新書 | 這個系列的第七本

街巷之間

作者：張雪霖

出版時間：2025年3月

廣西師范大學出版社 新民說

“重新發現中國”系列

廣西師范大學出版社 新民說

一、社區空間的違建執法困境

在佛山市 S 街道環境保護和城市管理局下的城管辦訪談時，一名城管說最難管的不是街頭治理，反而是新建商品房小區內部的違章搭建、違規室內裝修等問題。小區內部違法建設的表現主要有在樓頂加蓋房屋，在一樓、陽臺或天臺私搭雨棚，違法改建廁所，將陽臺改為廚房，安裝空調室外機，毀綠改停車位或毀綠種菜等， 這些經常會被居民投訴。居民投訴的理由一般是擔心改變建筑物的承重結構導致樓體不安全、擾亂社會治安、產生噪音或影響美觀等。這些細小瑣碎的違法事項成為城管執法和社區治理的共同難題。

建設前城管可以開具行政處罰單，責令停止施工、限期整改和恢復原狀，如果執法對象不聽從，城管能使用的最高行政處罰手段是暫扣施工工具和查封施工現場。如果執法對象撕毀封條繼續施工，實際上違反了治安秩序，從法律上來看公安就要介入管理。但實踐中公安很少介入， 至少城管反映沒有產生實際效果，最后違建都落成了。違法建設一旦完成，要想拆除就比較困難了，需要縣（區）政府授權責成有關部門行使行政強制拆除權。在業主違法建設施工的過程中對其進行制止的難度相對較小，但是違建一旦落成再強制拆除，遭遇執法對象強烈反抗的可能性大， 因為業主的違法利益損失比較大。城管能強制拆除的很少，最多只能集中資源強制拆除極少數被投訴得比較激烈或業主相對配合的違建，絕大部分違建都無法拆除。

二、社區空間性質與執法

從執法主體與執法對象的互動過程出發，可以將一線執法的空間分為窗口空間、街頭空間和社區空間。不同于街頭空間的開放性和流動性特征，社區空間是相對封閉和靜止的。社區空間內的執法，需要執法者主動深入社區空間，此時被執法者掌握了一定的主動權。城管無法自由進入有門禁系統的社區空間，對社區空間內的違建信息就無法及時直接發現，需要依賴社區內部的物業公司、居委會、業委會或者業主的反映間接獲取。城管作為執法部門如何有效地與社區對接，有無及時發現違建信息，將對違建治理結果產生直接影響。也就是說，部門執法的效果依賴于屬地管理的成效，即屬地管理原則中的村（居）委會、業委會和物業公司對違建的及時勸阻、發現和上報義務。

社區空間的違建大致分為兩類：一是城中村或城郊村的謀利型違建，即建房不是為了實現自己居住的功能，而是改變房屋使用用途，要么是為了獲取征地拆遷補償，要么是為了出租物業獲取級差地租等，內生的是地租經濟；二是城市社區內部的生活型違建，居民違建主要是為了擴大居住空間，便利自己的生活，如樓頂違建、陽臺改造、架設雨棚等。

三、源頭治理與末端治理

在行政權力的鏈條中，行政執法處罰權屬于下游或末端，規劃和審批則屬于上游。一位城市管理監督股的城管說，一個小區的規劃很重要，新建商品房小區的功能規劃較為合理，能夠滿足居民的需求，違法建設就會少。反之，一個小區的功能規劃不合理，如開發商為了小區樓盤賣個好價格，純粹為了美觀而忽略了實用性，導致居民在日常生活中不便，就容易導致居民進行違法建設，如違法室內裝修或陽臺改造等。因此，商品房小區的規劃與建設能否有效地滿足居民的內生需求，與居民的違法行為數量有直接的關聯。作為源頭的城市小區空間規劃是否合理，將直接影響作為末端的城管執法工作量和難度。這是源頭治理與末端治理的矛盾。

而且在頂樓違章搭建，樓梯是設置在室內的，要想行政強制拆除，必須進入違法業主的戶內。城管在去執法時，業主不在家或者拒不開門，城管便沒有辦法拆除。這個時候就需要聯合執法，如聯合公安部門執法，有公安部門一起上門的話，對違法業主還是有一定的威懾力，至少業主會開門。但是聯合執法的成本較高，要看公安等其他部門的配合力度。關于違建執法困境值得關注的重點有：

（1）對于窗口空間、街頭空間、社區空間的執法，不同的空間內行動主體的主動權不同；

（2）城管的有限資源和選擇性執法，空間的配置，主次干道—背街小巷—社區依次減弱的空間執法力量的配置；

（3）社區內部的治理，物業公司的前置治理和司法救濟的困境，城管和社區的對接；

（4）謀利型違建與生活型違建的邏輯不同，理解其執法困境的根源在于利益結構的生成和博弈。

街巷之間

作者：張雪霖

出版時間：2025年3月

廣西師范大學出版社 新民說

作者簡介：

張雪霖，華中科技大學博士，現為武漢大學新聞與傳播學院副研究員，武漢大學中國鄉村治理研究中心研究人員。長期從事城市與鄉村社會調查，研究方向為農村社會學與鄉村治理。

內容簡介：

隨著政府職能的轉型，城市基層組織逐漸成為中國城市治理體系的特色，更成為理解我國城市社會秩序運轉的關鍵切入口。

在本書中，作者充分利用在南京、上海、深圳等各大城市社區街道獲得的田野經驗，記述了我國城市街道、社區以及居委會工作現狀，進一步剖析目前存在的“城市治理”問題，就如何激活居民自治、激發社會活力，從而在政府和社會之間形成有效互動的論題展開充分探討。借此觀察與研究，希望能夠加強基層治理能力建設，這對于我國社會穩定與經濟發展而言，具有極其重要的意義。

- End -

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