林輝煌：人民與城市，需要城中村

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編者按：

截至2024年，全國城鎮常住人口已超過9.4億，約1.7億是進城就業的農民工及隨遷家屬尚未在城鎮落戶。他們穿梭于工地、車間與街巷之間，成為支撐城市日常運轉的重要力量。對這部分未落戶的新市民而言，城中村既是居住空間，也是就業空間。以廣州為例，全市共有272個城中村，居住人口超過700萬，其中一大半產業型城中村，不僅承擔了保障性住房功能，也為大量企業提供了低成本的生產與配套場所。

近年來，各地城中村改造逐漸摒棄過去的“大拆大建”，轉向“留改并舉”“微改造”等更加溫和、漸進的路徑。然而，實踐中仍存在不少矛盾：村民和開發商能從改造中獲得收益，但外來務工人員的居住成本隨之上升；改造下的產業轉型又導致原有崗位流失，被“擠出”的人群往往只能遷往新的“城中村”。疊加地方財政緊張、土地權屬復雜、以及房地產市場低迷下難以再依賴容積率與房產銷售彌補資金缺口等原因，不少城市陷入了“想改改不起，改又改不完”的困局。

IPP研究員林輝煌指出，城中村是社會主義現代化人民城市體制的重要組成部分，絕不能簡單地“一拆了之”。

他強調，城中村依托集體土地制度，使農民能夠以較低成本分享城市發展紅利，是防止貧民窟化、維系社會穩定的重要安排。大范圍拆除將損害其社會保護功能，并削弱城市產業鏈競爭力。在他看來，城中村改造不能只算“財稅賬”，而要統籌經濟形勢、就業與產業鏈配套，從國家發展戰略高度科學規劃。

林輝煌

華南理工大學公共政策研究院（IPP）研究員、廣東省“百千萬工程”指揮部專家智庫專家委員

時隔十年，中央城市工作會議（以下簡稱“會議”）于2025年7月再次召開。會議新聞稿全文不長，但各方的解讀已然鋪天蓋地。新聞稿出來的時候，我們團隊剛好正在開展城中村調研。

會議新聞稿是這樣提到城中村的：

“會議部署城市工作7個方面的重點任務。……三是著力建設舒適便利的宜居城市。……加快構建房地產發展新模式，穩步推進城中村和危舊房改造。”

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“認真踐行人民城市理念，堅持穩中求進工作總基調，堅持因地制宜、分類指導，……走出一條中國特色城市現代化新路子。”

以及《意見》提出的重要目標：

“到2035年，現代化人民城市基本建成。”

我們的核心觀點是：城中村是社會主義現代化人民城市體制的重要組成部分，必須謹慎對待，而不能簡單地一拆了之。

為什么城中村不能一拆了之？

1、城中村為城市廣大常住人口提供了低成本、職住距離較近的居住空間。

中國的城鎮化率從2012年的53.1%上升至2024年的67%，城鎮人口由7.2億增加到9.4億。需要注意的是，這里的“城鎮人口”指的是常住人口，即在城鎮居住超過半年的人口，而城鎮戶籍人口實際上并沒有這么多。根據國家統計局的調查，目前仍有約1.7億進城農民工及隨遷家屬尚未在城鎮落戶。

廣東已連續18年蟬聯中國人口第一大省，其省會廣州則是全省人口最多的城市。以廣州市為例，截至2024年末，常住人口為1897.8萬人，戶籍人口僅為1075.02萬人。大量非戶籍人口（即外來人口）主要居住在城中村。

2024年全國農民工總量29973萬人，外出農民工17871萬人，年末在城鎮居住的進城農民工13207萬人。圖源：新華社

事實上，居住在城中村的人不僅僅是農民工，不少年輕白領也選擇住在城中村。第七次人口普查的微觀數據顯示，2020年我國超大城市的流動人口中有60%居住在城中村。

人們之所以選擇住在這里，理由很簡單：第一，價格相對低廉，同等面積的租金大約只有商品房的一半左右；第二，距離工作單位較近。城中村之所以被稱為“城中村”，正是因為它位于城市區位較好的地段，這些區域企業、工廠集中，職住距離較短。城中村內部的商業配套也較為完善，雖然不高檔，卻十分平民化，有利于打工者節省開支、積累資金。

2、城中村為城市產業鏈提供了低成本的產業配套。

有一些城中村是純粹的“睡城”，你可以理解為一種自成體系的居民小區。但更多的城中村則保留著生產功能，為城市產業鏈提供各種配套，例如為汽車產業提供汽配零部件；有的城中村甚至形成了獨具特色的產業體系，例如廣州康鷺片區的服裝產業。這些城中村產業看起來一點也不高大上，甚至顯得有些低端，但創造的經濟價值不容小覷。

