縣域治理失靈的“雙輸”標本

畢氏集團自2003年進入河北省秦皇島市青龍滿族自治縣（以下簡稱“青龍縣”）以來，勵精圖治、誠信經(jīng)營，企業(yè)不斷發(fā)展壯大，在青龍這片熱土上與滿鄉(xiāng)人民結下了深情厚誼。20多年來，畢氏集團為青龍縣納稅23億元，為社會事業(yè)捐款捐物6億元，為青龍縣域經(jīng)濟發(fā)展和社會各項事業(yè)進步做出了不可磨滅的貢獻。然而，近日畢氏集團卻向媒體反映，青龍縣政府相關部門違反合同、屢次違規(guī)、不守承諾，嚴重損害了民營企業(yè)的合法權益。

16年“閑置地”賺了“荒蕪賬”，企業(yè)賠了“發(fā)展錢”

2009年12月15日，畢氏集團下屬安勝礦業(yè)有限責任公司（以下簡稱“安勝公司”）與朗絡經(jīng)濟技術（北京）有限公司簽署協(xié)議，雙方出資950萬元購買了青龍滿族自治縣龍王廟鐵礦探礦權，并成立了青龍滿族自治縣安誠礦業(yè)有限責任公司（以下簡稱“安誠公司”）作為項目實施主體。

2010年7月27日，經(jīng)國土資源部批準授予安勝公司探礦權證，探礦范圍為青龍縣隔河頭鎮(zhèn)董杖子村龍王廟地塊鐵礦，探礦權證有效期至2011年11月3日。之后，安勝公司先后兩次辦理了探礦權延續(xù)批準手續(xù)，探礦權證有效期延續(xù)至2015年11月3日。探礦權證到期后，青龍縣國土局作為主管部門，沒有履行政府部門招商引資和服務民營經(jīng)濟的相關規(guī)定，刻意逃避主體責任，重招商輕服務，最終于2022年11月16日，在企業(yè)不知情的情況下私自注銷龍王廟探礦權，導致企業(yè)喪失該地塊探礦權，給企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和前期投入帶來巨大損失。

探礦權屬于行政機關依法賦予企業(yè)的行政許可（勘查礦產(chǎn)資源的權利），其注銷涉及企業(yè)重大財產(chǎn)權益。若企業(yè)在“不知情”情況下被省國土資源廳（現(xiàn)省級自然資源主管部門，以下簡稱“省廳”）注銷探礦權，省廳可能因違反法定程序或未履行審慎審查義務承擔相應法律責任。

根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國務院令第240號）及《礦業(yè)權登記管理規(guī)程》，探礦權注銷屬于行政機關終止行政許可的行政行為，必須遵循“程序正當”原則。

探礦權注銷涉及企業(yè)重大財產(chǎn)權益，省廳必須嚴格履行告知、公告、送達等法定程序。若企業(yè)“不知情”被注銷，本質是省廳程序違法，需承擔撤銷注銷決定、賠償損失、行政處分等責任。

為招商引資促進地方經(jīng)濟發(fā)展，青龍縣委、縣政府在2011年設定了董杖子片區(qū)土地綜合整治項目，決定將董杖子片區(qū)土地綜合整治項目分為兩期，批準安誠公司為項目實施主體。此時，安誠公司計劃為該項目投資20億元啟動資金。 青龍縣委、縣政府把此項目列為全縣頭號工程，派駐聯(lián)合工作組進駐該片區(qū)，按程序組織征山占地工作，先后征山占地3456畝，累計投入征山占地資金2.1億元。

2012年11月9日，安誠公司獲取青龍縣政府對隔河頭董杖子村土地綜合整治規(guī)劃項目一期工程的批復（青國土資［2012］138號），并積極辦理相關手續(xù)，取得項目環(huán)評及設計批復。隨后，安誠公司推進項目實施，進行平整土地，投入施工建設費用近8000萬元。

令人疑惑的是，青龍縣政府在2013年3月突然叫停該項目，沒有任何理由。叫停該項目后，政府遲遲沒有給予企業(yè)解決方案，造成公司累計投資近4億元的項目擱置。2014至2019年，安誠公司多次與政府進行協(xié)商，推進隔河頭綜合整治項目實施，但縣政府一直沒有給企業(yè)一個明確的回復。

