非金錢執(zhí)行編增加授權(quán)條款，明確由行政職能部門負(fù)責(zé)公益訴訟行為執(zhí)行，同時(shí)接受執(zhí)行法院的司法審查。此外，對(duì)于行政機(jī)關(guān)消極執(zhí)行、不當(dāng)執(zhí)行等情形，可以另行明確政治問責(zé)、公眾建議等約束機(jī)制。

（三）檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督職能

既有研究?jī)A向?qū)z察機(jī)關(guān)在公益訴訟檢察機(jī)關(guān)的所有職權(quán)行為都定性為“執(zhí)行監(jiān)督”。這種概括過于籠統(tǒng)，不僅難以反映檢察機(jī)關(guān)具體的職能作用，也無法為履職提供明確依據(jù)。通過比較傳統(tǒng)刑事、民事、行政訴訟強(qiáng)制執(zhí)行的檢察監(jiān)督規(guī)則，有助于辨析檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行中的角色和功能。公益訴訟執(zhí)行監(jiān)督與傳統(tǒng)的執(zhí)行監(jiān)督顯然具有共通性。我國(guó)憲法和組織法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過依法行使檢察權(quán)，履行法律監(jiān)督職責(zé)。因此，所有檢察機(jī)關(guān)的所有職權(quán)行為都可以歸結(jié)為“法律監(jiān)督”，公益訴訟生效裁判的執(zhí)行監(jiān)督同樣是檢察機(jī)關(guān)在行使檢察權(quán)履行法律監(jiān)督職責(zé)。但是，對(duì)比傳統(tǒng)執(zhí)行監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行中的職能外觀和功能預(yù)期也呈現(xiàn)差異性。

首先，不同于傳統(tǒng)民事、行政訴訟執(zhí)行中對(duì)于違法執(zhí)行行為的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟執(zhí)行階段的法律監(jiān)督同樣旨在發(fā)揮監(jiān)督行政和補(bǔ)充執(zhí)法的功能。這尤其體現(xiàn)于公益訴訟檢察的辦案組織和履職過程。目前檢察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能劃分是：刑事檢察分列公訴、重罪、職務(wù)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪、刑事執(zhí)行監(jiān)督，分別交不同部門、人員辦理；民事、行政訴訟和執(zhí)行監(jiān)督通常合并由一個(gè)部門管轄。而公益訴訟檢察單列，涵括刑事、民事、行政和執(zhí)行監(jiān)督職能；全程參與立案、審理、判決、執(zhí)行，辦案團(tuán)隊(duì)、人員一以貫之；案件往往至執(zhí)行完畢，才能真正結(jié)案。可見，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟立案、起訴、審判、執(zhí)行階段的履職目標(biāo)具有連續(xù)性。

其次，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟裁判執(zhí)行中需要承擔(dān)更多職能。這尤其體現(xiàn)在程序啟動(dòng)方面。公益訴訟由法院直接移送執(zhí)行。由于沒有申請(qǐng)執(zhí)行人，實(shí)務(wù)中，檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體究竟是否需要參與、以何身份參與異議之訴審理充滿爭(zhēng)議。與之類似的是刑事執(zhí)行檢察。刑事執(zhí)行也可以劃分為財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行和自由刑為主的非財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行。刑事涉財(cái)產(chǎn)執(zhí)行同樣采移送執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)被認(rèn)為可以“申請(qǐng)執(zhí)行人”身份監(jiān)督執(zhí)行依據(jù)瑕疵，提起、參與異議之訴，協(xié)助程序推進(jìn)。非財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行中，檢察機(jī)關(guān)亦須對(duì)不同刑罰執(zhí)行主體、程序進(jìn)行監(jiān)督，提出糾正意見，與檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟執(zhí)行階段的監(jiān)督樣態(tài)極為相似。但刑事執(zhí)行監(jiān)督始終是一種外部監(jiān)督、事后監(jiān)督、程序性監(jiān)督；在程序和辦案人員方面，與刑事公訴也有嚴(yán)格的履職界限。這與公益訴訟裁判執(zhí)行的“參與式監(jiān)督”存在根本區(qū)別。

綜上，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟執(zhí)行階段仍然是在行使憲法賦予的法律監(jiān)督職權(quán)，不承擔(dān)執(zhí)行職能，也無法分享法院和行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行權(quán)。但相較于傳統(tǒng)執(zhí)行監(jiān)督，其具有更加特殊的法律地位，需要更加精準(zhǔn)的職能界定和行權(quán)規(guī)則。具體來說，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟金錢執(zhí)行和行為執(zhí)行案件中的監(jiān)督職能有不同側(cè)重。

