為何在臺灣問題上，美國和“準(zhǔn)盟友”難以達(dá)成共識？｜IPP編譯

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導(dǎo)語：

11月14日，曾在拜登政府擔(dān)任總統(tǒng)副助理兼副總統(tǒng)國家安全事務(wù)首席副顧問的麗貝卡·利斯納（Rebecca Lissner）發(fā)文指出，美國與部分“準(zhǔn)盟友”之間正日益暴露出深層戰(zhàn)略困境。目前，美國與“準(zhǔn)盟友”的關(guān)系介于正式同盟與普通伙伴之間，本身就缺乏明確的安全保障條約；這些“準(zhǔn)盟友”往往位于高風(fēng)險(xiǎn)的“地緣斷層帶”，美國雖可能向其提供大量軍援，卻難以保證在危機(jī)時一定出兵。投入與承諾之間的落差，使雙方在目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上頻頻出現(xiàn)不一致。

作者以美烏、美以關(guān)系為例，具體分析美國在支持“準(zhǔn)同盟”國家的同時，為何會陷入難以調(diào)和的利益分歧、風(fēng)險(xiǎn)升級與影響力受損的困局。她警告稱，若美國無法正視并妥善管理這些戰(zhàn)略模糊地帶，在未來可能發(fā)生的如臺海危機(jī)等高風(fēng)險(xiǎn)地緣政治沖突中，美國將可能在“全力介入”與“戰(zhàn)略失控”之間陷入兩難，其全球信譽(yù)與地緣戰(zhàn)略部署也將被動搖。作者還呼吁華盛頓制定更系統(tǒng)的準(zhǔn)盟友戰(zhàn)略，以避免“代價高昂卻收效甚微”的局面在未來重演。

麗貝卡·利斯納（Rebecca Lissner）

現(xiàn)任美國外交關(guān)系協(xié)會高級研究員，曾在拜登政府擔(dān)任總統(tǒng)副助理兼副總統(tǒng)國家安全事務(wù)首席副顧問

在2024年美國總統(tǒng)競選期間，特朗普向選民保證，他將結(jié)束烏克蘭和加沙的戰(zhàn)爭——也許甚至?xí)谏先吻熬妥龅健５@兩場沖突卻持續(xù)拖延，造成巨大的人道代價，而外交努力也只是斷斷續(xù)續(xù)、艱難推進(jìn)。上任九個月后，特朗普終于促成以色列與哈馬斯之間的停火協(xié)議——但那是在他主持了拜登政府留下的停火破裂以及加沙不斷惡化的人道主義危機(jī)之后才做到的。與此同時，烏克蘭的戰(zhàn)爭仍在持續(xù)、毫無減弱跡象。

這些挑戰(zhàn)并非特朗普獨(dú)有；它們同樣困擾著拜登。事實(shí)上，難以結(jié)束這兩場戰(zhàn)爭凸顯了美國在管理一小部分但戰(zhàn)略意義極高的伙伴關(guān)系時所面臨的困境：即所謂的“準(zhǔn)盟友”（quasi allies）。

自二戰(zhàn)結(jié)束以來，美國逐步培育了這一類伙伴關(guān)系，使其介于伙伴與正式條約盟友之間。準(zhǔn)盟友在華盛頓享有特殊地位，但缺乏最關(guān)鍵的聯(lián)盟特征：正式的美國安全保障。

近年來，烏克蘭和中東的戰(zhàn)爭使“準(zhǔn)盟友”處于美國外交政策的核心位置。美國支持烏克蘭抵抗俄羅斯的征服企圖，向其武裝力量提供了價值數(shù)十億美元的先進(jìn)武器。烏克蘭保持了主權(quán)和政治獨(dú)立，而俄羅斯遭受了超過一百萬的軍事傷亡以及重大裝備損失——這些成果是在莫斯科與華盛頓之間沒有發(fā)生直接沖突的情況下取得的。

