下篇：關(guān)于地方融資平臺的基本看法和其轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)制之路——側(cè)重于追趕-趕超戰(zhàn)略思維和政策性金融的創(chuàng)新

關(guān)于地方融資平臺實質(zhì)的認識，從要落在地方政策性金融運行載體定位上來說，它的使命遠遠沒有完結(jié)。中央現(xiàn)在所要求的地方融資平臺的轉(zhuǎn)型、市場化轉(zhuǎn)制，不是說地方融資平臺通通棄之不用——轉(zhuǎn)型就意味著要迎接挑戰(zhàn)，要找到盡可能合理的解決方案。那么我匯報的第三個層次，就是關(guān)于對地方融資平臺的轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)制應(yīng)該怎么認識。

和課題組同志們做了調(diào)研，在國開金融的支持之下，我們也接觸了更多的生動材料。基本的認識，是認為升級發(fā)展中，地方融資平臺轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)制的規(guī)范化取向和多樣性的選擇，要結(jié)合在一起：規(guī)范化就是要解決前面所說潛規(guī)則不得不替代明規(guī)則所帶來的風險因素和相關(guān)防控問題；多樣性是地方融資平臺如果現(xiàn)在總體來說還是要政策性金融取向之下有所作為，就必然要考慮具體轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)制方案。并沒有一個拿來可以套的模式，去在各個地方用一個解決方案一套就大功告成，這不可能，必須是多樣化的選擇，因地制宜去解決問題。

中國預(yù)算法修訂之后，我們理解中央政府所要求的地方融資平臺的轉(zhuǎn)型，基本意圖是通過平臺的“去財政信用化”，使隱性負債的功能就此壽終正寢——不要再繼續(xù)產(chǎn)生風險因素遲遲不能明確辨認和不能有效控制的隱性負債了。財政信用在地方融資平臺上應(yīng)該把它消解掉，如果發(fā)揮它未來應(yīng)有的作用，那應(yīng)怎么掌握呢？一個基本共識是原來的隱性負債這個問題必須解決，而關(guān)鍵在于平臺“去財政信用化”。那么怎么把握地方融資平臺轉(zhuǎn)型和優(yōu)化地方政府金融運行機制的關(guān)系，就必須研究和理清。面對比較復雜的不同情景，我們有這么一些基本認識，試著做了一個分類框架。下面先講幾個前提性認識，再勾畫一下這個框架。

關(guān)于轉(zhuǎn)型的認識前提，可以強調(diào)三點。第一，在中國可以預(yù)見的未來很長歷史時期內(nèi)，政策性金融的重點形態(tài)與機制可能會發(fā)生種種變化，但是由客觀需要決定的中國政策性金融在地方層面放在以守正創(chuàng)新、守正出奇的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個主線上（這是中央反復強調(diào)的主線，是解決長期的全局的問題的主線），支持超常規(guī)的現(xiàn)代化發(fā)展，是戰(zhàn)略層面的考慮。在此情況之下，需要把地方的政策性金融和商業(yè)性金融協(xié)調(diào)呼應(yīng)，實現(xiàn)盡可能健康而可持續(xù)的金融雙軌運行。這是一個我認為應(yīng)該非常明確的概念，有一些學者，如我前面提到的林毅夫教授，他明確地說中國應(yīng)該取消一切雙軌制，我們不認同。價格的雙軌制是莫干山會議上認為可以選擇的一個重要的過渡思路，實際生活中間它有正面效應(yīng)，也帶來負面效應(yīng)。在對商品的價格雙軌制要遏制它的負面效應(yīng)并使之退出歷史舞臺的旁邊，我們現(xiàn)在已經(jīng)看到了金融的雙軌制，而它不能簡單等同于商品的雙軌制。我前面分析中國的追趕-趕超現(xiàn)代化戰(zhàn)略，在未來可以預(yù)見的相當長的歷史時期內(nèi)，必然是要求商業(yè)性金融和政策性金融并行。另外，在大家都關(guān)心的不動產(chǎn)這個領(lǐng)域里，國土開發(fā)必然帶來不動產(chǎn)形成，不動產(chǎn)里又有牽動著國民千家萬戶的住房，相關(guān)的供給機制、中央所強調(diào)的以基礎(chǔ)性制度建設(shè)形成房地產(chǎn)發(fā)展長效機制這方面，也必然是雙軌制，即住房制度必須有保障軌和市場軌（或者叫政策軌和商業(yè)軌），而且在可以預(yù)見的很長的歷史時期之內(nèi)必然是一路雙軌并存運行的——那么和住房的雙軌運行匹配的，必然是金融的雙軌運行，等等。這樣的一個基本認識，我覺得應(yīng)該把它理清。地方融資平臺轉(zhuǎn)型以后，它要發(fā)揮的很多功能，和地方層面的這種雙軌運行有不解之緣，是不可能把它們簡單地切分開的。

