案說合同法｜政府會議紀要不體現表意一致的，不認定合同關系成立

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【正文】

【裁判要旨】

政府會議紀要雖然記載了當事人的民事權利義務內容，但如果政府會議紀要不能體現當事人之間意思表示達成一致，不應輕易認定合同關系成立。在這種情形下，應當結合當事人在會議召開之后的履行行為等事實綜合判斷。

【關聯法條】

《中華人民共和國民法典》第469條（本案適用的是1999年10月１日施行的《中華人民共和國合同法》第10條）

【原告訴請】

原告某資產管理公司訴稱：（1）人民法院民事裁定書在內蒙古某廠破產財產分配方案中確認了內蒙古某廠固定資產優先清償某銀行內蒙分行的抵押貸款。該資產又依法轉讓給原告某資產管理公司，成為該抵債資產的合法所有人。（2）某市政府辦公廳已經發文將上述資產由內蒙古某公司接收，政府在非征收、征用的情況下無權處分一個民事主體的合法財產。

請求：（1）判令內蒙古某公司、內蒙古某房地產公司返還原內蒙古某廠向某銀行內蒙分行貸款抵債的價值36968004.98元資產，并賠償損失28602145.45元；（2）判令內蒙古某公司、某市政府、內蒙古某房地產公司承擔連帶責任；（3）判令內蒙古某公司、某市政府、內蒙古某房地產公司共同承擔本案的訴訟費用。

【被告辯稱】

被告內蒙古某公司辯稱：經某市政府批準，內蒙古某公司用企業的全部國有凈資產(含該涉案資產)安置了內蒙古某廠的職工，因此，內蒙古某公司當時占用該涉案資產是合法、有償的。

被告某市政府辯稱：雖然破產裁定確認某銀行內蒙分行對抵押資產具有優先受償權，但優先受償并不代表抵押權人可直接享有抵押資產所有權，除非抵押權人與抵押人協商另行訂立合同將抵押資產評估后折價取得該資產所有權。除了[1997]64號《通知》，某市委、市政府就內蒙古某廠的貸款作了詳細安排。某市政府決定內蒙古某公司接收資產且辦理了劃轉手續，債權銀行原先享有的物權實質也已經消滅。

【法院查明】

法院經審理查明：原內蒙古某廠于1996年進入破產程序，在該破產程序終結時，呼和浩特市中級人民法院于1996年9月18日以（1996）呼法經裁字第58號民事裁定批準了破產財產分配方案，對于案涉爭議的抵押財產，該裁定表述為“內蒙古某廠以廠房、設備向某銀行內蒙分行所申請的5,189萬元固定資產抵押貸款有效。故將內蒙古某廠固定資產（包括生產用房屋、生產用設備）36968004.98元優先清償某銀行內蒙分行的抵押貸款。”

1997年5月24日，某市政府辦公廳向原市紡織局下發［1997］64號《通知》，主要內容為：……從今年6月1日起，內蒙古某公司接收原內蒙古某廠。（1）接收方式。①資產整體接收。原內蒙古某廠國有資產采取行政劃轉方式，授權由內蒙古某公司經營管理，并對其保值、增值負責，有關劃轉手續，由市國資局負責辦理。②職工全員安置。原內蒙古某廠在職職工，經市企業職工再就業中心轉由內蒙古某公司再就業中心分流安置，離退休職工由內蒙古某公司及設立的新企業按社會養老保險統籌有關規定負責管理。③加快交接進程。④做好穩定工作。

（2）劃轉范圍。①原內蒙古某廠破產清算分配后的生產性固定資產、流動資產、無形資產，以及債權、債務，全部由內蒙古某公司接收。②原內蒙古某廠向某銀行內蒙分行抵押有效貸款36968004.98元，由市政府承擔。該資產作為國家資本金，亦劃轉給內蒙古某公司。該《通知》還就接收后的管理體制、有關政策等方面作出了安排。

1997年7月24日，某市財政局以［1997］【】號文件對內蒙古某公司接收原內蒙古某廠破產財產有關財務問題的請示報告予以批復，其中在對固定資產、在建工程的賬務處理一項中表述為“鑒于原內蒙古某廠固定資產包括生產用房屋、生產用設備已優先清償某銀行內蒙分行抵押”故其賬務處理如下：“借：固定資產——生產用房屋23882186.68、生產用設備13185818.30；貸：短期借款——市某銀行內蒙分行36968004.98”。在該《批復》中的短期借款一項中表述為“短期借款：根據市政府文件轉增資本金，則借：短期借款——某銀行內蒙分行36968004.98；貸：實收資本——國家資本金36968004.98”。自此原內蒙古某廠各項資產正式劃歸內蒙古某公司。

1998年6月11日，某市市委、政府與某銀行內蒙分行聯合召開了辦公會議，專題研究某市有關工業企業改革發展中的具體問題，形成了《關于研究解決某市有關工業企業改革發展中具體問題的會議紀要》[以下簡稱《紀要（一）》]。在該《紀要（一）》第三項中記載為“原內蒙古某廠破產裁決應償付某市某銀行的3696.8萬元，經征得債權人和內蒙古某公司同意，劃轉為內蒙古某公司對銀行的貸款。