9月，澤連斯基和特朗普在聯(lián)合國會面。圖源：Getty Imagies

在中東，美國支持以色列主導(dǎo)的行動，打擊伊朗的核計(jì)劃并摧毀其在地區(qū)的武裝代理網(wǎng)絡(luò)，盡管這些行動同時加劇了加沙的人道主義災(zāi)難。這些事實(shí)突顯出支持強(qiáng)大的準(zhǔn)盟友的優(yōu)勢：這種關(guān)系使美國能夠以間接、成本較低的方式，在關(guān)鍵戰(zhàn)略地區(qū)推進(jìn)自身利益。

但美國在處理這兩場戰(zhàn)爭中自身角色的努力也同樣暴露出準(zhǔn)盟友關(guān)系中固有的戰(zhàn)略困境，尤其在戰(zhàn)時尤為突出。如果特朗普想兌現(xiàn)他在中東和歐洲帶來和平的目標(biāo)，其政府就需要更好地管理這些困境。

美國在烏克蘭和以色列的經(jīng)驗(yàn)，也應(yīng)當(dāng)為未來可能涉及臺灣地區(qū)的高風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)狀況提供借鑒——對美國而言，臺灣當(dāng)局是另一個處于危險(xiǎn)鄰里環(huán)境中的“準(zhǔn)盟友”。

不僅僅是朋友

在其遍布全球的龐大關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，美國通常將大多數(shù)友好國家劃分為“盟友”或“伙伴”。對盟友，美國通過具有法律效力的條約承擔(dān)義務(wù)，這些條約包含共同防御條款：對一個盟友的攻擊即被視為對所有盟友的攻擊，美國的安全承諾與核保護(hù)傘因此延伸至這些國家。

相比之下，“伙伴國家”可能會從美國獲得安全援助，但不會默認(rèn)美國軍隊(duì)在遭受攻擊時必然會前往協(xié)防。

“準(zhǔn)盟友”則構(gòu)成一個尷尬的第三類別。這些國家是美國認(rèn)為能夠推進(jìn)其戰(zhàn)略利益的重要對象。它們可能獲得大量軍事訓(xùn)練與援助，駐有規(guī)模可觀的美軍，并與華盛頓保持緊密協(xié)調(diào)。其中有些國家甚至擁有“主要非北約盟友”這一令人困惑的稱號（由總統(tǒng)授予），但這一稱號并不意味著美國負(fù)有條約式的安全承諾。

而且，與伙伴國家不同，美國在準(zhǔn)盟友安全上投入的規(guī)模與方式，使得外界難以判斷：美國是否會、以及會在多大程度上出兵保衛(wèi)這些準(zhǔn)盟友。事實(shí)上，美國過去確實(shí)偶爾曾協(xié)防其準(zhǔn)盟友，例如2024年兩次協(xié)助以色列擊退伊朗空襲，以及同年6月的伊朗—以色列戰(zhàn)爭中再次援助以色列。

6月22日，在伊朗首都德黑蘭的革命廣場，民眾手持伊朗國旗，抗議美國襲擊伊朗境內(nèi)三處核設(shè)施。圖源：Anadolu

但美國通常有充分理由避免給予準(zhǔn)盟友那種會使關(guān)系“正式盟友化”的共同防御承諾——包括避免卷入動蕩地區(qū)、避免激怒對手或避免為一個可能不完全遵循美國喜好的伙伴承擔(dān)過高成本。這種戰(zhàn)略模糊使得準(zhǔn)盟友相比正式盟友更缺乏威懾力與安全保證，也更容易在外部壓力下受到脅迫。

盡管美國在這些關(guān)系上投入巨大，但準(zhǔn)盟友的利益常常與美國出現(xiàn)分歧。準(zhǔn)盟友領(lǐng)導(dǎo)人有自己的國內(nèi)政治議程，尤其是在國家處于戰(zhàn)爭時期更是如此。美國在對烏克蘭與以色列的政策中不斷體驗(yàn)這一點(diǎn)——作者在拜登政府擔(dān)任白宮高官期間對此有切身體會。在這兩種情況下，美國的政策目標(biāo)都是幫助準(zhǔn)盟友在推動共同目標(biāo)的同時，盡量管理雙邊在外交與軍事戰(zhàn)略上的分歧。