2020年，由青龍縣縣長王殿忠主持商定，青龍縣向市、省國土資源部門上報了肖營子鎮(zhèn)、青龍鎮(zhèn)、楊明桲村、祖山鎮(zhèn)西河村等4個非金屬集中開采區(qū)。安誠公司聽聞此事后，又向政府提出隔河頭綜合整治項目如何推進的問題。縣政府承諾新增加一個隔河頭集中開采區(qū)，但一直沒有實質性進展。在企業(yè)已經(jīng)大量投入后，隔河頭鎮(zhèn)董杖子村土地綜合整治項目卻未能列入集中開采區(qū)之內(nèi)，造成所征土地閑置，刻意躲避已成形投資的區(qū)域不納入集中開采區(qū)，反而將沒有付出投資的其他4家企業(yè)積極上報。安誠公司認為，主要原因是當時砂石料每噸利潤在30元至50元，存在較大經(jīng)濟利益，縣政府上報其他企業(yè)可以從中牟利，若支持安誠公司則需要解決政府借款、探礦權過期未延續(xù)等現(xiàn)實問題，縣政府如此運作非法剝奪報廢安誠公司已投資3億多元的項目。

2023年底，由河北省自然資源廳批準的青龍縣一個集中開采區(qū)項目可以實施開工，時任青龍縣縣委書記李耀斌上報青龍鎮(zhèn)集中開采區(qū)為實施項目，利用春節(jié)和疫情特殊時間匆忙組織招拍掛，僅公示15天，承秦高速將此項目摘牌，存在內(nèi)定違規(guī)操作。據(jù)說青龍縣政府在勘探招標過程中花費4500萬元，而實際正常勘探費用在1500萬元左右，差距較大，并且實際勘探工作是由承秦高速從政府借款完成的，讓人懷疑存在資源儲量不真實、中飽私囊、國有資產(chǎn)流失等問題。原本青龍滿族自治縣政府承諾給安誠公司的隔河頭集中開采區(qū)項目隨之擱置，對沒有實質性投資的青龍鎮(zhèn)集中開采區(qū)進行上報，而對安誠公司已投資近4億的項目不予理睬。

這個集中開采區(qū)項目涉及400多戶農(nóng)戶，征用土地主要為村民承包的耕地和園地，其中包括種植10余年的果樹及部分基本農(nóng)田，果樹90%以上為青龍縣特色經(jīng)濟作物板栗。土地被征用后，失地村民已流散到外地打工。董杖子項目在完成土地平整之后，卻始終沒能啟動，現(xiàn)場至今是一片荒山，致使3456畝土地閑置近16年之久，給當?shù)剞r(nóng)民、安勝公司以及政府財稅各方都帶來了巨大損失。

安勝公司針對隔河頭鎮(zhèn)項目在開發(fā)中存在的法律爭議提出三點質疑：一、政府無故取消龍王廟探礦權證是否違反“產(chǎn)權保護法”？企業(yè)是否可以向政府提出索賠？二、已經(jīng)獲得政府批復的項目，突然被政府叫停，是否屬于違法行為，企業(yè)是否可以向政府提出索賠？三、2020年政府申報擬定的四個集中開采區(qū)和2023年底省自然資源廳批準的一集中開采區(qū)都獲批準，但并未對已經(jīng)投入大量資金的安勝公司進行申報，是否違反各項行政法規(guī)和民營經(jīng)濟促進法的相關規(guī)定？

自2009年12月簽署購買龍王廟鐵礦探礦權協(xié)議至今已過十六年，對于一個企業(yè)來說，十六年足以經(jīng)歷數(shù)輪市場變遷，完成多次轉型升級；對于一片土地而言，十六年本可以崛起一座園區(qū)、帶動一方就業(yè)、創(chuàng)造無數(shù)價值。然而在青龍縣隔河頭鎮(zhèn)，看到的卻是時間的荒廢、資源的空轉、承諾的落空。

問題的背后，是地方政府在土地管理上的長期失職，是項目審批與后續(xù)監(jiān)管的形同虛設，是對企業(yè)合法權益的漠視，更是對公共財政信用的嚴重透支。當政府不能有效履約，當公共資源被低效浪費，當企業(yè)為地方“買單”卻無人擔責，不得不問：這樣的發(fā)展模式，究竟是誰的“政績”？這樣的治理能力，又如何回應群眾的期待？