據不完全估算，廣州康鷺片區服裝產業的年交易額超1000億元。由于城中村的空間成本相對較低（稅收成本也低，甚至沒有），而區位條件又非常好，因此能夠以較低的成本、較高的效率為城市產業鏈做配套，從而整體上提升城市產業鏈的競爭力。

廣州海珠康鷺片區城中村街道。攝影：IPP副研究員李婷

為何城中村會被視為“低端”？

既然城中村可以為大城市節約公共服務成本（廉價住房）、提升城市產業鏈的競爭力（低成本的產品配套），那為什么有些城市政府還如此討厭城中村，非要徹底清除“以解心頭之快”呢？

前文提到的城中村對城市發展的積極作用，地方政府和官員往往難以直接感受到。我們接觸到的許多地方官員，提起城中村都會面露嫌惡之情，仿佛城中村是其所在城市最見不得人的“低端存在”。原因大致有三個方面：

第一，城中村幾乎不產生稅收。大量個體商戶聚集其中，雖然創造了可觀的經濟價值，但這些價值卻難以直接轉化為政府的財政收入。因此，政府的厭惡之情并不難理解——城中村既不產生財稅收益，又占據了城市最優的區位，這在他們看來就是典型的“低效土地利用”。

第二，城中村內部的經濟、社會和治理體制具有典型的非正規屬性，容易給地方政府帶來各種意想不到的麻煩。例如消防隱患、生產安全隱患以及社會治安問題等。

第三，不少官員存在一種“城市潔癖主義”的意識形態。他們無法理解城市內部竟然還存在村莊，且這些村莊往往臟亂差、似乎容易失控。在他們看來，城中村既不能帶來稅收，又存在諸多隱患，與城市形象格格不入，因此產生了想要徹底清除的沖動，也就不足為奇了。

不少城中村規劃管控確實存在低效失效的問題，常可見“握手樓”與“貼面樓”。

城中村是一種重要的戰略資源

但是從國家發展的角度來看，城中村是廣大農民實現漸進城市化最重要的中轉站。農民若無法在鄉村發家致富、實現家庭發展，只有充分參與城市經濟體系，才有機會完成市民化。中央城市工作會議提出，“繼續推進農業轉移人口市民化”，這是國家現代化進程的內在需求。

需要充分認識到，農民進城務工、謀求家庭發展，不應以過高的代價來完成。而城中村恰好能夠為他們提供低成本的生產和生活空間。

部分農民在城中村完成了經濟積累，在城市中安家落戶；更多的農民則將城中村積攢下的收入，轉移到老家縣城或市區安家落戶。無論是在大城市還是在小縣城安家落戶，都是農民市民化的重要路徑。因此，中央城市工作會議才會強調“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。沒有城中村的支持，許多農民家庭即便想在縣城完成市民化，也會面臨重重困難。

更近一步來說，從本質上講，城中村是農民以低成本分享城市發展紅利的一種鄉村體制。所謂鄉村體制，是指以集體土地制度為核心、以保護農民為宗旨的一系列政策的集合。多數情況下，當我們談到鄉村體制時，主要是針對遠郊村，討論的是保護型的城鄉關系。城中村雖然地處城市核心區，一般被視為城市經濟的一部分，但由于其同樣建立在集體土地制度之上，不僅保護本村戶籍人口，也對外來農民工發揮了保護作用，因此從本質上看，它依然是一種鄉村體制。

這里所說的對外來農民工的保護性作用，主要是指農民工可以以較低成本在城市就業和生活，甚至有機會通過自身努力在城市或縣城實現市民化。城中村依托集體土地制度，其生產和生活空間的成本遠低于周邊城市空間；同時，城中村所處的區位極佳，周邊交通、市場等城市基礎設施十分完善。也就是說，居住在城中村的農民可以以較低的成本享受大城市的發展紅利，尤其是在就業機會方面。

需要指出的是，城中村要有效發揮鄉村體制的保護作用，除了依托城市自身的發展配套，更離不開“遠郊村—城郊村—城中村”三種空間的聯動。如果只有城中村，而缺乏城郊村和遠郊村的支撐，就意味著農民只能在城中村終老，即使務工失敗，也難以退回農村老家，結果城中村就容易演變成貧民窟。中國這些年發展迅速，有大量農民涌向城市，但并未形成大規模貧民窟，正是因為“遠郊村—城郊村—城中村”之間存在良性的互動。