第二點認識，對政策性金融機制建設(shè)的原則和基本要領(lǐng)，我們認為應(yīng)該明確地說，要以政府的財政資金形成后盾，把政策性資金市場化運作，專業(yè)化管理，杠桿式放大，形成一種內(nèi)在契合的創(chuàng)新機制。在政策性金融這個軌道上，要堅持非盈利導向，但同時一定要努力形成風險共擔，專家集體決策，多重審計監(jiān)督，特定考核指標體系等等，來形成一個可持續(xù)的能夠防抑由于雙軌而出現(xiàn)設(shè)租尋租不良傾向這樣一種健康可持續(xù)的運行機制。這就是我們面對的現(xiàn)實挑戰(zhàn)了。日本戰(zhàn)后的迅速崛起和它稱為“財政投融資”的政策性金融體系，關(guān)系非常密切，我們有專門研究，它也是在不同階段、側(cè)重不同的政策融資重點，以后慢慢淡化它的政策色彩。到了上個世紀八九十年代之后，它非常注重以這種政策性投融資支持在日本也無法回避的保障性住房建設(shè)，與中國的很多現(xiàn)實問題完全可以對比著來，以便我們借鑒國外的經(jīng)驗。美國、英國一直到現(xiàn)在，他們雖然自己不怎么宣傳，但始終存在有財政預(yù)算支持的、貼息和信用擔保方式來運行的中小企業(yè)署的資金配置，那是預(yù)算注入資金的國家正式管理機構(gòu)，也是在金融這個領(lǐng)域里有政策軌來支持中小微企業(yè)。我們在實際生活中，政策性資金就是預(yù)算為后盾的，這是現(xiàn)代財政制度必然要提供的支持公共資源配置方面產(chǎn)生“四兩撥千斤”正面作用的一個基本資金來源。跟上的，必須是市場化運作，對到PPP，對到產(chǎn)業(yè)引導基金，對到我們以后融資平臺轉(zhuǎn)型以后的業(yè)務(wù)方面的基本形式，都必須和市場兼容，和市場對接。再跟著的追求，就是專業(yè)化管理。要盡可能體現(xiàn)出來我們在中國特色之下，有一套創(chuàng)新機制，使業(yè)績考核在國際上也居于先進水平之列。我印象很深，陳元同志在國開行的時候，特別強調(diào)要形成國際一流的業(yè)績，就是這個意思。落到的是杠桿式放大——財政資金，不要說在欠發(fā)達地區(qū)，發(fā)達地區(qū)也不敢夸口怎么充裕，這幾年更是過緊日子，所以必須是四兩撥千斤，少花錢多辦事，那就是杠桿式放大。這個杠桿率太高了不行，低了也不行，在中國特色之下要支撐我們超常規(guī)發(fā)展。這幾個要領(lǐng)，應(yīng)該形成有機的體系。我們以后融資平臺的運行過程中如果能夠有這樣一些要領(lǐng)盡可能高水平的組合，再加上與國開行等其他銀行金融機構(gòu)形成合力，那么打開局面，支撐各個地方轄區(qū)的超常規(guī)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，我們就會看到有更好的中國特色之下由創(chuàng)新帶來的新局面。

第三點認識，地方政策性金融的具體形式，已有我們原來多年探索的貼息。2020年中央作為重點措施之一的財政貼息貸款直達基層一線，使大量的小微企業(yè)能夠生存，是在發(fā)展的非常時期作為非常之策的大手筆。還有我們必須進一步探討的政策性信用擔保，大家現(xiàn)在看重的產(chǎn)業(yè)引導基金，以及曾經(jīng)在國務(wù)院作為創(chuàng)新重點反復要求打開局面以后又注意校正它一些偏差的PPP——有一陣在地方層面給人一種印象似乎PPP不行了，甚至有人說要叫停，其實完全不可能叫停。中國超常規(guī)發(fā)展的現(xiàn)代化，注定像PPP這樣的創(chuàng)新，要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上追求它的長期健康發(fā)展。最近一兩年，有關(guān)部門的一系列文件再次印證了決策層的基本態(tài)度。

