管旭東：以第30屆聯合國氣候變化大會為背景的全球氣候治理動向分析與政策建議｜雙碳觀察

編者按· 2025.11.27

過去的2024年被世界氣象組織認定為有記錄以來最熱的一年，在《巴黎協定》簽署十周年、COP30召開之際，全球氣候治理如何在“高溫警報”與大國博弈交織中走出困局，成為國際社會的共同追問。

本文以COP30為切入點，系統梳理了當前氣候治理的三大新動向：一是氣候議題高度政治化，深陷黨爭與民粹裹挾；二是多機制并存下的治理碎片化加劇“制度停滯”；三是俄烏沖突、北極開發等地緣熱點外溢，重塑減排與能源版圖。在此基礎上，文章聚焦美國“開倒車”、歐洲“言行不一”和“全球南方”話語權上升的格局變化，提出中國應順勢而上，在多層級治理、穩健落實“國家自主貢獻（NDCs）”、勇于擔當關鍵角色等方面拿出更具引領性的行動方案。

引言

據世界氣象組織（WMO）研究表明，2024年是全球有記錄以來最熱的一年，其平均地表溫度較1850-1900年工業化前水平高出約1.55°C（±0.13°C）。《巴黎協定》設定的目標是將全球變暖控制在不超過2°C，并努力控制在1.5°C以下。雖然氣候變化的判斷應基于長期趨勢而非單一年份的波動，但相關研究指出，2024年的極端升溫是一個強烈而警示性的信號，顯示全球變暖不僅仍在持續，甚至可能正在加速偏離1.5°C路徑。與此同時，2015-2024年被確認為有記錄以來最熱的十年，進一步凸顯了這一趨勢的系統性與累積性。

在此背景下，如何維護人類命運共同體、建立切實有效的全球氣候治理機制，已經成為國際社會的緊迫議題。本文將以在巴西召開的第30屆聯合國氣候變化大會（COP30）為中心，重點探討全球氣候治理的最新動向，并向相關決策部門提出針對性的政策建議。

民間組織在巴西氣候變化大會現場呼吁行動（圖源：聯合國新聞）

全球氣候治理新動向

節點：聯合國氣候變化框架公約

（UNFCCC）與COP30

2025年11月10日，UNFCCC的締約各國代表在公約生效三十余載 后再次來到巴西，在巴西貝倫市舉行COP30（Conference of the Parties，直譯為“締約方大會”，一般稱為聯合國氣候變化大會）。

本次COP也恰逢框架中重要的協議——《巴黎協定》簽署十周年的時間節點。如前所述，在《巴黎協定》中，締約方們設置了“2°C與1.5°C路線”，并確立了“國家自主貢獻（NDCs）”減排、每五年更新、接受透明度審查的機制。但多項報告指出，即便目前提交的NDCs正在更新，但如果繼續按當前軌道執行，全球升溫仍可能達到約2.3°C–2.8°C，而非1.5°C或2°C。

在COP30開幕致辭中，聯合國氣候變化執行秘書強調稱，雖然排放曲線“首次出現下降趨勢”，但必須“遠遠加速”才能達成目標。與會各方將焦點放在發展中國家“氣候行動融資”的大額目標上，試圖推動到2035年每年“整體氣候融資”規模達到約1.3萬億美元，同時還特別呼吁將“適應資金”交付規模至少提升至當前水平的三倍以上。在聚焦如何“將雄心轉化為現實”的同時，大會還提出了“多層級治理（Multilevel Governance）”的概念與倡議，即強調地方與國家、政府與社會的協作。

大會最終通過名為“Global Mutir?o（全球動員）”的決議，匯集了多個議題（減排、適應、融資、貿易-氣候連結等）以“動員大全球”為主題。同時，大會還發布了Global Climate Action Agenda（全球氣候行動議程）的最新報告，收集了超700項案例、570個“解決方案數據庫”，舉辦了約350場活動，強化社會、地方政府、非國家主體在氣候行動中的角色。大會完成了Warsaw International Mechanism for Loss and Damage的第三次審查，進一步明確“損失與損害（Loss & Damage）”支持機制的運作框架。

盡管有上述成果，但關鍵問題如化石燃料退出路徑、全球統一碳市場機制、明確提升減排目標等并未在文本中獲得強制性承諾。例如，在COP30的最終文本中，明確地停止新化石燃料投資或按時間表逐步淘汰煤炭、石油、天然氣的承諾并沒有出現，而至少29個國家原本將此設為紅線。