從劃轉之日起按銀行的有關規定計付利息”。1998年8月28日，某市政府又召開市長辦公會，形成了《關于研究解決部分企業與市某銀行內蒙分行受償財產問題的市長辦公會議紀要》[以下簡稱《紀要（二）》]，在該《紀要（二）》第四項中記載為“原內蒙古某廠破產后市某銀行內蒙分行抵押貸款受償的3698萬元轉貸給內蒙古某公司，會后，內蒙古某公司要盡快與銀行辦理轉貸手續”。上述兩次市長辦公會議紀要均抄送某銀行內蒙分行。此后，內蒙古某公司并未與銀行辦理過任何轉貸手續。

2003年，在內蒙古某公司轉制期間，經國資部門批準，將內蒙古某公司占有的原內蒙古某廠相關土地為內蒙古某公司辦理了土地出讓手續，頒發了《國有土地使用權證》。2007年10月18日，內蒙古某公司將前述土地交由收儲中心收購，以掛牌出讓價款支付收購補償金157621975元。該土地于2007年12月21日經拍賣由案外人競得，拍賣價款199146180元。2008年4月14日，案外人與某市政府正式簽訂了《國有土地使用權出讓合同》。取得該土地后，案外人已用于房地產開發。

另查明，2005年5月31日，某銀行內蒙分行與轉讓資產管理公司簽訂轉讓協議，將若干已受償的實物資產，以“非信貸風險資產”的名義轉讓于某1資產管理公司，其中包括原內蒙古某廠的抵債資產。2008年1月22日，某1資產管理公司與某2資產管理公司簽訂了資產包轉讓合同，將部分政策性債權資產、信貸類資產和非信貸類風險資產轉讓于某2資產管理公司，在其中的非信貸類風險資產中包括原內蒙古某廠的抵債資產。2009年1月，某2資產管理公司又將上述資產轉讓于某資產管理公司，在資產明細中原內蒙古某廠的抵債資產仍然包括在非信貸類風險資產中。

【法院認為】

法院生效裁判認為：（1）人民法院的破產裁定確認了原內蒙古某廠與債權銀行之間的抵押貸款合同的效力。雖然在確認企業財產分配方案的裁定中一并將涉案抵押資產的處理方案予以了說明，但涉案抵押資產不屬于破產財產的范圍，應當從破產企業財產中予以別除。人民法院所作出的終結破產的裁定可以認定破產企業的破產財產已經分配完畢，但不能由此認定已經別除在外的破產企業的抵押資產的所有權發生轉移。別除在外的抵押資產應當由抵押權人即某銀行內蒙分行按照抵押權實現的法定形式享有優先受償的權利。

根據《中華人民共和國擔保法》的規定，抵押權優先受償的方式包括折價、變賣和拍賣。其中折價的方式轉移的是抵押物的所有權，但選擇折價方式以及確定折價具體條件應當以抵押人和抵押權人協商為前提。某資產管理公司沒有證據證明某銀行內蒙分行與原內蒙古某廠曾經協商以抵押資產折價受償的事實，其認為人民法院終結破產裁定能夠確認涉案抵押資產的所有權歸屬某銀行內蒙分行，沒有事實依據和法律依據。

（2）根據原審查明的案涉資產的流轉情況，在涉案固定資產貸款抵押權存續期間，按照某市政府的行政劃轉命令，內蒙古某公司接收了抵押人原內蒙古某廠的抵押資產。同時，某市政府發布的［1997］【】號《通知》可以說明某市政府代替原內蒙古某廠作為債務人向某銀行內蒙分行承擔貸款債務36968004.98元，該《通知》也抄送給某銀行內蒙分行，某市政府的這一行為可視作債務承擔行為。某銀行內蒙分行對于某市政府承擔原內蒙古某廠貸款債務，某政府協調內蒙古某公司與某銀行內蒙分行辦理轉貸手續事宜均是知情的，且也未提出異議。某資產管理公司關于二審判決認定《紀要（二）》消滅某銀行內蒙分行對涉案資產的所有權，并確立新的債權債務關系，系基本事實認定錯誤，適用法律確有錯誤的理由不能成立。

（3）自1998年至2005年，某銀行內蒙分行從未向某市政府、內蒙古某公司主張過債權，亦沒有證據證明其積極要求內蒙古某公司辦理相關的轉貸手續。2009年1月，某2資產管理公司將涉案資產轉讓給某資產管理公司。在某銀行內蒙分行與原內蒙古某廠借貸合同履行期限早已屆滿的情況下，某市政府下發［1997］【】號《通知》，承諾向某銀行內蒙分行承擔貸款債務3696,8,004.98元，該債務應當視為已到期債務。某銀行內蒙分行自收到該份通知時即應當計算訴訟時效。因此，無論是從某銀行內蒙分行收到［1997］【】號《通知》的時間還是二審判決認定的從《紀要（二）》確認債權的時間，均足以認定某銀行內蒙分行的債權已經超過了兩年的訴訟時效期間。某資產管理公司關于訴訟時效的申請再審理由不能成立。

【裁判過程】

內蒙古自治區高級人民法院于2012年4月6日作出(2011)內民二初字第【】號民事判決：

一、內蒙古某公司向某資產管理公司賠償36968004.98元；

二、某市政府對上述賠償責任之不能履行部分承擔補充賠償責任；

三、駁回某資產管理公司其他訴訟請求。

內蒙古某公司不服一審判決，向最高人民法院提起上訴。

最高人民法院于2012年12月12日作出（2012）民二終字【】號民事判決：

一、撤銷一審判決；

二、駁回某資產管理公司的訴訟請求。

某資產管理公司不服，向最高人民法院申請再審。

最高人民法院于2013年11月29日作出（2013）民申【】號民事裁定：駁回某資產管理公司的再審申請。