準(zhǔn)盟友對于華盛頓來說有特殊的地位。在烏克蘭2022年的反攻期間，烏美兩國軍事領(lǐng)導(dǎo)人共同制定了一項(xiàng)計(jì)劃：突破俄軍在赫爾松的防線，切斷俄占克里米亞與烏克蘭本土之間的陸上走廊。然而這一計(jì)劃最終未能執(zhí)行，因?yàn)闉蹩颂m方面難以接受巨大的人員損失風(fēng)險(xiǎn)——突破俄軍防線會異常血腥，同時烏克蘭軍隊(duì)內(nèi)部也存在指揮層競爭與政治領(lǐng)導(dǎo)層分歧。雖然美烏制定了聯(lián)合計(jì)劃，但美國無法強(qiáng)迫烏克蘭執(zhí)行。同樣，由于國內(nèi)政治壓力，烏克蘭總統(tǒng)澤連斯基無法采取降低征兵年齡（從25歲降到18歲）的必要措施來緩解兵源短缺，導(dǎo)致烏克蘭對美國與歐洲軍援的需求進(jìn)一步上升。

利益分歧同樣困擾著美國對以色列的政策。自2023年10月7日以來，哈馬斯的襲擊發(fā)生在以色列總理內(nèi)塔尼亞胡政治脆弱、面臨嚴(yán)重腐敗指控的時刻。為了維持權(quán)力，他經(jīng)常采取與華盛頓立場相違背的行動：限制進(jìn)入加沙的人道援助、擴(kuò)大約旦河西岸定居點(diǎn)建設(shè)、加劇對伊朗與其代理武裝真主黨的軍事行動。過去兩年充分暴露出美以在政策上的真實(shí)分歧，也揭示了美國在以色列決策上影響力的有限性。

切身利益

美國與其準(zhǔn)盟友之間也可能在如何評估或管理局勢升級風(fēng)險(xiǎn)的問題上出現(xiàn)分歧。盡管華盛頓對涉及準(zhǔn)盟友的戰(zhàn)爭結(jié)果擁有強(qiáng)烈的戰(zhàn)略利益，但美國依然可以選擇調(diào)節(jié)自身介入的程度。

對準(zhǔn)盟友而言，賭注往往更高，甚至關(guān)系到國家生死存亡。他們更愿意冒險(xiǎn)采取可能導(dǎo)致顯著升級的行動，包括那些可能將其贊助國直接拖入沖突的步驟。在某些情況下，將贊助國卷入沖突本身就是他們的目的。

基輔更高的風(fēng)險(xiǎn)承受能力自俄烏沖突初期以來一直在美烏關(guān)系中造成摩

擦。在拜登政府時期，烏克蘭領(lǐng)導(dǎo)人長期提出具備更高性能的武器清單。其中名為ATACMS（陸軍戰(zhàn)術(shù)導(dǎo)彈系統(tǒng)）的遠(yuǎn)程導(dǎo)彈位列榜首，與烏克蘭提出的其他更復(fù)雜系統(tǒng)不同，這一系統(tǒng)具有真正的軍事價值。但拜登團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，提供這些導(dǎo)彈會在美國軍事準(zhǔn)備和潛在升級方面帶來風(fēng)險(xiǎn)。

隨后的多年里，美烏之間“拉扯不休”——一方面是政策辯論，另一方面是烏克蘭軍事上的迫切需要，反復(fù)消耗雙方精力。等到拜登在2024年4月批準(zhǔn)向?yàn)蹩颂m提供數(shù)量有限、使用受到嚴(yán)格限制的ATACMS時，這些武器確實(shí)帶來了戰(zhàn)術(shù)層面收益，但并未帶來戰(zhàn)略突破。