有關專家指出：土地不可再生，信任不可辜負，發(fā)展不能建立在浪費與失信之上。更重要的是，要從制度層面扎緊“土地管理”與“政府信用”的籬笆，杜絕類似問題再次發(fā)生，還企業(yè)以公道，還公眾以交代，還發(fā)展以應有的效率與尊嚴。

政府歷任書記接力“借錢”，4億元還款“斷檔”？

當前，優(yōu)化營商環(huán)境、構建“親”“清”新型政商關系已成為國家治理的重要方向，而青龍縣政府向安勝公司兩次借款共計4億元，拖延多年至今未還清，無疑為這一目標蒙上了一層陰影。

第一次借款發(fā)生在2013年9月26日，時任青龍縣委書記于春海向安勝公司負責人提出2億元借款請求，借款理由為縣城修路。安勝公司考慮到隔河頭項目需要進一步推進，想同地方政府搞好關系，同意了該借款要求。

據(jù)了解，青龍縣政府向企業(yè)借款已過一年，該借款名義用于修路，但有部分款項實際用于財政發(fā)工資。當安勝公司向青龍縣政府追償債務時，縣政府表示無力歸還，提出以土地出讓的方式“以地抵債”，該土地為商品住房用地。企業(yè)確認政府借款償還無望后，無奈接受政府“以地抵債”的方案。根據(jù)縣政府安排，以縣城郊區(qū)河南村（又名南拐子村）的400畝土地按每畝50萬元價格賣給安勝公司作為房地產(chǎn)開發(fā)項目，用于抵還上述2億元借款，于2015年1月23日（3份）和2019年12月19日（1份）企業(yè)與政府簽訂4份土地轉讓合同，共計325畝。直至目前，青龍縣政府還差75畝（計3750萬元）未落實到位。

為進行項目開發(fā)，安勝公司新設立了青龍滿族自治縣安勝房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱“安勝地產(chǎn)”），并把該項目取名為“安勝御景”。2015年安勝地產(chǎn)開始推進房地產(chǎn)開發(fā)項目，委托秦皇島中冶沈勘進行開發(fā)設計，并上報房地產(chǎn)第一期三塊土地的開發(fā)規(guī)劃。

2016年安勝地產(chǎn)對房地產(chǎn)項目土地進行平整，發(fā)現(xiàn)項目地范圍內(nèi)有國防光纜、電力線路、電信傳輸線路、城市供水供熱管道，此地塊為“毛地”。按法律規(guī)定，政府出讓房地產(chǎn)開發(fā)用地應為“凈地”。因企業(yè)多次與政府溝通，于2020年由縣長王殿忠組織召開縣長辦公會（青政紀要〔2020〕41號），明確了時間和責任單位對項目地內(nèi)的設施進行動遷。但是政府“會議紀要”到現(xiàn)在仍然是一紙空文，完全沒有得到執(zhí)行，各種電纜、管道仍然分布在出讓地塊內(nèi)。

第二次借款發(fā)生在2021年 11月4 日，青龍縣政府再次向安勝公司借款2億元，理由為第一次借款“以地抵債”只交付了325畝土地，剩余未交付的75畝土地上有大量村民居住，為了讓這些村民搬遷和安置需要一筆資金。這次借款是時任縣委書記李耀斌向安勝公司負責人提出。

為此，縣政府還向安勝公司打了個借條，載明：“為幫助青龍縣人民政府對河南村進行整體拆遷開發(fā)，青龍縣政府特向安勝礦業(yè)借款人民幣貳億元，借款日期從2021年11月4日至 2022年11月4日，借款期限壹年，到期必須償還，利息以銀行貸款利率計算，按月付息。此款是安勝礦業(yè)投資的備用金，如到期不能完全償還，將承擔因此給安勝礦業(yè)造成的經(jīng)濟損失。”直到如今，該村村民沒有任何動遷的跡象。而安勝公司自然也無法獲得該村的土地。

第二次借款到期后，安勝公司多次向縣政府提出歸還借款，然而該借款的具體經(jīng)辦人縣城投公司經(jīng)理，每次都說“知道了，我們向縣領導匯報”，然后沒了下文。最近一次催款是2025年4月中旬，城投公司經(jīng)理的回答依舊是“將向領導匯報”，后續(xù)杳無音信。因安勝公司不斷催要，迫于媒體壓力，縣政府于2025年4月份歸還了1億元，剩余3億元承諾6月底前歸還，但至今仍未歸還。