雖然我們都希望農民進城務工后能積攢足夠的資本實現市民化，但從現實情況來看，這是不可能在短期內實現的。除非把“貧民窟化”也視為市民化，否則沒有哪個國家能在短時間內完成這一目標。

10月11日，住建部副部長秦海翔宣布，目前實施城中村改造項目2387個，建設籌集安置住房230多萬套，并啟動城市危舊房改造17.5萬間套。圖源：中新網

作為一代農民工，100個人中若有1個人能夠在大城市安家落戶，有10個人能夠在老家縣城安家落戶，那就已經相當不錯了。大多數一代農民工在城市打拼一段時間后，最終仍會返回農村老家，也就是遠郊村。因為大多數農村家庭很難僅憑一代人的務工就積攢到足夠的市民化成本，無論是在城市還是在縣城。一代農民工在城市掙了一些錢，回到遠郊村翻新房屋，支持子女教育和成家；也有一些會在距離縣城更近的近郊村買房，通過子女這一代人的努力，逐步實現市民化。

因此，當我們說城中村作為一種鄉村體制能夠保護農民家庭時，其背后的含義是——農民始終可以在必要時返回遠郊村老家。尤其是中老年人，當他們的勞動力在城市就業市場不再具有價值時，與遠郊村的土地重新結合，依然能夠產生巨大的生活與經濟支撐。

事實上，廣大農民家庭正是通過城鄉之間的代際分工實現發展的：年輕人在城中村打工，老年人在遠郊村或近郊村務農、照看孫輩，兩代人共同推動了家庭的延續與進步。從這個意義上說，我們的農村——無論是遠郊村、近郊村還是城中村——都是支撐中國持續發展、避免社會動蕩的關鍵基礎。

大規模的城中村改造將削弱上述城中村的社會保護功能，除非城市政府能夠提供同樣低成本的替代空間，而這幾乎是不可能的。無論是地方政府官員、學者還是熱心人士，他們主張推動城中村改造的初衷往往是好的——認為現有城中村居住條件太差、生產環境太糟，通過改造讓大家住上更好的房子、在更規范的廠房工作，似乎理所當然。

理想雖美好，現實卻難以實現。原因很簡單：城中村改造要讓空間更規范、更美觀，就必然需要巨大的成本投入；投資方要收回改造成本，自然會大幅提高改造后空間的使用價格，導致農民工因無法承擔上漲的租金而被迫退出城中村。

即便假設城中村改造能夠通過土地市場實現成本與收益平衡，改造后的問題仍然存在——原本租住在城中村的低收入群體只能搬離，去尋找新的低租金居住空間；而原先在城中村從事生產的中低端產業，也只能外遷甚至被迫消亡。

先看第一個問題——低收入群體的搬離。對地方政府而言，這其實并不算問題，因為他們進行城中村改造的初衷之一，就是為了“騰空間”、趕走低收入群體。然而，對周邊企業來說，這卻成了不小的麻煩。一些企業向我們抱怨，政府大規模拆除城中村，導致員工無處居住，結果只能選擇辭職。即使政府提供了人才公寓或廉租房，一方面能吸納的人數有限，另一方面這些房源往往位于偏遠地區，通勤極為不便。

圖源：中新社

再看第二個問題——中低端產業的搬離。對地方政府來說，這其實不是問題，因為這正是他們推進城中村改造的核心目標，即所謂“騰籠換鳥”。

但一方面，我們前面說到，城中村的中低端產業是城市產業鏈非常重要的配套，消滅這些中低端產業，對于整個城市產業鏈來說會是一個大麻煩，畢竟遠距離配套意味著增加成本，意味著競爭力下降。

另一方面，在現在的經濟形勢下，就算把籠子騰空了，也不一定就能換新的“鳥”。君不見，現在城市空置的物業占比有多高。說實話，能把現有產業服務好，想辦法原地提質升級，在存量經濟時代可能是更靠譜的決策。

還有一種更浪漫的說法：為什么不能由城市政府一次性解決外來人口的市民化問題呢？讓農民工在城市中大大方方地安家落戶，和其他市民一樣生活，這難道不好嗎？

如此一來，城中村想怎么改就怎么改，想怎么拆就怎么拆。好當然是好，問題在于——沒有哪個大城市擁有足夠的財力來承擔這一龐大的支出。根據章平、莫雪艷[1]的測算方法，農民工市民化的成本包括基礎設施建設與維護、義務教育、住房保障、社會保險等公共成本，以及消費支出、購房支出、個人機會成本等個人成本。