類似的動態(tài)也在另一件事上出現(xiàn)——盡管公開討論較少：烏克蘭多次尋求批準(zhǔn)使用美制裝備攻擊俄羅斯境內(nèi)目標(biāo)，最終美國在有限程度上同意了。

在這兩種情況中，烏克蘭都愿意為獲得軍事或士氣上的“勝利”而冒險(xiǎn)，并可能歡迎美國直接軍事介入；而華盛頓則尋求在滿足烏克蘭軍事需求的同時，避免任何可能將美國或北約直接拖入戰(zhàn)爭的升級。試圖彌合這種緊張關(guān)系反而造成了雙方都不滿意的次優(yōu)結(jié)果：華盛頓承擔(dān)了超過其意愿的風(fēng)險(xiǎn)，卻不足以為烏克蘭帶來決定性優(yōu)勢。

美國在與以色列、真主黨和伊朗的戰(zhàn)爭中也經(jīng)歷了類似的緊張動態(tài)。例如拜登曾勸阻以色列領(lǐng)導(dǎo)層不要對真主黨發(fā)動先發(fā)制人的打擊，同時駁回了內(nèi)塔尼亞胡要求美國參與打擊的請求，理由是這會在以色列尚未準(zhǔn)備好進(jìn)行多線作戰(zhàn)的情況下讓地區(qū)陷入火海。

2024年4月，在伊朗對以色列發(fā)動首次空襲后，拜登告訴內(nèi)塔尼亞胡，美國不會支持以色列對伊朗發(fā)動反擊，并敦促他將伊朗低效的彈道襲擊視為一次“失敗的打擊”，從而把防御成功塑造為勝利。內(nèi)塔尼亞胡部分接受了這一建議，對伊朗境內(nèi)的戰(zhàn)略防空點(diǎn)發(fā)動了打擊，但并未公開宣布責(zé)任。

特朗普上任后，他明確表示偏好通過外交方式處理伊朗核計(jì)劃。但以色列依然對伊朗展開軍事行動。由于只有美軍持有能穿透伊朗核設(shè)施的炸彈，內(nèi)塔尼亞胡實(shí)際上是在賭美國最終會介入——這一賭局最終在6月得到回報(bào)，當(dāng)時特朗普批準(zhǔn)了美軍實(shí)施打擊。在所有美方與準(zhǔn)盟友利益不一致的問題中，“升級”與“風(fēng)險(xiǎn)容忍度”是最危險(xiǎn)、最關(guān)鍵的領(lǐng)域——因?yàn)橐坏┍痪砣耄鷥r可能最大。

據(jù)《以色列時報(bào)》報(bào)道，在加沙地帶表面上的停火協(xié)議生效一個月后的11月10日，內(nèi)塔尼亞胡在以色列議會發(fā)表講話時表示，戰(zhàn)爭“尚未結(jié)束”，并聲稱以色列的敵人正在重新武裝。圖源：路透社

影響力的局限

如果相對的實(shí)力與物質(zhì)依賴能夠直接轉(zhuǎn)化為影響力，那么美國本應(yīng)對其“準(zhǔn)盟友”擁有壓倒性的杠桿，可以通過脅迫手段（例如扣留武器）管理緊張局勢，并在戰(zhàn)時對其決策發(fā)號施令。但現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)比這復(fù)雜。

美國與“準(zhǔn)盟友”之間的關(guān)系本身就是一個力量中心，尤其在戰(zhàn)爭時期——一旦關(guān)系破裂，最獲益的將是美國的對手。

當(dāng)準(zhǔn)盟友陷入長期戰(zhàn)爭時，美國實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的最有效方式，要么是幫助伙伴贏得戰(zhàn)爭，要么讓對手相信美國的支持會持續(xù)到達(dá)成有利的談判結(jié)果為止。這樣的動態(tài)使美國難以利用“扣留關(guān)鍵軍事援助”作為杠桿來塑造準(zhǔn)盟友的作戰(zhàn)方式或其愿意接受的和平條件。這也使得與準(zhǔn)盟友相關(guān)的戰(zhàn)爭更加難以結(jié)束。