金錢執(zhí)行中，檢察機(jī)關(guān)首先可以參照民事執(zhí)行監(jiān)督規(guī)則，對(duì)法院民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行程序性監(jiān)督。但公益訴訟執(zhí)行監(jiān)督的特殊之處在于：第一，在監(jiān)督內(nèi)容上，檢察機(jī)關(guān)除了可以對(duì)法院違法執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督外，對(duì)任何可能有悖于公益保護(hù)目的的執(zhí)行行為包括消極執(zhí)行等情況，都可以提出監(jiān)督意見。第二，在監(jiān)督手段上，傳統(tǒng)民事執(zhí)行監(jiān)督主要通過發(fā)送檢察建議督促糾正，以事后監(jiān)督、外部監(jiān)督為主。但在公益訴訟執(zhí)行中，檢察機(jī)關(guān)可以通過磋商、會(huì)談等多種形式確定具體執(zhí)行方案，提出糾正意見。最后，公益訴訟案件移送執(zhí)行的特有問題是，檢察機(jī)關(guān)能否以及以何身份參與異議之訴審理？如果借鑒刑事涉財(cái)產(chǎn)執(zhí)行，由檢察機(jī)關(guān)作為執(zhí)行擔(dān)當(dāng)，補(bǔ)足實(shí)體性救濟(jì)的程序結(jié)構(gòu)—必須厘清的問題是：檢察機(jī)關(guān)在公益執(zhí)行異議之訴中的法律地位究竟是“公益訴訟起訴人”還是“申請(qǐng)執(zhí)行人”？

回答上述問題必須立足公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行和金錢執(zhí)行的特點(diǎn)。在審判階段強(qiáng)調(diào)“公益訴訟起訴人”身份的原因是，檢察機(jī)關(guān)是代表公共利益，以提起訴訟的方式行使法律監(jiān)督。而民事公益訴訟金錢執(zhí)行雖然也是出于公益目的，強(qiáng)制私主體履行公法義務(wù)，但法院執(zhí)行對(duì)象始終是私人財(cái)產(chǎn)，處理的是私權(quán)關(guān)系。執(zhí)行異議之訴的爭(zhēng)議也是案外人就執(zhí)行標(biāo)的是否享有足以排除強(qiáng)制執(zhí)行的民事權(quán)益，并不直接涉及公共利益，故而檢察機(jī)關(guān)更多是為了推進(jìn)執(zhí)行而擔(dān)當(dāng)訴訟職能，最終解決的仍是私權(quán)爭(zhēng)議。因此，對(duì)于執(zhí)行中的私人權(quán)利爭(zhēng)議，更宜賦予檢察機(jī)關(guān)類似“申請(qǐng)執(zhí)行人”而非“公益訴訟起訴人”地位，作為“訴權(quán)”基礎(chǔ)。由于執(zhí)行實(shí)體性爭(zhēng)議應(yīng)由審判權(quán)處理，故檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督也必須在訴訟制度內(nèi)運(yùn)行。此時(shí)檢察機(jī)關(guān)的定位仍是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但其以訴的方式實(shí)行法律監(jiān)督，平等地享有訴訟權(quán)利義務(wù)。

行為執(zhí)行中，檢察機(jī)關(guān)主要通過多元監(jiān)督舉措對(duì)法院和行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行裁決和實(shí)施活動(dòng)進(jìn)行“同步監(jiān)督”或“參與式監(jiān)督”。在這個(gè)過程中，檢察權(quán)既謙抑，又能動(dòng)；其與執(zhí)行復(fù)合權(quán)力的關(guān)系，可能監(jiān)督，也可能協(xié)同。檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督的直接意圖是監(jiān)督、輔助職能機(jī)關(guān)依法履職，合理確定公益修復(fù)方案，將執(zhí)行獲得的賠償款妥當(dāng)用于公共治理；終極目的則是幫助織密國(guó)家治理體系，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

（四）社會(huì)組織的執(zhí)行參與權(quán)利

社會(huì)組織、社會(huì)公眾作為公共利益的代表和直接承受者，應(yīng)當(dāng)享有程序參與權(quán)利，同時(shí)也可以作為第三方主體承擔(dān)部分執(zhí)行事務(wù)，但其本身不宜承擔(dān)固定的執(zhí)行職能，也不享有任務(wù)“權(quán)力”。