測算結果顯示，大灣區內地九市——廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門和肇慶——的市民化年總成本分別為：廣州20.53萬元/人、深圳31.38萬元/人、珠海22.1萬元/人、佛山13.34萬元/人、惠州11.88萬元/人、東莞12.81萬元/人、中山11.09萬元/人、江門11.43萬元/人、肇慶12.74萬元/人。總成本包括個人成本和公共成本，其中公共成本部分由政府承擔。

根據章平、莫雪艷的測算【1】，以廣州為例，市民化的公共成本約為每人每年16萬元。若要將約1000萬名農民工全部實現市民化，意味著政府每年需支出約1.6萬億元。按照現有的財政體制，市民化成本主要由人口流入地政府承擔。而廣州2024年的財政收入為1954.7億元，即便全部用于農民工市民化，也遠遠不夠。

更何況，這里所說的公共成本還不包括就業機會的因素。如果如此龐大的人口居住在大城市，卻沒有足夠的就業崗位，那將意味著什么？

現下，城中村改造要考慮些什么？

城中村改造需要尊重規律，因地制宜、精準施策、統籌協調，而不能簡單地算財稅賬。城中村并不完美，確實存在需要改造的地方，但改造必須充分考慮以下幾個問題：

第一，改造的目的是什么？是為了驅趕所謂的低端人口和低端產業，還是為了幫助他們提質升級？

第二，改造的資金由誰承擔？這種資金安排是否合理？

第三，如何評估改造效果？是收益更大，還是損失更大？

會議指出，

“城市工作要深刻把握、主動適應形勢變化，轉變城市發展理念，更加注重以人為本；轉變城市工作重心，更加注重治理投入。”

確實，有些老城區的城中村因為房屋年久失修、存在安全隱患，確實需要改造。這類城中村具備一定可行性，原有住戶和產業可以合理轉移到周邊其他城中村。然而，這些區域往往人口密集、空間狹小，難以在項目內部通過土地市場實現改造成本平衡，需要政府、集體和住戶共同參與，推動公益性改造。

另一些城中村地理區位優越，通過土地市場即可實現成本平衡，并且有明確的投資商或產業主體愿意接盤，這類城中村可以考慮徹底改造。但在當前土地市場普遍低迷的情況下，許多區位較好的城中村依然難以在項目內實現成本平衡，招引新的產業主體入駐存在較大不確定性。對于這些城中村，改造應當暫緩，或立足現有產業與人群，進行有針對性的微改造。

會議提出，

“堅持把城市作為有機生命體系統謀劃”。

在統籌協調方面，需要科學評估在當前經濟形勢下，城中村的產業與就業對所在城市乃至整個國家的意義。不能只計算改造的成本與收益，更要考慮其在吸納就業、支撐產業鏈配套等方面的功能與便利性。

從這個意義上講，大城市的城中村，不僅屬于大城市自身，更屬于國家整體。它們所承載的就業功能和生產功能，早已超越了所在城市的范疇。這也意味著，大城市的城中村改造，應由國家層面統籌，結合經濟形勢、發展需求與就業需求等重大戰略來科學規劃。

總的來說，“人民城市”不僅是戶籍人口的城市，更是所有常住人口的城市；不僅是所在城市居民的城市，更是全國人民共享的城市。社會主義體制的核心是以人民為中心，實現共同富裕，而城中村正是社會主義現代化“人民城市”體制中不可或缺的重要組成部分。

2023年，習近平總書記在上海考察時指出：

“城市不僅要有高度，更要有溫度。我們的社會主義就是要走共同富裕的路子。”

這次中央城市工作會議上，習近平總書記再次強調：

“我國是社會主義國家，城市治理的一切工作都必須把牢社會主義大方向，充分體現社會主義制度的優越性。”

居住在城中村的人口來自五湖四海，他們是大城市主要的人群之一，雖然暫不能像戶籍人口一樣全方面享受城市公共服務，但是至少能夠在城中村最大限度分享城市發展的紅利，這是共同富裕的一種重要形態。因此，城中村是社會主義中國城市最重要的戰略資源之一，需要得到審慎、科學的對待。

參考文獻：

[1]章平、莫雪艷：《粵港澳大灣區九市農民工市民化成本測算及對策》，《特區實踐與理論》，2022年第3期。

本文作者：林輝煌，華南理工大學公共政策研究院研究員、廣東省“百縣千鎮萬村高質量發展工程”指揮部專家智庫專家委員

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審校｜劉 深

排版｜周浩鍇

終審｜劉金程

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