在試圖結(jié)束烏克蘭戰(zhàn)爭的過程中，特朗普認(rèn)為烏克蘭對美國的依賴能使他迫使基輔接受一項(xiàng)極度偏向莫斯科的談判結(jié)果。特朗普通過在橢圓形辦公室公開斥責(zé)澤連斯基，并切斷軍事和情報(bào)援助來驗(yàn)證這一假設(shè)。然而，這樣的施壓不僅未能迫使烏克蘭做出讓步，反而突顯了基輔與特朗普政府下的華盛頓之間紐帶的脆弱性，并促使克里姆林宮進(jìn)一步強(qiáng)化其外交抵抗策略和軍事施壓。

拜登采取了完全不同的方法。2022年，美國及其G7盟友宣布將“無論多久”支持烏克蘭。這一承諾及其后持續(xù)的援助增強(qiáng)了烏克蘭的戰(zhàn)斗意志，并傳遞出戰(zhàn)爭不利于俄羅斯的訊號。但這一政策掩蓋了兩個難題：其一，美國國會不可能無限期承擔(dān)對烏克蘭的巨額資助；其二，結(jié)束戰(zhàn)爭必然需要迫使烏克蘭放棄其在短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)——即回到戰(zhàn)前邊境。

華盛頓需要對這些戰(zhàn)略困境給出更好的答案。美國試圖利用自身影響力來緩和以色列在加沙的最大化戰(zhàn)目標(biāo)，并推動加沙戰(zhàn)爭結(jié)束，但這一努力自始至終困難重重，且隨著加沙人道災(zāi)難惡化而變得更加艱難。拜登政府始終糾結(jié)于一個問題：在以色列面臨來自伊朗和真主黨威脅的情況下，是否以及如何附帶條件地向以色列提供軍事援助。2024年5月，在以色列準(zhǔn)備在拉法發(fā)動大型軍事行動之際，美國最接近做出有條件限制——拜登宣布將不向以色列提供執(zhí)行此次攻勢所需的2000磅炸彈，并暫停交付。最終，美國成功勸說以色列縮小其在拉法的行動規(guī)模，這是美國通過施壓改善加沙人道局勢的少數(shù)成功案例之一。但由于政府擔(dān)心在以色列仍面臨地區(qū)威脅時削弱其支持，美國對進(jìn)一步限制行動空間保持謹(jǐn)慎。

特朗普采取了截然不同的方式。在其任期最初九個月，他基本上給予以色列在加沙行動上的“完全自由”，等同于支持以色列在三月戰(zhàn)斗重啟后停止人道援助并推進(jìn)至加沙城的決定。然而，在以色列于九月通過卡塔爾的空襲試圖暗殺哈馬斯談判代表后，特朗普改變策略，施壓內(nèi)塔尼亞胡同意停火。憑借一種“可信但模糊”的棄權(quán)威脅，特朗普迫使內(nèi)塔尼亞胡接受他先前反對的和平方案部分內(nèi)容，并暫停戰(zhàn)爭。

盡管美國與以色列的關(guān)系最具政治敏感性，但美國在面對準(zhǔn)盟友時永遠(yuǎn)需要面對同一種權(quán)衡：一方面是向準(zhǔn)盟友提供全面支持的戰(zhàn)略優(yōu)勢，另一方面則是試圖利用這些支持換取軍事和外交決策上的實(shí)際影響力。

穿針引線

準(zhǔn)同盟關(guān)系帶來的戰(zhàn)略困境讓決策者感到無比挫敗，但它們不會消失。要在對烏克蘭有利的條件下結(jié)束戰(zhàn)爭，并維持加沙脆弱的停火，都需要在這些困境之間靈活穿行。美國近年在烏克蘭與以色列問題上的經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)揭示了若干關(guān)鍵教訓(xùn)。