關于安勝公司就政府向其借款4億元，政府多次違反承諾，借款不按約定使用、不按約定日期還款，最后以無力償還為理由推脫，強行“以地抵債”，而政府“抵債”出讓的商品住房用地竟然為“毛地”，企業(yè)根本無法正常使用。

4億元，對于一家民營企業(yè)來說，是多年來辛辛苦苦積累的發(fā)展資金，是企業(yè)運營的血脈所在。而如今，這些資金被長期占用，不僅影響了企業(yè)的正常經(jīng)營與擴大再生產(chǎn)，更可能危及企業(yè)的生存與發(fā)展。企業(yè)以誠相待、以信相助，換來的卻是政府的長期拖欠與責任推諉，不僅損害了企業(yè)的切身利益，更嚴重透支了地方政府的公共信用與治理形象。

地方政府本應是社會誠信的標桿，是市場秩序的維護者，是民營經(jīng)濟健康發(fā)展的守護者。然而，當?shù)胤秸陨沓蔀椤扒穫健保敗肮帕Α北灰淮未瓮钢В噯枺赫某兄Z還值多少錢？政府的信用還能支撐多久？企業(yè)還能對政府保持多少信任？

“借”錢容易，“還”錢難，但再難，也不能難在政府的責任與信譽上。 4億元的借款，不僅是一筆經(jīng)濟賬，更是一筆政治賬、信任賬、民心賬。唯有盡快還錢、還信、還責，才能讓企業(yè)重拾信心，讓公眾看到正義，讓地方發(fā)展重回正軌。

國內(nèi)著名法律專家的法律意見

日前，在北京召開的“關于青龍縣政府與河北畢氏集團及下屬公司的相關法律問題”論證會上，中國法學會常務理事兼學術委員會委員國家行政學院政治和法律教研部一級教授胡建淼，中國法學會民法學研究會副會長、中國法學會民法典起草領導小組成員、中國政法大學民商經(jīng)濟法學院教授李永軍，原全國人大常委會委員、全國人大常委會法制工作委員會民法室副主任、中國民事訴訟法學研究會常務理事、中國政法大學兼職教授扈紀華，北京大學公眾參與研究與支持中心主任、全國人大常委會辦公廳研究室特約研究員、兼任中國法學會行政法學研究會副會長北京大學法學院教授王錫鋅，中國法學會行政法學研究會副會長、中國行政法學研究會行政訴訟專業(yè)委員會副主任、清華大學法學院教授余凌云等法律界專家到會進行了相關法律論證。

一、青龍縣政府的行政行為損害了民營公司的信賴利益。行政法中的信賴利益保護原則要求政府對其合法合理的行政行為引發(fā)的企業(yè)信賴予以尊重，當個人或企業(yè)對行政機關作出的行政處分已產(chǎn)生信賴利益，并且這種信賴利益因其具有正當性而得到保護時，行政機關不得撤銷這種信賴利益，而如果撤銷就必須補償其信賴利益損失。

二、青龍縣政府不應隨意變更或撤銷其已作出的有效承諾，若無合理理由的變更導致企業(yè)損失，應承擔賠償責任。《中華人民共和國民法典》第一百五十七條規(guī)定：“民事法律行為無效、被撤銷或者確定不發(fā)生效力后，……有過錯的一方應當賠償對方由此所受到的損失。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”

龍縣隔河頭鎮(zhèn)土地閑置十六年，不僅是一塊凝固的荒地，更像一面鏡子照見了基層治理的惰性、財政信用的透支以及政商關系中那道亟待彌合的裂痕。十六年，歷史遺留問題讓企業(yè)從“建設者”變成“維權人”，4億元的借款，欠的是企業(yè)的生存錢，更是地方發(fā)展的良心賬。要讓“土地不閑、政府不賴、企業(yè)敢闖”成為地方治理的新標尺，唯有讓沉睡的資源重新煥發(fā)活力，讓企業(yè)的信任不再“打水漂”，讓“為官一任、造福一方”的承諾真正落在每一寸土地上、每一家企業(yè)心頭。

十六年的等待，不能再等下一個十六年，這些企業(yè)值得一個負責任的交代。（陳建國）

來源：廊坊新聞網(wǎng)