有研究提出賦予社會(huì)組織“執(zhí)行實(shí)施參與權(quán)”，由此推動(dòng)公益訴訟裁判執(zhí)行權(quán)配置從司法中心主義向公共領(lǐng)域范式轉(zhuǎn)變。這種解釋思路固然契合公益訴訟執(zhí)行的公共性特征，有助于形成多元共治的執(zhí)行格局，但可能違背目前我國(guó)公益訴訟制度運(yùn)行的實(shí)質(zhì)邏輯和公益執(zhí)行權(quán)的配置規(guī)律。行政執(zhí)法職能原本就被賦予行政機(jī)關(guān)，所以檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先發(fā)送檢察建議督促行政機(jī)關(guān)整改，也優(yōu)先提起行政公益訴訟。但是，公益訴訟執(zhí)行根據(jù)確定后，特定公法責(zé)任的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)便向法院執(zhí)行，借用民事執(zhí)行補(bǔ)充行政強(qiáng)制。而在我國(guó)當(dāng)前民事執(zhí)行體制下，法院毋庸置疑是司法強(qiáng)制執(zhí)行的主導(dǎo)者，因而公益訴訟執(zhí)行權(quán)配置必然以司法為中心。傳統(tǒng)私益執(zhí)行權(quán)配置慣性與公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行程序的抵牾，也并非司法中心主義的執(zhí)行權(quán)配置慣性，而是法院在事實(shí)上無法獨(dú)立承擔(dān)執(zhí)行職能但壟斷全部執(zhí)行權(quán)力，導(dǎo)致其他主體權(quán)責(zé)無處安放的困境。公益訴訟執(zhí)行程序的多元共治并非要將執(zhí)行權(quán)徹底分割，為每個(gè)參與主體都冠以某種權(quán)力，而是需要順應(yīng)公益訴訟裁判執(zhí)行程序的基本功能，確定不同職能真正適當(dāng)?shù)呢?zé)任主體，賦予其履行職責(zé)的權(quán)力。對(duì)于非權(quán)責(zé)主體，則需明確其身份，設(shè)計(jì)配套的程序參與機(jī)制。

對(duì)于社會(huì)組織，縱使其在公益訴訟裁判執(zhí)行過程中可能提供咨詢建議，協(xié)助甚至承擔(dān)具體的執(zhí)行事務(wù)，其本身也無法直接成為職能主體。我國(guó)獨(dú)特的國(guó)家—社會(huì)結(jié)構(gòu)中，國(guó)家可能向社會(huì)滲透，社會(huì)也可以參與公共治理，但不可能成為權(quán)力直接的行使主體。民主集中制下，人民、公眾應(yīng)當(dāng)通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，并由人民代表大會(huì)授權(quán)行政機(jī)關(guān)集中行使權(quán)力實(shí)現(xiàn)代表機(jī)關(guān)的共同意志。除此，更加現(xiàn)實(shí)的原因是，社會(huì)組織本身沒有任何強(qiáng)制力支持其履行職責(zé)。多數(shù)社會(huì)組織的人員、資源、專業(yè)能力支持其提起公益訴訟都捉襟見肘，更不可能支持其作為獨(dú)立的執(zhí)行主體，履行強(qiáng)制性的職責(zé)義務(wù)。

因此，社會(huì)組織等非公權(quán)力主體參與公益訴訟裁判執(zhí)行，只能以線索提交人、協(xié)助執(zhí)行人、委托履行人等身份加入，扮演信息收集、督促監(jiān)督、代為履行、咨詢建議等角色，協(xié)助相關(guān)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)完成執(zhí)行。但毋庸置疑，作為公共利益的直接承受者、公益訴訟的原告，社會(huì)公眾、社會(huì)組織不應(yīng)被排斥在執(zhí)行程序的范疇外。對(duì)于金錢執(zhí)行中損害賠償修復(fù)資金的管理使用、行為執(zhí)行中具體的執(zhí)行內(nèi)容、方案、標(biāo)準(zhǔn)、效果、法院和行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的合法性、妥當(dāng)性、積極性等，社會(huì)組織、社會(huì)公眾理應(yīng)享有監(jiān)督、建議的權(quán)利。未來公益訴訟執(zhí)行程序設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)在民事強(qiáng)制執(zhí)行程序構(gòu)造的基礎(chǔ)上，突破傳統(tǒng)私益訴訟執(zhí)行的框架，增設(shè)必要的執(zhí)行信息披露和程序參與機(jī)制，為公共主體參與公益訴訟執(zhí)行保留一席之地。