首先，領(lǐng)導(dǎo)人往往傾向于掩蓋分歧、夸大利益一致性，尤其是在幫助一個親密伙伴抵御侵略時。但華盛頓應(yīng)當(dāng)只在準(zhǔn)同盟的戰(zhàn)爭目標(biāo)與美國自身目標(biāo)高度一致的情況下，才承諾提供支持。一旦美國決定進(jìn)行這種支持，就應(yīng)建立機(jī)制來協(xié)調(diào)優(yōu)先事項(xiàng)，并在私下管理分歧。現(xiàn)有范例包括美烏軍事規(guī)劃渠道，以及由國家安全顧問主導(dǎo)的美以伊朗問題戰(zhàn)略對話。而確保領(lǐng)導(dǎo)人之間的直接溝通始終是重中之重。

決策者還應(yīng)設(shè)計(jì)可信的杠桿手段來影響準(zhǔn)同盟的行為。安全援助應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略性校準(zhǔn)——以美國利益為核心，而非以強(qiáng)制性附帶條件為主。這個過程應(yīng)從清晰書面表達(dá)美國期待開始，例如對美國裝備的最終用途限制。即便是輕微違規(guī)也應(yīng)盡早處理，以形成可預(yù)期的執(zhí)行效果。如果白宮保持定期審查美國武器交付節(jié)奏與內(nèi)容，就能確保這些轉(zhuǎn)移行動符合政策目標(biāo)與法律要求，而不是自動化地進(jìn)行。

國會同樣至關(guān)重要：它可以自行立法設(shè)置限制，同時通過延遲向國會報(bào)告來幫助維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)層之間的關(guān)系。

謹(jǐn)慎的公共信息傳遞可以讓所有這些任務(wù)變得更加容易。關(guān)鍵在于向外界展現(xiàn)對準(zhǔn)同盟的強(qiáng)力支持，并向美國公眾解釋這種支持，而不產(chǎn)生難以收回、帶來政治代價的承諾。太多時候，批評者會利用拜登在烏克蘭問題上“高調(diào)言辭”與其合理的升級顧慮之間的落差大做文章。堅(jiān)持“美國與準(zhǔn)同盟之間絕無分歧”的方針是錯誤的，因?yàn)檫@會造成一種不可能的處境：要么掩埋分歧，要么承受公開決裂帶來的政治沖擊。

另一場與準(zhǔn)同盟相關(guān)、潛在影響更為深遠(yuǎn)的沖突已隱現(xiàn)：即臺海危機(jī)。如果沖突爆發(fā)，美國很可能迅速成為直接參戰(zhàn)方——承擔(dān)更大風(fēng)險(xiǎn)，同時也能對戰(zhàn)爭走向施加更大影響。

但即便美國決定直接為臺灣當(dāng)局出手，準(zhǔn)同盟的典型困境依然會浮現(xiàn)：利益分歧、臺灣當(dāng)局政治極為分裂、可能采取的升級步驟從而削弱美國的風(fēng)險(xiǎn)管理、以及難以找到雙方都能接受的終局方案。

美國不可能“甩掉”像以色列與烏克蘭這樣的親密伙伴——這些國家正處在高度爆炸性的地緣斷層線上——美國這樣做也不會得到任何好處。但要維護(hù)自身利益，華盛頓必須找到更好的答案，應(yīng)對管理準(zhǔn)同盟關(guān)系中固有的戰(zhàn)略困境。只有正視近年的成功與失敗，決策者才能制定出更完善、更實(shí)用的行動指南。

*文章原題目為“America’s Quasi Alliances How Washington Should Manage Its Most Complicated Relationships”，標(biāo)題為編者所加，內(nèi)容有所刪減。

編譯｜李政儒IPP實(shí)習(xí)編譯

IPP公共關(guān)系與傳播中心

審校｜劉 深

排版｜周浩鍇

終審｜劉金程

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