主要區域與國家立場的新變化

美國

特朗普（共和黨）政府自2025年1月上臺后對美國氣候政策進行了大幅度調整，逆轉了此前拜登（民主黨）政府“雄心勃勃”的氣候政策（重新加入《巴黎協定》、2030年溫室氣體排放量相較于2005年減少50%-52%、2035年相對減少約61%-66%、2050年實現凈零排放，并且在政策上大力支持清潔產業發展等），就職首日即再次啟動退出《巴黎協定》，并簽署行政令“在國際環境協議中美國優先”，明確美國在發展經濟和能源生產方面優先于國際環保協議。同時，特朗普大規模削減或暫停綠色項目補貼、太陽能風電稅收優惠、環境正義撥款等，強調化石燃料（煤炭、天然氣、石油等）和核能的發展。除退出《巴黎協定》外，美國政府還凍結或重新評估氣候融資計劃、停止或縮減對發展中國家的氣候相關援助。并且隨著特朗普政府再度上臺，廢除拜登政府的氣候政策、推出新的反氣候政策的行動也在陸續進行中。

雖然美國聯邦政府本次缺席COP30，但有兩位民主黨州長——加州的加文和新墨西哥州的米歇爾出席了COP30大會，并對特朗普政府的氣候政策進行了猛烈抨擊。同時，加州也和巴西Pará州達成了氣候合作備忘錄，共同在森林火災預防、綠色港口、低碳運輸燃料、學術交流等領域開展協作，呼應了COP30大會提出的“多層級合作”倡議。由此也可見美國聯邦制度中的地方-國家張力。

歐洲

歐盟已立法確認，到2030年其溫室氣體排放量應至少比1990年減少55%。同時，歐盟還提出了一個長遠目標，即到2040年擬達到約90%減排（相較1990年水平）以邁向2050年氣候中和（凈零排放）。

歐盟國家、區域向來是“氣候正義”話語的強力領導者，但研究指出歐盟在實踐中存在“言行不一”的矛盾。有分析指出，盡管歐盟在談判中強調全球氣候公平，但其內部政策、制度優先級正向經濟競爭、產業保護轉移，弱化了對全球南方國家能力建設、轉型成本支持的力度。同時，其內部也面臨挑戰：能源危機、通貨膨脹、產業競爭等現象，以及右翼政黨的上升，使得部分國家和政治力量對脫碳政策、綠色稅收、產業脫碳轉型成本的抵觸升高——表現為在“氣候領導”話語上強，但在“行動落實、國內外支援、產業脫碳”上有所下降。比如在2040年減排目標談判中，有批評者指出歐盟可能傾向于借助碳信用、國際補償機制來達到目標，而不是大規模國內減排，從而削弱氣候正義原則。研究指出，這正影響歐盟在氣候公平/氣候正義定位上的可信度。

多數歐洲寄生于極右/右翼意識形態的民粹主義政黨對氣候政策持懷疑或反對態度：他們往往質疑“人類活動是氣候變化主要致因”，并且反對“精英主導”的綠色轉型議程。與目前特朗普為代表的美國共和黨政府一樣，這些政黨傾向于強調“國家主權”、“經濟/能源安全”和“反歐盟干預”等主題，將氣候議題與移民、全球化、精英主義批判等捆綁，從而把氣候政策塑造成“精英議題”或“外部強加的議題”。所以，當右翼政黨主導或影響政府時，可能使政府優先考慮經濟增長、產業競爭與國家主權，而非優先考慮弱勢群體、發展中國家補償和歷史責任（如積累碳排放）等。但這也會相對應地提升如中國、“全球南方”等國家、區域在氣候治理中的話語權。

“全球南方”國家

“全球南方”國家長期以來被視為氣候變化的受害者群體，它們雖然在歷史上排放較少溫室氣體，但卻更易遭受氣候沖擊（如極端天氣、海平面上升、糧食/水資源壓力等）。但另一方面，全球南方也正在從“談判中的被動方”轉向“規則參與者/塑造者”——以印度為例，在早期氣候談判中主要處于典型發展中國家的角色，強調發展權、減排成本及外部資助等，被動參與國際機制。但近年來，印度轉向主動塑造氣候治理規則體系：如南北國家在太陽能領域合作的平臺國際太陽能聯盟（ISA）就是由印度提出并牽頭成立。在COP30召開前夕，印度也明確、積極呼吁一個“公平、可預見、優惠的氣候融資”，強調發達國家應切實履責。