四

結(jié)語

民事強(qiáng)制執(zhí)行立法和檢察公益訴訟立法是近年民事司法實(shí)踐和民事訴訟法學(xué)界最受關(guān)注的兩個(gè)議題。但既有觀察往往將二者分離，較少關(guān)注公益訴訟判決執(zhí)行中的執(zhí)行權(quán)配置問題。從國(guó)家權(quán)力配置視角觀察，公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行程序?qū)嵸|(zhì)是公法責(zé)任強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的再分配場(chǎng)域，旨在實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的補(bǔ)位和監(jiān)督，從而維護(hù)國(guó)家社會(huì)公共利益和公法秩序。公益訴訟強(qiáng)制執(zhí)行的職權(quán)重配，可以遵循功能主義分權(quán)原理，確立“司法主導(dǎo)、行政分權(quán)”的公益司法執(zhí)行權(quán)配置范式以及“行政主導(dǎo)、司法輔助”的公共治理職能分配模式。具體可由法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌監(jiān)管執(zhí)行，并壟斷金錢執(zhí)行職能；行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行為執(zhí)行職能；檢察機(jī)關(guān)同步實(shí)行法律監(jiān)督；同時(shí)增設(shè)行為執(zhí)行的司法審查程序，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)以“申請(qǐng)執(zhí)行人”身份參與異議之訴審理，構(gòu)建公益訴訟裁判執(zhí)行的社會(huì)參與機(jī)制。由公益訴訟執(zhí)行權(quán)配置延伸至當(dāng)下的審執(zhí)分離改革，可以發(fā)現(xiàn)相比涇渭分明的政治性分權(quán)、組織性分權(quán)框架，功能主義范式或許更加契合我國(guó)執(zhí)行權(quán)的配置規(guī)律，“審執(zhí)分離”仍然可能存在多重意涵。國(guó)家權(quán)力配置和政治法律制度設(shè)計(jì)必然植根國(guó)家社會(huì)的發(fā)展脈絡(luò)，靜態(tài)的結(jié)構(gòu)主義分權(quán)邏輯無法解釋、容納我國(guó)的國(guó)家構(gòu)成和權(quán)力組織形式。只有尊重現(xiàn)實(shí)權(quán)力的歷史成因，才能將宏觀的政治考量、法律政策轉(zhuǎn)譯為具體的制度規(guī)則，并以法學(xué)原理為其設(shè)定框架，從而為司法改革設(shè)計(jì)出可行的程序方案。本文試圖論證的依據(jù)功能（職能）而非權(quán)力屬性分配職權(quán)的權(quán)力配置思路，對(duì)于當(dāng)前國(guó)家執(zhí)行體制改革深化或許也具有一定的方法論啟發(fā)。

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《法治現(xiàn)代化研究》2025年第6期目錄

【特稿】

1.中國(guó)自主民法知識(shí)體系論要

溫世揚(yáng)

【專欄：習(xí)近平法治思想研究】

2.習(xí)近平法治思想的法治修辭論

姚遠(yuǎn)

【主題研討：審執(zhí)分離改革研究】

3.深化審執(zhí)分離之執(zhí)行啟動(dòng)審查權(quán)重構(gòu)論

馬登科、黃馨路

4.審執(zhí)分離視域下民事強(qiáng)制執(zhí)行中的行政權(quán)之維

占善剛、榮錦坤

5.公益訴訟裁判執(zhí)行的功能分析與職權(quán)重配

劉哲瑋、施麗婷

6.憲法視域中國(guó)家建構(gòu)功能的作用機(jī)制

魏健馨

7.論死者涉他性個(gè)人信息的保護(hù)

朱曉峰、黎泓玥

8.論作為行政誘導(dǎo)的政府信息處理費(fèi)

鄭濤

9.法律責(zé)任強(qiáng)化與獨(dú)立董事履職有效性研究

王梓凝

10.公司違法減資侵害債權(quán)人利益的責(zé)任認(rèn)定規(guī)則

谷昔偉

11.功能主義視角下的數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)登記制度完善

葉敏、顧子煊

12.全面推進(jìn) “一帶一路”涉外法治建設(shè)論綱

趙永琛

13.境外投資管理中的失信聯(lián)合懲戒與信用修復(fù)措施

孫南申

【域外法治】

14.論共犯的因果性:承繼的共犯與共犯關(guān)系的解消

[日] 佐久間修 著、王昭武 譯

《法治現(xiàn)代化研究》是經(jīng)國(guó)家新聞出版廣電總局批準(zhǔn)創(chuàng)辦并公開發(fā)行的學(xué)術(shù)期刊，國(guó)內(nèi)統(tǒng)一出版刊物號(hào)CN32-1869/D，是國(guó)內(nèi)專注法治現(xiàn)代化研究的學(xué)術(shù)期刊，由著名法學(xué)家公丕祥教授任主編。期刊前身為《法制現(xiàn)代化研究》集刊，現(xiàn)由南京師范大學(xué)和江蘇省法學(xué)會(huì)主辦，雙月刊，逢雙月15日出版。

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責(zé)任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 韓爽

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