如果有上面這樣幾個我所說到的前提性認識，再往下，對于地方融資平臺的分類轉(zhuǎn)型，點到為止匯報一下。我們認為有這么幾個可能的類型上的區(qū)分：

第一種類型，原來的地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型為地方公共工程、公用事業(yè)運營公司。其實原來很多地方融資平臺，名稱就是路橋公司，自己地方政府轄區(qū)的信托投資公司，實際上主要還也都是做公共設(shè)施、公用事業(yè)，這樣的轉(zhuǎn)型是可選的類型之一。

第二種，原來地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型為地方政府的城鄉(xiāng)建設(shè)運營公司，這就是帶有更綜合性的地方轄區(qū)內(nèi)的國土開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營的載體了。以上兩類都不再成為地方財政信用的發(fā)債主體，但可以成為受體——各層級政策性金融機構(gòu)總結(jié)工作經(jīng)驗，能夠成熟穩(wěn)定下來以后，政策性融資就成為一個長效機制而合理支持這樣的運行載體。

第三種類型，是原來的地方融資平臺，轉(zhuǎn)型為地方政府設(shè)立的明確掛牌的地方政策性金融機構(gòu)，比如政策性信用擔保公司或者產(chǎn)業(yè)引導基金公司，那就是更專業(yè)化地聚焦到政策性金融體系里的某一項、某一類，或者綜合起來統(tǒng)管。

第四個可能的類型，是原來的地方政府融資平臺，以混合所有制改革或者以兼并重組等方式，轉(zhuǎn)型為和原來的地方政府脫開行政隸屬關(guān)系、人事安排關(guān)系的充分市場化的公司法人。這個新的股權(quán)結(jié)構(gòu)里，也不排除還有地方政府延續(xù)下來的參股，中央現(xiàn)在所說的混合所有制是給出了這個空間的。這樣一種選擇，在某些地方，實際上是淡化乃至取消在地域范圍概念下原來平臺公司的地方政府背景，讓這種公司走出去面對統(tǒng)一的全國市場，也可能加入全球的競爭，尋求合適的投資與發(fā)展機會，和自己有適應(yīng)性的業(yè)務(wù)定位。這樣的一種轉(zhuǎn)型，就是較充分的一種市場化轉(zhuǎn)型。

還有一種，也可以單列為第五種類型，是實際生活中不排除由于某種原因向充分市場化進入過渡態(tài)，但一下到不了類型四。我們調(diào)研中也注意到一些錯綜復雜情況之下，有一些新階段上的潛規(guī)則，由這些錯綜復雜因素決定，必須有一個過渡態(tài)里的探索。這方面處理得好，可能越來越趨向達到原來說的轉(zhuǎn)型目標，處理不好，確實不能否認會出現(xiàn)現(xiàn)在人們所擔心的暗度陳倉的繼續(xù)隱性負債。這個具體的機制，也需要密切跟蹤，來追求通盤考慮之下的優(yōu)化。

最后一種類型就比較簡單，原來地方政府融資平臺屬于已經(jīng)資不抵債而且應(yīng)該做破產(chǎn)清算的關(guān)停對象。處理完了以后，所有的善后事宜到位，原來的平臺不再存在，也不會再產(chǎn)生任何隱性的財政信用化風險因素。

（全文完）

賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協(xié)委員、第十三屆全國政協(xié)參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經(jīng)濟學研究院創(chuàng)始院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學、安徽大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務(wù)院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高品質(zhì)層次學術(shù)交流帶頭人。多次受黨和國家領(lǐng)導同志之邀座談經(jīng)濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經(jīng)濟學獎、黃達—蒙代爾經(jīng)濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規(guī)劃專家委員會委員、國家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜椅瘑T會成員。2013年，主編《新供給：經(jīng)濟學理論的中國創(chuàng)新》，發(fā)起成立“華夏新供給經(jīng)濟學研究院”和“新供給經(jīng)濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經(jīng)濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經(jīng)濟學》、《供給側(cè)改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側(cè)改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側(cè)改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環(huán)新發(fā)展格局》一書又獲評“2021年度中國好書”。根據(jù)《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術(shù)期刊700余萬篇文獻的大統(tǒng)計分析，賈康先生的發(fā)文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數(shù)3429，遙居第一，是經(jīng)濟學核心作者中的代表性學者。

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關(guān)于做學問的“指導思想”，我愿意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙云，而真正的學術(shù)和真知灼見，才能垂諸久遠。

—— 賈 康

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