南非也是全球南方中主動塑造氣候話語的典例。南非通過《氣候變化法案（Climate Change Act 2024）》把減排和適應機制法制化。在本年度即將召開的G20峰會中，南非將作為主席國，并把氣候融資、債務減免和可持續能源轉型設為議程重點。在本次COP30前，南非也提交了新的NDC，并強調“損失與損害”“公正轉型（Just Transition）”等議題。

總體而言，全球南方國家正呈現出從“要求資助、強調自身發展權”轉型為“參與話語建構、規定與制度設計”的角色改變。

巴西氣候變化大會主席多拉戈在大會閉幕階段與團隊進行最終磋商（圖源：聯合國新聞）

對新動向的研究與判斷

氣候議題政治化

氣候變化及其相關技術、工程本質上從屬于科學和工程范疇，但由于在資本主義模式下，自然系統被視為低成本的資源來源，同時環境破壞的后果被排除在市場機制之外——如果氣候危機根源在于經濟-制度結構（如資本積累邏輯、能源體系、產業結構），那么單靠技術或市場自發機制往往難以根本轉變。如有研究指出，“氣候正義是政治問題，不僅是技術問題”。

當氣候問題不再只是科學或工程問題，而觸及“誰減少排放”、“誰承擔成本”、“誰受益/誰受損”和“誰制定規則”等這些權力分配與制度設計問題時，就自然進入政治范疇。正如耶魯大學研究者指出：“氣候變化在（西方）民主體系中成為政治問題，原因包括選舉周期短、黨派身份強、公眾意見被黨派化。”同時，也有研究稱“數據顯示自1990年代起，美國氣候環境態度高度極化，保守派群體的環保態度下降是主要驅動之一”。

治理機制碎片化

在傳統全球治理理論中，我們設想可以由一個中心化的權威（例如UNFCCC機構）來實現全球環境治理，然而，在威斯特伐利亞體系國家主權優先、氣候問題的復雜性、氣候行動主體的多元化、多機制并行和利益競爭等多重因素的影響下，全球氣候治理呈現出了“碎片化”的形態——在一個氣候議題下，多個治理中心、多種制度和多元主體各自運作、重疊甚至沖突。多中心或去中心化的全球治理也許并非必然負面，但“沖突性的碎片化”可能會削弱治理效能與治理的合法性。

除了UNFCCC及巴黎協定外，世界范圍內還存在有很多其他的區域、多邊和雙邊氣候協議，氣候“俱樂部”，技術合作網絡和企業、金融為主體的機制。不同機制可能在碳定價、技術轉讓、綠色金融、“損失與損害（Loss & Damage）”等方面交叉運行，導致責任、標準、監督主體不清，同時挑戰了以國家為主體、以談判為中心的傳統治理模式，使治理行動呈現向“地方政府＋城市＋企業＋金融機構”賦權的趨勢。

以近期國際海事組織（IMO）在推進海運溫室氣體減排框架上的延期為例，即使是一個全球性的制度機制，也可能因國家利益分歧、技術準備不足、產業壓力大等因素而偏離統一的軌道。

地緣政治熱點的外溢效應

一項2024年的研究顯示，過去兩年俄羅斯-烏克蘭軍事沖突造成的溫室氣體排放量超過了全球175個國家一整年的排放量，在此之外還帶來了能源基礎設施嚴重受損、電力供應中斷、森林與土壤遭破壞和污染（包括放射性沾染）擴散等環境災害。

不過由于俄烏沖突帶來的政治經濟效應影響了歐洲等區域的化石能源供給，反而在能源治理方面向可持續發展加速前進——加快了歐洲許多國家對化石燃料替代路徑（或延緩轉型路徑）的決策，從而影響氣候減排的政策空間。然而，顯示歐洲能源結構張力的是，因為俄氣缺位和美國保守化的綜合疊加，美國近期正試圖通過與波蘭等國合作，向歐洲（特別是烏克蘭）出口美國產液化天然氣（LNG）。

北極地區的戰略資源開發目前也是地緣政治熱點之一。目前，北極地區的冰層正因氣候變暖而加速消融，新的航道被開放，資源（如稀土、礦產）開發熱潮上升。多個國家在北極海域擁有沿岸優勢，如俄羅斯、加拿大、丹麥（格陵蘭島）等，因此資源開發與航道控制往往與國家安全、軍事布局緊密相關。雖然目前存在北極理事會（Arctic Council）這一多邊機制，但其聚焦環境、科研合作領域，不具備安全職能。

如北極理事會的一項報告中指出：“（北極地區的）礦業擴張可能對當地生態系統、原住民族社區、生物多樣性產生重大影響。”并建議所有在北極進行的開發活動“應將生物多樣性目標納入規劃與運營階段，包括油氣、運輸、旅業、礦業”。理事會還曾指出，俄羅斯北極區油田的伴生石油氣放焚量巨大，并向俄羅斯提出應用某種技術以降低排放量的建議。科學評估、技術建議、最佳實踐倡議等非規范性文件是北極理事會目前唯一的“治理”形式，缺乏政治上的約束力。

由于氣候變化，冰蓋融化，北極熊的自然棲息地正在消失（圖源：聯合國新聞）

對COP30影響的綜合判斷

以上新動向疊加后產生的效應我們稱之為“停滯（Gridlock）”，即目前對全球治理的要求使得所有國家互相之間“深度依存（Interdependence）”，處處需要合作卻處處難以合作，因為舊有的治理機制、規則、行政體系不能有效應對，于是合作談判停滯、制度改革缺乏執行力。

從本次COP30的結果我們可以發現，仍有強力的證據支持這一全球治理“停滯”理論——一個“高開低走”的氣候變化大會。原本應該將全球氣候行動的雄心落實到行動當中去的COP30，然而最后卻以一個空洞的文本結束。化石燃料出口國或能源依賴型國家擔心退出化石燃料會削弱其經濟或國家利益，因此不愿接受強制退出機制。據報道稱，沙特、俄羅斯、印度等國家就化石燃料退出的話語提出強烈反對。

政策建議

積極響應COP30“多層級治理”倡議

有研究指出，在全球治理中，傳統的國家間多邊機制常常因為國家利益分歧而陷入“停滯”，而引入城市/地方政府、企業、金融機構和民間社會組織等非國家主體，將有利于增強治理的彈性和制度的可執行能力，從而打破“停滯”。

我國已有“從中央到地方”的落實機制和責任體系，在氣候治理中，我國地方政府承擔了大量執行任務。然而，雖然制度體系存在，但層級之間、跨部門的協調仍有脫節。有研究指出，我國很多氣候政策雖然密度較高，但強度和落實效果有局限。

因此，在現有的制度基礎上，應當賦權非國家主體，探索一條主體多元化的氣候治理模式。

穩健落實、推進、完善NDC

較多報告、論文已經指出，以人類目前的減排進度為基準進行預測，我們甚至不足以完成《巴黎協定》的最低目標。

目前，我國已向UNFCCC提交了最新的NDC（2035年溫室氣體排放量較峰值減少7-10%），但據氣候研究與行動倡導組織Climate Action Tracker（CAT）評估，與理想模型相對比，我國的NDC距離理想狀態仍有較大差距。

我國的國情確實決定了在探索綠色轉型時必須兼顧氣候正義與轉型正義——即如何在保障十幾億人口的生存與合理發展的前提下，實現綠色、低碳的能源和經濟轉型。所以，如何在兩者之間找到一個最優的路徑，亟待解決。

勇于擔當全球氣候治理的關鍵角色

在美國“開倒車”缺位、歐洲陷于內困和“全球南方”國家話語權提升的今天，世界的目光已在尋找新的錨點，并逐漸聚焦于我國。我國應當通過先進的、有領銜力量的氣候話語和切實、有效的氣候行動，把握住這一新動向帶來的機遇，再次提升我國的國際形象與地位，在全球氣候治理中扮演關鍵的角色。

首先，我們可以效仿巴西，與美國“藍州”進行接觸，在氣候政策等方面達成合作協議、備忘錄等；其次，可與歐盟、歐洲國家進行談判，化解不合理的“氣候壁壘”，加強新能源產業的合作，共同參與氣候議題建設；再者，應當在與我國無直接關系的地緣政治熱點中繼續保持中立，倡議和平，息戰止戰，不僅可以控制戰爭的大量污染排放，也可以塑造一個負責任的大國形象；最后，可以將氣候變化的議題與我國的國民教育體系深度融合，以響應COP30對“新職業”的倡議，在新一代學生中培養出認可氣候變化的緊迫性、熱愛家園與人類命運共同體的氛圍。

本文作者

管旭東：香港中文大學（深圳）前海國際事務研究院研究助理。

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校對 | 伍子堯

排版 | 許梓烽

初審 | 覃筱靖

終審 | 馮簫凝